Sentencia Definitiva N° 98/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de febrero de 2015. No. 98 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "FABINI, ANDREA Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de nulidad" (Ficha No. 701/12). RESULTANDO : I) Que, con fecha 13 de setiembre de 2012 , comparecieron los accionantes entablan do demanda de nulidad contra la Resolución N° 6406/2011 que promulgó el decreto departamental N° 33/11 y contra la Resolución N° 6743/2011, de fecha 29 de dic iembre de 2011 , dictada por el Intendente de Canelones que reglamentó las modificaciones introducidas por el Decreto Nº 33/2011 en cuanto a lo dispuesto por el Decreto Nº 8/2010 de la Junta Departamental de Canelones. Manifestaron que si bien los Gobiernos Departamentales tienen facultades para establecer el monto de la Contribución Inmobiliaria, esta discrecionalidad no equivale a arbitrariedad, siendo la potestad tributaria departamental, dispuesta por la Constitución, de carácter excepcional. Indicaron que la Contribución Inmobiliaria actual desborda la capacidad contributiva del contribuyente y, de aplicarse estos montos, se afectaría el derecho de propiedad, por resultar en muchos casos expropiatorios. Señalaron que las resoluciones impugn adas violentan sus derechos a ser protegidos en el goce de su derecho a la seguridad jurídica y económica, al aumentar la Contribución Inmobiliaria de sus viviendas, de un día para otro, entre un 100% y un 700%. Indicaron que el reaforo de la Dirección Nacional de Catastro debe ser anulado porque se realizó mediante pesquisas secretas, sin conocimiento de los contribuyentes. Expresaron que no se les confirió vista, por lo que todo el procedimiento de reaforo está viciado de nulidad insubsanable. Sostuvieron que la Intendencia de Canelones pudo y debió apartarse de los nuevos valores r eales fijados por la Dirección Nacional de Catastro por no haberse respetado para la fijación de los mismos, los criterios técnicos adecuados ni respetados en sust ancia los derechos de defensa de los contribuyentes. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda. II) A fs. 32 - 38 vta. compareció Rosana Fernández en representación de la Intendencia Departamental de Canelones, contestando la demanda. Manifestó que el acto que se impugna es ilesivo , en tanto la contribución inmobiliaria se determinó por el valor de cat astro, no surgiendo que la acciona nte hubiera impugnado el valor catastral del inmueble, el acto objeto del accionamiento es ilesivo en tanto no es el creador de la situación que lesionara el interés de la accionante, dado que lo que la agravia es la valuación que se ha hecho del inmueble de su propiedad que , al aumentar el monto imponible del tributo , hace que la operación de cuantificación arroje una cifra más cuantiosa. Indicó que existe en la especie falta de legitimación pasiva dado que el acto generador de los presuntos perjuicios sería la tasación efectuada por un órgano diverso de la Intendencia de Canelones ya que es determinada por la Dirección General de Catastro. Señaló que la Resolución 6406/11 se agotó en disponer el Cúmplase a un Acto Legislativo Departamental y por la resolución 6743/11 el Intendente de Canelones reglamentó las modificaciones introducidas por el Decreto Departamental Nº 33/11 , el que dispone en su art. 5 que “el Valor Imponible Municipal (VIM) será igual al valor de aforo vigente para la Dirección Nacional de Catastro”, por lo que la aplicación de los nuevos valores catastrales proviene de dicho Decreto no cuestionado por la accionante. Relató que la Dirección General de Catastro por Resolución Nº 9, de fecha 3 de noviembre del 2011 , fijó los valores reales urbanos y suburbanos con vigencia a partir del 1 de enero del 2012 la que fue publicada en el Diario Oficial, pudiendo el accionante haber impugnado dicha resolución, cosa que no hizo. En cuanto al argumento relativo a que el legislador departamental carece de facultades para imponer criterios finalistas al sistema tributario comun al, corresponde considerar que configurándose el hecho generador dispuesto por la ley 9.189 la Administración ha de limitarse a aplicar en cada caso el valor real adjudicado por la Dirección Nacional de Catastro. Apuntó que los órganos jurisdiccionales no pueden ingresar en el análisis de cuestiones de conveniencia y oportunidad que son de resorte de la Administración y puntualizó que los accionantes omiten considerar que el concepto de igualdad ante las cargas públicas implica la aplicación del princip io de equidad que impone un trato diferencial a diversas manifestaciones de riqueza sujetas a imposición. En cuanto a la alegada violación del principio de igualdad, entendió que no se debe asistir razón a la accionante dado que relevadas las características de los inmuebles por la Dirección Nacional de Catastro, la Intendencia de Canelones procedió a aplicar a todas las localidades del Departamento el mismo valor porcentual, y entonces todos los contribuyentes que están en una misma situación reciben e l mismo tratamiento tributario. