Sentencia Sentencia N° 117/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2015. No. 117 VISTOS en el Acuerdo: Para resolución, estos autos caratulados: “EDIFIZA SOCIEDAD ANÓNIMA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 260/2014). RESULTANDO : I) Que compareció Alfredo GERICKE , en representación de EDIFIZA SOCIEDAD ANÓNIMA , a demandar la declaración de nulidad de la decisión adoptada el 16 de julio de 2013, por la Comisión Tripartita de Trabajo de la Ley No . 18.516 de 26.7.2009 (fs. 33 de los A.A. y copia a fs. 5 infolios). En su demanda, narró que en cumplimiento de lo establecido en la Ley No. 18.516 solicitó trabajadores para el desarrollo de las obras en la Licitación de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) P43063. Por razones de seguridad y, conforme lo establecido en el Pliego de Condiciones, todos los trabajadores a ser incorporados, deben acreditar haber aprobado la capacitación específica en la “Norma de Seguridad p ara la Realización de Maniobras y Trabajos en Instalaciones Eléctricas de Media y Alta Tensión de Distribución”. Por la decisión impugnada, la Comisión Tripartita de la Ley No. 18.516 se pronunció: “…de acuerdo a lo establecido en la mencionada Ley [18.516] y su Decreto Reglamentario, [255/2010] entiende que no se exige requerimiento alguno para ingresar más allá de ser sorteado y citado en orden de prelación de dicho sorteo.” El tenor del pronunciamiento colide con lo establecido en el Pliego de Condicio nes de la Obra, lo que la expone a la empresa a sanciones contractuales por incumplimiento, además de resultar contrario a los criterios de seguridad de los trabajadores. Puntualizó que requirió peones prácticos en cumplimiento de la Ley No. 18.516, para su incorporación a los trabajos en las obras de Licitación de UTE P43063. De acuerdo a lo establecido en el Pliego de Condiciones Particulares de la citada licitación, previamente a la incorporación a los trabajos, debe brindarse a cada grupo de peones una capacitación necesaria para el desarrollo de los mismos. Dijo que varios trabajadores no lograron alcanzar el nivel de capacitación requerida, situación que la empresa puso en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Ante tales circunstancias, se dio intervención a la Comisión de Trabajo de la Ley No. 18.516, que emitió la decisión que impugna en este proceso. En su expresión de agravios, dijo que la decisión de la Comisión de Trabajo no puede resultar vinculante, aunque pretenda serlo. La ley no otorga potestades para obligar a la empresa a incorporar personal sorteado que no cumple con las condiciones imprescindibles de capacitación. La competencia de la Comisión debe limitarse a la verificación del cumplimiento del proceso previsto en la ley de incorporación de trabajadores; proceso que la empresa cumplió. Además, la decisión hostilizada le compele a incumplir el pliego de las obras y la declaración jurada presentada, porque el Pliego de Condiciones Particulares de la Obra se establece que los trabajadores deben tener determinada formación profesional. Si la empresa contratara personal no calificado para trabajos en instalaciones eléctricas, incumpliría con el Decreto No. 173/001 y se expondría, inclusive, a responsabilidad penal, en atención a la nueva ley sobre Responsabilidad Penal Empresarial. II) Corrido el correspondiente traslado el representante de la demandada planteó, como cuestión formal, que el impugnado no constituye un acto administrativo pasible de ser enjuiciado ant e esta jurisdicción. Expresó que lo resuelto por la Comisión Tripartita de la Ley No. 18.516 no es procesable ante este Tribunal, en virtud de no ser un acto vinculante. Es meramente una respuesta dada frente a una situación planteada en las ciudades de M aldonado y Las Piedras, donde la empresa está realizando obras para la UTE. III) Se ordenó conferir traslado de la cuestión formal planteada por Decreto Nº 5268/2014 (fs. 20), el que fue evacuado por la actora. En su libelo arguyó que el acto impugnado es un verdadero acto administrativo, conforme al concepto que suministra el art. 120 del Decreto 500/991. En tal sentido, adujo que es claro que existe una voluntad, que se sustenta en el entendimiento que corresponde reincorporar a los trabajadores sorte ados, aun cuando no hayan superado la capacitación requerida. Tal voluntad es imputable a la Administración, actuando en función administrativa, porque la Comisión de la Ley No. 18.516 se integra con representantes del Estado, que la integran en su calidad de tales. Es claro que la manifestación de voluntad estatal tiene efectos jurídicos, en cuanto concreta para la actora el deber de incorporar al personal sorteado, aunque el mismo no supere la capacitación necesaria. Recordó que la Ley