Sentencia Definitiva N° 112/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2015. No. 112 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “STENERI CARRERA, ROSSINA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 374/12). RESULTANDO : I) Que compareció Rossina STENERI CARRERA a promover la declaración de nulidad del acto que le fuera expresado verbalmente el día 15 de agosto de 2011, dictado por el Consejo de Educación Secund aria -Consejo Directivo Central -, por el cual se le retiraron y/o se le cesó en el dictado de las 8 horas del grupo nocturno del Liceo Nº 2 de carácter semestral y 4 horas del grupo del turno matutino del Liceo Nº 10, las cuales había tomado el día 10 de agosto de 2011. En su memorial de agravios , la promotora expre só que el acto impugnado es arbitrario y está afectado y viciado por graves errores de forma y de fondo, que lesionan sus derechos. Expuso que, sin las mínimas garantías, le fueron quitadas las horas de clase que había tomado con fecha 10 .8.2011 y que habí a comenzado a dictar. El Departamento Docente recibió la comunicación de su renuncia de fecha 10 .8.2011, a las horas de clase de la asignatu ra inglés en el Liceo Número 20 y, en ese momento , procedió a anular las actas de designaciones de las horas de clases en los Liceos Nos. 10 y 2. Los motivos que la llevaron a renunciar fueron : “estrés laboral por las condiciones de tensión en las que se trabaja c/ los 2dos en este liceo ”, constando en la comunicación que la dirección del Liceo no tuvo reparos. Sin embargo, el mismo día en el que recibe la comunicación de la renuncia, el Departamento de Personal Docente de hecho y en forma directa, anuló la designación obviando los procedimientos previstos en la normativa vigente. Acotó que la renuncia a las horas refer ida, fue posterior a la adjudicación de las horas de fecha 10 .8.2011. La renuncia fue debidamente fundada y no se formularon objeciones ni reparos por parte de la Dirección del Liceo Nº 20. Es admitido en el informe del Departamento docente, que un a vez notificado de la renuncia; se procedió a dar de baja a los grupos que le habían sido asignados, notificando sola mente a los liceos involucrados y, en consecuencia, no le fue notificada ni explicada la medida tomada. Afirmó que el acto violenta el principio d e debido proceso legal, al no habérsele otorgado vista previa de las actuaciones, además de violar la normativa en la cual se funda la Administración para justificar el dictado del mismo . E sto es, lo resuelto por el CODICEN por Acta Nº 1 2, Resolución Nº 73 de fecha 18. 3.2004, que modifica los artículos 92 y 93 del reglamento aprobado por Acta Nº 81, Resolución Nº 1 de fecha 29/11/93, publicado por Circular 2145 del Consejo de Educación Secundaria. La norma resulta de aplicación cuando la renuncia es anterior a la toma de las horas. Empero, en el caso de la compareciente, la misma tomó horas perfectamente habilit ada y luego renunció a las horas que le habían sido adjudicadas. La norma no expresa que deban retirarse horas ya adjudicadas y, además, establece que deben evaluarse los motivos, la c ausa de la renuncia, lo que no sucedió en el caso. Sostuvo que el Consejo de Educación Secundaria ha actuado en el caso con abuso, desviación y exceso de poder, además de que el acto es ilegítimo por resultar contrario a la buena administración. En suma, peticionó la anulación de la volición cuestionada. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la parte demandada que contestó la demanda por el escrito que luce a fs. 27 a 32, conjuntamente con el cual agregó los antecedentes administrativos en 96 fojas. Señaló que surge de los antecedentes administrativos que la docente no renunció a todas las horas que desempeñaba en el CES, aun cuando la causal invocada era “stress y depresión”, pudiéndose presumir que la actora realizó maniobras en relación a designación y renuncias de horas (altas y bajas de horas docentes), casi en simultáneo el mismo día. Su proceder denota mezquindad y no se condice con los agravios que formula. El procedimiento prev isto por los ar ts. 91 y 92 del Reglamento de Designación, no