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Se abrió el juicio a prueba (fs. 40), habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 49. IV) Alegaron de bien probado las partes p or su orden a fs. 52 a 54 vta. y 57 a 59, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 310/14 de fs. 69 y vta.), aconsejó la confirmación del acto administrativo encausado. VI) Se citó para sentencia (fs. 71), pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con la normativa vigente, par a que pueda ingresarse al análisis del fondo del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución). II) La Corporación, por unanimidad de sus Ministros integrantes y, compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada. II.1.- Se impugnan en autos las Resoluciones No s. 11/6406 y 11/6743 dictadas por el Intendente de Canelones los días: 15 de diciembre de 2011 y el 29 de diciembre de 2011, respectivame nte. (A.A., fs. 123 y 124-125, en 143 fojas). II.2.- En lo que refiere a la Resolución No. 11/6406 , según los dichos de la accionante, no controvertidos por la Administración demandada, la misma fue publicada en el Diario Oficial el 16 de diciembre de 2011. El recurso administrativo de Reposición, fue interpuesto el 3 de febrero de 2012 (fs. 2 -6 de infolios), por lo que habiendo vencido el plazo de diez días corridos (art. 4, inc. 1º , de la Ley No. 15.869) el 2 de febrero de 2012, la recurrencia fue interpuesta extemporáneamente. II.3.- Por su parte, la Resolución No. 11/6743 fue publicada en el Diario Oficial el 1º de febrero de 2012. Dicha volición fue útilmente recurrida por Andrea FABINI, Alicia RISOTTO, Mauricio GOMENSORO, Annerys SÁNCHEZ, Hernán MONTAÑO, Soledad AZNAREZ y Mario AGUERRE mediante la interposición del recurso de Reposición el 3 de febrero de 2012 (A.A., fs. 2-7 en 143 fojas). Y, no habiéndose pronunciado la Administración demandada a su respecto, operó la denegatoria ficta con fecha 3 de julio de 2012 (arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). En lo que interesa a los efectos de este proceso, dicha resolución decidió modificar el inciso segundo del artículo 25 de la Resolución No. 11/00190 (Capítulo III - OTRAS NORMAS APLICABLES A LA CONTRIBUCIÓN INMOBILIARIA URBANA Y SUBURBANA), el que quedó redactado de la siguiente forma: “El Valor Imponible Municipal (VIM) será igual al valor de aforo vigente para la Dirección Nacional de Catastro.” La demanda anulatoria fue deducida el 13 de setiembre de 2012 (nota de cargo, fs. 27 infolios). III) Los argumentos sustentados por las partes litigantes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse brevitatis causae. Sin perjuicio de ello, cabe señalar en necesaria síntesis , que los agravios articulados por la parte actora guardan relación con que el impuesto Contribución Inmobiliaria urbana y suburb ana debe calcularse -a partir del acto impugnado - sobre un Valor Imponible Municipal (VIM) equivalente al 100% del valor real del inmueble o valor catastral o de aforo realizado por la Dirección General de Catastro, siendo que el Intendente podría haber considerado un porcentaje menor al 100% -como se efectuaba usualmente- en lugar de aplicar el porcentaje mayor para cuantificar el tributo. Afirmaron que de esta forma, la Contribución Inmobiliaria resulta ser un tributo desproporcionado e irrazonable. Adujeron que el acto encausado es violatorio del principio de razonabilidad, de capacidad contributiva, de no confiscatoriedad y de igualdad; todos ellos, de recepción constitucional. Finalmente, se agraviaron del reaforo efectuado por la Dirección Nacional de Catastro, el cual dijeron fue realizado mediante pesquisas secretas, sin darles vista previa, por lo que se halla viciado de nulidad. IV) Tras el análisis detenido del subcausa y, como se anunciara, el Tribunal se pronunciará por rechazar l a pretensión anulatoria por las razones que se consignarán a continuación. IV.1.- Conforme surge de los recaudos adjuntos, la Junta Departamental de Canelones, con fecha 21 de noviembre de 2011, dictó el Decreto No. 33/011, el que en su artículo 5 dispuso: “El Valor Imponible Municipal (VIM) será igual al valor de aforo vigente para la Dirección Nacional de Catastro”. (A.A., fs. 4-6 en 144 fojas). Posteriormente dicha norma fue reglamentada por el Intendente de Canelones mediante el dictado del acto encausado, Resolución No. 11/6743 disponiendo en su numeral 5º: “Modifícase el inciso segundo del Artículo 25 de la Resolución 11/00190 (Capítulo III - OTRAS NORMAS APLICABLES A LA CONTRIBUCIÓN INMOBILIARIA URBANA Y SUBURBANA), el que quedará redactad o de la siguiente forma: “El Valor Imponible Municipal (VIM) será igual al valor de aforo vigente para la Dirección Nacional de Catastro”. (fs. 1 AA carpeta rosada). Como se advierte desde ya, el texto del acto impugnado, reproduce la letra del artículo 5 del acto legislativo que reglamenta. V) A fin de efectuar un correcto análisis de la temática aquí planteada, la Sala entiende pertinente realizar ciertas precisiones previas. En primer lugar, ha de señalarse que, por así disponerlo el artículo 297, numeral 1º , de la Constitución de la República, los Gobiernos Departamentales tienen potestad tributaria originaria para gravar los inmuebles ubicados en las zonas urbanas y suburbanas de los departamentos. Es decir, pueden estructurar el imp uesto departamental a la propiedad inmueble comúnmente conocido como Contribución Inmobiliaria urbana y suburbana del modo que entiendan conveniente. Todo ello, desde luego, respetando los límites que fija la propia Constitución. Es pacífica la opinión de la doctrina en cuanto a que esa potestad de estructurar el mencionando tributo, comprende la de fijar sus bases de cálculo y definir el valor de aforo de los inmuebles. El valor de aforo de los inmuebles a considerar para cuantificar el tributo puede s er, ora el fijado por la Dirección General de Catastro (en adelante: D.G.C.), (es decir, tomar directamente el valor de aforo de la D.G.C.), ora el que fije el propio Gobierno Departamental mediante la organización de un Catastro Departamental. En est e sentido, se pronuncia RODRÍGUEZ VILLALBA al señalar que es un valor entendido que los Gobiernos Departamentales son competentes para establecer las bases de medición del monto imponible, comúnmente llamado aforo (RODRÍGUEZ VILLALBA, Gustavo: “La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales”, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 1999, pág. 196; véase también a MAZZ, Addy: “La Contribución Inmobiliaria”, FCU, Montevideo, 1998, págs. 84 y siguientes). Por su parte, PEIRANO FACIO y WHITELAW, dijeron en idéntica orientación conceptual: “En el ejercicio de esta potestad -en referencia a la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales - corresponde a los gobiernos locales la regulación de todos los aspectos jur ídicos relativos al impuesto (hecho generador, sujetos pasivos, base de cálculo, alícuotas, exoneraciones, procedimientos de recaudación y fiscalización). En consecuencia, las oficinas técnicas de cada administración son competentes para fijar el valor de los bienes inmuebles urbanos y suburbanos a efectos del impuesto que grava la posesión de los mismos, siendo atribución del jerarca administrativo la aplicación de esos valores. Sin embargo, algunos gobiernos locales, con la finalidad de ofrecer ma yores garantías al contribuyente y también a efectos de controlar la actividad administrativa, requieren que los nuevos valores que se fijen con carácter general sean sometidos a la aprobación del órgano legislativo local. La mayoría de los gobiernos l ocales no han organizado ni realizado una valuación propia de los bienes urbanos y suburbanos ubicados dentro de los límites de su jurisdicción territorial, adoptando a estos efectos los valores fijados por la oficina técnica del Estado central con relació n a los impuestos nacionales del mismo tipo. ” (PEIRANO FACIO, Juan Carlos y WHITELAW, James A.: “La determinación de la base imponible en la propiedad inmueble”, Revista Tributaria, T. XVIII, No. 104, pág. 402). VI) Pues bien; sentadas estas breves per o necesarias premisas conceptuales, el Tribunal ingresará al estudio del presente caso. VI.1.- Surge con claridad de los actos de proposición, así como de los antecedentes administrativos agregados por cuerda separada, que, por un lado, la Junta Depar tamental de Canelones dictó un decreto con fu erza de ley en su jurisdicción, por el que definió el Valor Imponible Municipal (VIM) a considerar para la cuantificación del tributo Contribución Inmobiliaria urbana y suburbana. Por dicha norma, dispuso que ese valor sea igual al valor de aforo de la Dirección General de Catastro. El precepto con fuerza de ley en su jurisdicción es el artículo 5º del Decreto de la Junta Departamental de Canelones No. 33 de fecha 21.11.2011 -antes citado -, por el que s e modificó el artículo 25 del Decreto No. 8, de ese mismo órgano legislativo departamental de fecha 23.11.2010 (ver fs. 1 y 2 de la carpeta de antecedentes en 32 fojas). Es decir que el legislativo departamental adoptó como criterio de medición de la b ase imponible, a los efectos de cuantificar el tributo contribución inmobiliaria urbana, el valor de aforo de la D.G.C. Legítimamente, en lugar de fijar un criterio propio, optó por remitirse a los valores fijados por la D.G.C. Como se mencionó anteriormente, resulta perfectamente legítima esa opción y, de hecho, es la que han adoptado la mayoría de los Gobiernos Departamentales. VI.2.