consagra consecuenc ias sancionatorias ante el incumplimiento de sus disposiciones (art. 14). En caso que la empresa no cumpla con lo que comunica la Comisión Tripartita, podría llegar a sancionársele con una multa que tiene como destino solventar el funcionamiento de las respectivas Comisiones Locales de Trabajo, a través de la Oficina Departamental de Trabajo. Adujo que no puede tomarse lo resuelto por la Comisión Tripartita como un mero consejo o asesoramiento, cuando hay una voluntad declarada de considerarlos infractores; susceptibles de ser sancionados con multa e impedimento de presentarse a nuevas licitaciones del Estado. Concluyó en que la decisión de la Comisión les compele a incumplir el pliego de las obras y la declaración jurada presentada, resultando , por ende, ilegítima, por lo que corresponde que sea anulada. IV) Por Decreto No. 7032/2014 se ordenó girar los autos a consideración de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 33), que luego del estudio del expediente, emitió el Dictamen No. 716/2013 que luce a fs. 33 y 34 vuelto. En su pronunciamiento, el dictaminante aconsejó al Tribunal declarar que el acto resistido no resulta procesable ante esta jurisdicción. V) Por Decreto No. 11584/2014 (fs. 36), pasaron los autos para resolución, la que fue acordada en legal forma. CONSIDERANDO : I) Q ue el Tribunal , compartiendo contextualmente lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la cuestión formal planteada y declarará que el acto que se enjuicia no resulta procesable ante esta jurisdicción. II) Como no ha resultado controvertido, la empresa actora, en cumplimiento de la Ley No. 18.516, elevó la correspondiente solicitud para la contratación de trabajadores no es pecializados para el desarrollo de las obras en la Licitación Pública P43063, cuyo comitente es la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE). Es menester recordar que dicha Ley, establece un mecanismo para la contratación de determinado personal no permanente (peones prácticos y/o obreros no especializados), por parte de las empresas que realicen obras para personas públicas (en el caso que nos ocupa: UTE). La Ley consagra un procedimiento por el cual la empresa que requiera personal, debe solicitarlo a las Comisiones locales que crea la Ley, que funcionan en la órbita de cada oficina local del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La solicitud debe hacerse dentro del plazo de 5 días hábiles a partir de la resolución administrativa que dispone la realización de la obra (art. 6 del Decreto reglamentario No. 255/2010). Conforme a la Ley y su Decreto reglamentario, las Comisiones en cada localidad estarán integradas por: un representante de la organización empresarial más represe ntativa de la localidad, un representante de la organización más representativa de los trabajadores de la localidad y un funcionario representante de la Oficina Departamental de Trabajo. La competencia de la Comisiones, conforme a la normativa legal y reglamentaria, consiste en recibir las demandas de trabajadores de parte de quienes deban ejecutar la obra pública e intervenir en los sorteos públicos, que deberán llevar adelante conjuntamente con la Oficina Departamental de Trabajo (arts. 3 de la Ley y 4 a 8 del Decreto reglamentario). También se establece que en las Comisiones, por el voto conforme de los representantes de los trabajadores y de los empresarios, pueden definir la inclusión de otras categorías laborales distintas de las de peón práctico y /u obrero no especializado (arts. 2 de la Ley y del Decreto reglamentario). III) De los antecedentes, surge que la empresa actora entendió que los trabajadores que no llenaran determinados requisitos en cuanto a su formación profesional, pese a haber sido seleccionados mediante sorteo correspondiente realizado por la Comisión y el Ministerio de Trabajo, no podían ingresar a las obras. La empresa les requería a los obreros la realización de un curso de seguridad norma NS1D, argumentando que dicho requi sito es exigido por UTE en los pliegos licitatorios. La situación fue puesta a consideración de la Comisión de la Ley No. 18.516, que emitió la resolución que se impugna en este proceso. En nota dirigida al Directorio de UTE, textualmente consignó la Comisión: “En atención a que se han producido impedimentos para que en las categorías de peones comunes y prácticos, puedan ingresar a trabajar en las obras que la empresa EDIFIZA está ejecutando para UTE, la Comisión Tripartita de la Ley 18.516 por unanimida d y de acuerdo a lo establecido en la mencionada Ley y su decreto reglamentario, entiende que no se exige requerimiento alguno para entrar a trabajar más allá de ser sorteado y citado en el orden de prelación de dicho sorteo. De entender el Comitente Públ ico que se debe cumplir con otras exigencias, las mismas están fuera de lo establecido en la citada normativa, por lo que si el Comitente lo entiende necesario, se solicita al Directorio una reunión con carácter grave y urgente con esta Comisión Tripartita. Se adjuntan los documentos probatorios que originan el presente planteo, y que se han manifestado en las oficinas de Trabajo de Maldonado y Las Piedras. Sin otro particular, y quedando a las órdenes, saludan atentamente.” De lo expuesto, cabe concordar con la demandada, que no se trata de una volición administrativa con contenido resolutivo. Debe razonablemente convenirse que, lo expuesto por la Comisión, no admite ser categorizado como un acto administrativo, pues carece de contenido decisorio. No es una voluntad de un órgano que, actuando en función administrativa, produzca efectos jurídicos (art. 120 del Decreto 500/991). A lo sumo, la Comisión está fijando su posición sobre una situación en particular y comunicándoselo al Directorio de UTE (la em presa comitente de la obra); intentando una reunión para solucionar el diferendo. Empero, va de suyo que esto no provoca ningún efecto jurídico directo en la esfera jurídica de la empresa y, menos aún, un efecto lacerante. III.I) En cuanto a los argum entos de la empresa para considerar procesable el acto, corresponde consignar que, el hecho de que en la Comisión intervengan representantes del Estado en su calidad de tales, no convierte necesariamente a sus decisiones en actos administrativos. A vía de ejemplo, en los Consejos de Salarios también intervienen representantes del Estado y, no por ello, sus decisiones constituyen actos administrativos. Como exp resó el Tribunal en Sentencia No. 186/2014: “Se impugna en autos un laudo del Consejo de Salarios Grupo Nº 15, Servicios de Salud y Anexos (fs. 1 -2 de los AA), que sin el procedimiento de “homologación” supra aludido, no constituye un acto administrativo, esto es, una manifestación de voluntad administrativa de las previstas en el artículo 309 de la Co nstitución Nacional y un acto manifestado en función administrativa, como lo exige el art. 24, inc. 2º, del Decreto Ley Nº 15.524, como requisito de procesabilidad ante esta Sede.” (en idéntico sentido se pronunci ó el Tribunal en la Sentencia No. 234/2014). III.II) También yerra la actora cuando arguye que, por lo expuesto por la Comisión, la empresa queda compelida a incorporar al personal sorteado, aunque el mismo no logre superar la capacitación necesaria. Como la propia actora bien lo señala al demandar, la Comisión carece de competencia para obligar a la empresa a hacer tal cosa. Como surge de la Ley y de su decreto reglamentario, no es competencia de la Comisión compeler a la empresa a incorporar a los trabajadores que carezcan de la formación profesional necesaria. III.III) Tampoco es competencia de la Comisión imponer sanciones ni tipificar incumplimientos a la Ley No. 18.516 (como parece entender la actora al evacuar el traslado de la cuestión formal). Si bien la Ley 18.516 establece que las inobservancias a las disposiciones legales serán pasibles de ser reprimidas mediante la imposición de multas, la normativa es muy clara en atribuir esa competencia sancionatoria a la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social (art. 14 de la Ley y arts. 23 y 24 del Decreto reglamentario). Las consideraciones de la Comisión no tienen incidencia alguna en el plano sancionatorio. Por ende, lo que la empresa lee como: “….una voluntad declarada de considerarnos infractores susceptibles de ser sancionados con multa e impedimento de participar en nuevas licitaciones del Estado” (fs. 30 vuelto infolios); en todo caso, es la voluntad de un órgano que carece de competencia para tipificar infracciones e imponer sanciones administrativas. En suma, la reso lución de la comisión no hace otra cosa que fijar su posición sobre una situación concreta, pero: i) no es un acto administrativo (art. 120 del Decreto 500/991) , y ii) no tiene los efectos jurídicos que la pretensora denuncia. Razón por la cual, se estima que no resulta procesable ante esta Jurisdicción. Por estos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en concordancia con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y en atención a lo establecido por los arts. 309 de la Constitución de la República, 24 del Decreto-ley No. 15.524 y 120 del Decreto 500/991 RESUELVE : Hacer lugar a la cuestión formal planteada y declarar que la resolución impugnada no resulta procesable ante esta jurisdicción. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos, veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes agregados; y archívese. Dra. Sassón (r.), Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Marquisio (Sec. Letrado).