refieren a la renuncia parcial que pudiera realizar un docente interino, sino a la renuncia de sus horas y las consecuencias de ser eliminado de la lista de interinos y suplentes por ese año lect ivo y en todas las asignaturas, no pudiendo volver a tomar horas hasta después del 28 de febrero. En el mismo día que se present ó a optar por más horas luego de su designación, env ió fax para renunciar a algunas de las horas que con anterioridad venía desempeñando, expresando “stress y depresión”, pero en esa misma fecha pretendía desempeñar esas últimas horas asignadas en otros centros educativos. En los hechos, si bien no se siguió el procedimiento previsto y no se analizó la causal invocada, entendiendo que analizada hubiera repercutido en toda su actuación, la Administración le permitió seguir desempeñándose en las restantes horas designadas ( en el Liceo Nº 17). De acuerdo a lo que surge de obrados y a lo informado por la Inspección de Inglés, el proced er de la docente no estaría fundamentado y se entiende que avalar el mismo llevaría a ratificar actitudes no deseadas. III) Abierto el juicio a prueb a, sólo la produjo la demandada como surge de la nota de la oficina actuaria que luce a fs. 60. IV) Alegaron las partes de bien probado (fs. 62 -67 la actora y 70-73 la demandada). V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen 250/14 que corre a fs. 76 y 76 vuelto , por el que aconsejó la anulación del acto procesado. VI) Por Decreto Nº 3377/2014 (fs. 78) pasaron los autos para sentencia, la que previo estudio de los Sres. Ministros se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que la pretensión anulatoria se dirige contra el acto implícito que la actora infirió, a partir de lo que le fuera comunicado el día 15 de agosto de 2011 atribuido a l Consejo de Educación Secund aria – Consejo Directivo Central. Por dicha volición se le retiraron y/o se le cesó en el dictado de las 8 horas del grupo nocturno del Liceo Nº 2 de carácter semestral y 4 horas del grupo del turno matutino del Liceo Nº 10, las cuales había tomado el día 10 de agosto de 2011. II) Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente cumplimentados (arts. 4 y 9 de la Ley Nº 15.869) , por lo que el Tribunal examinará el mérito de la cuestión planteada. El cumplimiento de los requisitos formales fue declarado por la sentencia interlocutoria Nº 107/2012 de 12.3.2013 que luce a fs. 45 y 46 infolios; por la que se declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda de nulidad. III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y compartiendo contextualmente el temperamento sustentado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, amparará la pretensión anulatoria, por entender que asiste razón a la pretensora. A efectos de que la decisión a emitirse resulte fácilmente comprensible; se repasarán en primer lugar l os antecedentes administrativos relevantes y se examinará luego la cuestión sustancial debatida. IV) Antecedentes. La actora es una docente de la asignatura Inglés, que ha dado clases en Enseñanza Secundaria desde 2007. Como surge con claridad de los a ntecedentes (fs. 29 de los A.A.), el 2.3.2011, tomó 12 horas docentes, más 3 horas de coordinación en el Liceo Nº 20. Luego el 3.4.2011 tomó 8 horas docentes, más una hora de coordinación en el Liceo Nº 17. El 10.8.2011, volvió a tomar horas de clase. Es e día eligió horas en otros dos liceos. Como surge de fs. 11, 12 y 29 de los A.A., eligió un grupo de 6º año de la orientación Derecho en el turno nocturno del Liceo Nº 2 “Héctor Miranda” (carga horaria de 4 horas semanales) y un grupo de 4º año en el Lice o Nº 10 “Carlos Vaz Ferreira” (carga horaria de 3 horas semanales). Al día siguiente, el 11.8.2011, envió por FAX al Liceo Nº 20 el correspondiente formulario, fechado el día anterior, por el que comunicó al Director de ese centro educativo su renuncia a l as 15 horas de clase que oportunamente había elegido (recuérdese que la actora había elegido esas horas el día 2.3.2011). La dirección del Liceo anotó en el formulario de renuncia a estas horas: “Sin reparos” (ver fs. 21 de los A.A.). El 15.8.2011, en el