- Por su parte, el Intendente de Canelones, por el acto impugnado, se limitó a reflejar esa modificación legislativ a a la normativa reglamentaria relativa a la Contribución Inmobiliaria. Para ello reprodujo el texto del precepto legal recién sancionado en un reglamento departamental, sin efectuarle modificación alguna . En efecto, reprodujo a la letra el mencionado art ículo 25 en su nueva redacción, en la Resolución No. 11/00190, de modo de acompasar el cambio legislativo. En otras palabras, el Sr. Intendente ajustó la normativa infravalente a la norma con valor y fuerza de ley en su departamento a lo que ésta dispone. A juicio de la Sala, no se advierte en esa actuación ninguna irregularidad. Es por ello que los agravios de la parte actora, referidos a que el acto resistido fue dictado en violación de los principios de razonabilidad, igualdad y no confiscatori edad -todos de raigambre constitucional-, no son de recibo. VII) Ahora bien; la doctrina tributarista es conteste en reconocer que el Sr. Intendente tiene facultades para fijar las bases de medición del tributo Contribución Inmobiliaria; es decir, pued e fijar un valor de aforo distinto al determinado por la Junta Departamental. Sin embargo, lo que sucedió en la emergencia es que el Sr. Intendente optó por respetar el valor que fijó la mencionada Junta, donde están representados todos los electores, de acuerdo con el resultado del último acto comicial. Ante este panorama, la actora aduce que el Intendente podría haber fijado, como Valor Imponible Municipal, un guarismo menor al 100% del valor de aforo vigente para la D.G.C. Y, ello es cierto. No hay duda que podría haberlo hecho; empero esa es una (eventual) decisión, que se ubica en el terreno del mérito, no de legitimidad. A juicio de la Sala, puede señalarse que -en todo caso - los actores tenían un interés legítimo en que el Sr. Intendent e fijara un Valor Imponible Municipal inferior al definido por la Junta Departamental. Sin embargo, como es sabido, el interés legítimo puede ser insatisfecho si la Administración obra con arreglo a la Regla de Derecho. En el casus, haber respetado la decisión del legislativo departamental fue sin dudas una decisión legítima, por lo tanto el obrar del Sr. Intendente, en la fase de cuestionamiento, resulta inobjetable. VIII) En adición a lo anterior, corresponde señalar que como acertadamente afirma la defensa de la accionada, la causa generatriz de los perjuicios que los actores denuncian no se halla en la resolución del Intendente de Canelones que impugnan, sino, eventualmente, en otros actos legislativos o administrativos. En efecto; la decisi ón de tomar como valor imponible municipal -y por ende como base de cálculo para el tributo Contribución Inmobiliaria- el valor de aforo vigente para la D.G.C. fue adoptado por la Junta Departamental de Canelones (Decreto No. 33 de 21.11.2011). En cons ecuencia, si los actores consideran -como alegaron al demandar - que se irroga una lesión ilegítima a su derecho de propiedad o se confiscan sus bienes por fijar esa base de cálculo del tributo, debieron contender contra ese decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción, más no contra el acto del Sr. Intendente que se limita a reflejar lo decidido por el legislativo departamental en la normativa reglamentaria. Como se dijo en la Sentencia No. 244/2012, dictada por este Cuerpo: “Debe de verse que, el grueso del memorial de agravios de la parte actora, se dirige a cuestionar el ajuste del tributo a la Constitución, pero tales cuestiones debieron ser planteadas ante la Suprema Corte de Justicia, que es el único órgano con compet encia para examinar el ajuste de las leyes o de los Decretos de la Juntas Departamentales con fuerza de ley a la Constitución de la República (arts. 257 a 261 de la Constitución de la República).” IX) Finalmente, y por las mismas razones que las hasta aquí mencionadas, es que los agravios que se dirigen contra el procedimiento de reaforo realizado por la D.G.C. tampoco son de recibo. Y, ello en tanto que, tales agravios, no guardan relación alguna con el acto impugnado. Más aún, los propios actores reconocen en su escrito de demanda (fs. 24 y 25) que el acto que en cualquier caso les causa agravio es aquél que reaforó sus inmuebles, emanado de la D.G.C. Una vez más, ha de consignarse que, si los propios actores estiman que la valuación de los inm uebles de su propiedad que ha realizado la D.G.C. , es excesiva o fue realizada de un modo irregular, debieron recurrir y contender contra los actos que decidieron dicha valuación. En definitiva, la Sala entiende que no asiste razón a la parte actora en su planteo, siendo incuestionable la conducta observada por la Administración en el dictado del acto enjuiciado. Por los fundamentos expuestos, lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda instaurada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fí janse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora, en la suma de $ 22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón, Dr. Harriague (r.), Dr. Gómez Te deschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).