Departamento Docente del Consejo de Educación Secundaria, le comunicaron verbalmente a la actora que no continuaría a cargo de los cursos que había tomado el día 10.8.2011 en los Liceos 2 y 10. Esas horas fueron inmediatamente adjudicadas a otros docentes. Las horas que la accionante había tomado en el Liceo Nº 2 le fueron adjudicadas al docente Pablo ARTEAGA y las del Liceo Nº 10 a la docente Laura CROS (ver informe de fs. 29 de los A.A.). La actora, ante esta situación, comunicó por escrito a los directore s de los Liceos Nos. 10 y 2 que su intención no era la de renunciar a las horas tomadas en esos centros. En las notas presentadas el día 18.8.2011 (ver fs. 13 y 14 de los A.A.) consignó: “…hago constar que yo no abandoné mi cargo, que aspiro a continuar cu mpliendo el mismo y que no se me permite continuar dictando mis clases dado que según se me expresó el departamento docente ordenó que se me cesara en el dictado de dichas horas.”. En tiempo útil, el 24.8.2011, recurrió el acto tácito o implícito que se materializó en el retiro de la adjudicación de las horas de clase; que había tomado en los liceos Nos. 10 y 2 el día 10.8.2011. En el presente caso, la quaestio decidendi consiste en resolver sobre la legitimidad de esa decisión administrativa, que determ inó el cese de la actora en las horas que eligió el día 10.8.2011. V) El acto impugnado y su contrariedad a Derecho. El acto impugnado es un acto tácito o implícito, que resulta procesable ante esta jurisdicción, ta l como se decidió en la sentencia interlocutoria Nº 107 de 12.3.2013 (fs. 45 y 46 de los A.A.). V.I) Los actos implícitos se manifiestan por medio de una operación material. Como se ha sostenido desde la dogmática administrativista: “En el caso de los actos tácitos e implícitos no hay declara ción; como mucho, existe una inferencia lógica que se realiza por el intérprete acerca de que la Administración, a través de otro pronunciamiento o un hecho, ha manifestado una voluntad implícita. (…) En doctrina, en general, se considera que el acto tácit o se configura cuando, como consecuencia de la emisión de un acto expreso, surgen efectos jurídicos que presuponen la existencia de otro acto; incluso cuando las conductas que configuran hechos permiten discernir la presencia de voluntad tácita de la Admin istración…” (ROTA, Patricia: “El principio de legalidad y la forma del Acto Administrativo: La Defensa de los Derechos”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2009, págs. 89, 92-93). En la misma dirección expresa CAGNONI, apoyándose en la opinión de MARIENHOFF, que la Administración declara o manifiesta su voluntad de forma implícita cuando tal declaración permite “deducir” inequívocamente por vía de “interpretación” el sentido o alcance de la voluntad de la Administración, generalmente representada por actividad material, comportamientos, hechos (así: CAGNONI, José Aníbal: “Un caso de acto administrativo implícito”, Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, 1/1980, pág. 117). En el caso que nos ocupa, ante la actividad administrativa que materializó la decisión de quitarle las horas oportunamente elegidas el día 10.8.2011, la pretensora resistió administrativamente tal decisión. Infirió a partir de esa operación material , la existencia de un acto tácito o implícito. El acto tácito o implícito , es una manifestaci ón de voluntad del órgano público que el interesado determina en base a operaciones materiales u otros actos dictados en la esfera administrativa (Cf. Sentencias 470/2012 y 487/2014). V.II) Tal como se adelantó, el Tribunal por unanimidad amparará la pretensión anulatoria, por entender que asiste razón a la pretensora. La decisión administrativa de quitarle las horas que la actora eligió oportunamente el día 10.8.2011, resulta ilegítima, porque no hay disposición normativa alguna que ampare el obrar Administrativo cuestionado. Ningún precepto normativo facultaba a la Administración a cesar a la actora en las horas legítimamente elegidas el 10.8.2011 en los Liceos Nos. 2 y 10, por haber presentado renuncia el 11.8.2011 a sus horas en el Liceo 20 (oportunamente asignadas el día 2.3.2011). Los fundamentos que se esgrimieron al instruir los recursos administrativos y al contestar la demanda son desacertados, porque se fundan en una interpretación totalmente equivocada de los hechos y de la normativa. Tal extremo determina que el acto impugnado se halle viciado por un error en sus motivos. En efecto, en el informe del Departamento Docente fechado el 8.10.2011 (fs. 29 de los A.A.), se invoca lo dispuesto por el CODICEN en el Acta Nº 12, Resolución Nº 73 fecha 18.3 .2004 dado a conocer por la Circular Nº 2583/2004. Por esa resolución, se dio nueva redacción a los artículos 92 y 93 del Reglamento aprobado por Acta Nº 81, Resolución Nº 1 de fecha 29.11.1993 (ver copia a fs. 27-28 de los A.A.). Esos artículos regulan lo concerniente al procedimiento a seguir cuando un docente renuncia a las horas de clase adjudicadas. También establecen las consecuencias que tiene para el funcionario docente, la renuncia a las horas de clase. En la resolución que desestimó el recurso de revocación movilizado por la actora, el Consejo de Educación Secundaria insiste con este fundamento normativo; y señala textualmente lo siguiente en sus CONSIDERANDOS: “II) que la Circular 2583/2004 establece que “en el caso de los profesores interinos , el renunciante será eliminado de las listas de interinos y suplentes por el año lectivo en todas las asignaturas en qu e se encuentre ordenado y, en consecuencia no podrá volver a tomar horas hasta después del 28 de febrero…”; III) que asimismo, la norma antes referida dispone que “Si transcurridos 30 días calendario a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la renuncia, el Consejo no se hubiera expedido, el renunciante quedará nuevamente habilitado a optar por más horas, hasta tanto no se dicte resolución al respecto….”; IV) que no le asiste derecho a la recurrente ya que la misma eligió horas en los Liceos Nro s. 2 y 10 el mismo día que había renunciado las horas que tenía en el Liceo Nro. 20 , no esperando los 30 días calendario que establece la normativa vigente.” (fs. 33 y 33 vuelto de los A.A.). Veamos qué es lo que establecen las disposiciones normativas invocadas en respaldo del obrar administrativo, para confirmar el desacierto de la Administración en la aplicación del Derecho. La Resolución Nº 73 (Acta 12) de 18.3.2004, da nueva redacción a los artículos 92 y 93 del reglamento que regula el procedimiento en los casos de renuncias a horas de clase, así como sus efectos. Estos artículos quedaron redactados de la siguiente manera: “Artículo 92 - La renuncia a horas adjudicadas después de la elección, siempre que no exista causa justificada establecida por Resolución del Consejo o del órgano en quien este delegue, previa evaluación de la Inspección Docente teniendo en cuenta, en cada caso, la opinión del Director del Liceo que corresponda, tendrá los siguientes efectos: 92.2) En el caso de los profesores interinos, el renunciante será eliminado de las listas de interinos y suplentes por el año lectivo en todas las asignaturas en que se e ncuentre ordenado y, en consecuencia, no podrá volver a tomar horas hasta después del 28 de febrero. La reiteración de la renuncia hará extensiva la sanción al año lectivo siguiente. 92.3) A los fines de la instrumentación del trámite de renuncia se establece que: Las Direcciones liceales remitirán las renuncias a la Inspección Docente, con copia al Departamento Docente, dentro de las 24 horas de su presentación, debidamente informadas. Al mismo tiempo deberán comunicar las vacantes al Departamento Docen te a fin de proveerlas. Esta dependencia inhabilitará al docente renunciante hasta que recaiga resolución del Consejo o del órgano en quien éste delegue. La Inspección dispondrá de un plazo máximo de 5 días hábiles para expedirse sobre la justificación o no de la renuncia, comunicando su dictamen al Consejo o al órgano en quien éste delegue, el que resolverá en definitiva sobre el particular, librando comunicación al Departamento Docente, Inspección Docente y al Liceo, el que notificará al interesado. Tan to el Departamento Docente como la Inspección deberán contar con un registro de las renuncias no justificadas a los efectos de constatar posibles reincidencias. 92.4) Si transcurridos 30 días calendario, a contar a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la renuncia, el Consejo no se hubiera expedido, el renunciante quedará nuevamente habilitado a optar por más horas, hasta tanto no se dicte resolución al respecto. Artículo 93 – Cuando la Dirección liceal informe que la renuncia presentada no es justificada y entienda que la misma ha causado perjuicios a la Administración y a los educandos, siempre y cuando la Inspección Docente respectiva avale tal afirmación y constate que el docente es reincidente en cuanto a su proceder, el consejo po drá iniciar sumario administrativo al renunciante a fin de esclarecer los hechos acaecidos. A los fines de considerar al docente como reincidente se tendrá en cuenta la reincidencia que haya ocurrido en el mismo año lectivo o en algún año anterior.” Como s e advierte claramente, estas disposiciones normativas no justifican el accionar de la Administración. La actora eligió las horas de clase que luego le fueron ilegítimamente quitadas el día 10.8.2011. A esa fecha, aún no había presentado renuncia alguna (la renuncia a algunas horas previamente asignadas, recién fue presentada al día siguiente); por ende estaba perfectamente habilitada a elegir esas horas docentes. De acuerdo a las disposiciones reglamentarias transcriptas, la presentación de la renuncia gene ra el efecto jurídico de imposibilitar la toma de nuevas horas. Pero es un efecto que, desde luego, se verifica temporalmente con posterioridad a su presentación. Carece, obviamente, de eficacia retroactiva. Como se relató al describir los antecedentes, la actora eligió las horas en los Liceos 2 y 10 el día 10.8.2011. Y, al día siguiente, el 11.8.2011 renunció a las horas que oportunamente había tomado en el Liceo Nº 20 (véase el FAX con el correspondiente acuse de recibo con esa data a fs. 21 de los A.A.). En consecuencia, la elección de horas realizada el día 10.8.2 011 fue perfectamente regular, y ninguna disposición normativa (menos aún las invocadas en su auxilio por la Administración) habilitaba a quitarle esas horas regularmente elegidas. La renuncia presentada al día siguiente, tuvo los efectos previstos en la reglamentación que, en la economía de las disposiciones reglamentarias, rigen hacia el futuro. El Departamento Docente estaba normativamente habilitado a impedirle a la docente la elección de n uevas horas a partir del 11.8.2010, pero no para privarle de las elegidas válidamente el día anterior. Adviértase que el propio Departamento Docente que realiza la desviada aplicación de la Regla de Derecho, reconoce que la designación de las horas adjudic adas fue realizada anteriormente (fs. 29 de los A.A.). Este extremo fue reconocido también por el Departamento Jurídico del Consejo de Educación Secundaria (fs. 32 de los A.A.). Cabe insistir: ninguna norma ampara el obrar administrativo cuestionado. Como bien lo denunció la pretensora en su demanda, hubo errores de parte de la Administración en la apreciación de los motivos, porque claramente no se está ante el supuesto normativo invocado para actuar. Como enseña en doctrina el Prof. Juan Pablo CAJARVILLE: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto , en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo d el acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma a tributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2008, págs. 31 y 32). En definitiva, por las razones expuestas corresponde anular el acto impugnado. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, en concordancia con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y, en atención a lo dispuesto por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, declárase la nulidad del acto encausado. Sin especial condena procesal A los efectos fiscales , fíjanse los honorarios del abogado de la p arte actora en la cantidad de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dra. Sassón (r.), Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobí a, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).