Sentencia Definitiva N° 695/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de diciembre de 2014. No. 695 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "BAEZ CASURIAGA, MANUEL WALDEMAR con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad" (Ficha No. 342/12). RESULTANDO : I) Que a fs. 2 comparece BAEZ CASURIAGA, MANUEL WALDEMAR promoviendo acción de nulidad contra el Decreto de la Gerencia de Sector Derecho y Liquidaciones de la Dirección Técnica de Prestaciones de fecha 2 de agosto de 2011, que fuera dict ado en ejercicio de atribuciones delegadas, por el cual se puso en conocimiento del actor que su situación como ex Ministro de la Corte Electoral no se encuentra comprendida en lo dispuesto por los arts. 405 ni 489 de la ley No. 16.226. II) El compa reciente relata que prestó servicios en la Administración Pública desde el año 1962. Cumplió funciones como Ministro de la Corte Electoral en el periodo comprendido entre el 20 de noviembre de 1996 al 6 de julio de 2010. Se agravia por entender que la Administración debió comprender su situación dentro de lo previsto en los artículos 405 y 489 de la ley 16.226. Como consecuencia de ello, se hace imposible la aplicación de lo dispuesto en el inc. 3 del art. 76 de la ley 16.713 y del inc. 1 del Decreto 1 25/996 que establecen los montos máximos de las pasividades, lesionando de ese modo su derecho a percibir la jubilación como ex Ministro de la Corte Electoral por el tope máximo fijado en el inciso 3 del art. 76 de la ley 16.713. Cita lo previsto en lo s arts. 405 y 489 de la ley 16.226, así como también lo establecido en el art. 147 de la ley 17.738, indicando que es interpretativo del art. 489 y que remite a los montos máximos establecidos en el inc. 1 del Acto Institucional No. 9 y en el inc. 3 del Art. 76 de la ley 16.713. Agrega que si bien su situación no se encuentra comprendida en dichas normas citadas, la misma no es la única situación que debe ser tenida en cuenta para aplicarle el tope de los anteriores 15 salarios mínimos nacionales mensuales actualizados, conforme lo dispuesto en los arts. 76 y 12 de la ley 16.713. Más adelante desarrolla el fundamento de su reclamo relacionado con la negativa a considerarlo con derecho a acceder al monto máximo de jubilación conforme lo dispuesto en el ar t. 3 de la ley 16.713 y el art. 58 de la ley 16 .713. Sostiene que los máximos allí establecidos se aplican a diferentes situaciones con independencia del origen de las mismas, indicando diferentes entradas en vigencia de las disposiciones. Argumenta que la ley procuró proteger los derechos adquiridos de aquellos que estaban en vías de configurar causal jubilatoria. Respecto a los topes máximos, entiende que se protegieron situaciones anteriores a la entrada en vigencia, concluyendo así que su caso está amparado. En suma, concluye que el inc. 3 de la ley 16.713 no deroga el tope máximo de 15 salarios mínimos establecido en el inc. 1 del art. 72 del A.I No. 9 para los casos en los cuales se aplicaba, entre los que se incluye el suyo como ex Mini stro de la Corte Electoral. Agrega que las normas contenida en los arts. 405 y 489 de la ley 16.226 se aplican a casos no amparados por el AI No. 9 ni por la ley 15.800. III) La demandada por su parte , evacuando el traslado conferido (fs. 24-29), rechaza en todos sus términos la demanda presentada, indicando que si bien se encuentra prevista la posibilidad de accionar contra aquellos actos que hacen imposible la prosecución de la causa, en el caso ello no es posible por no ser el acto originario del evento lesivo. Entiende que ello es causal suficiente de rechazo de la acción, pero igualmente ingresa al análisis de otros argumentos. Indica que no caben dudas que la jubilación por causal anticipada, fue expresamente derogada por el art. 16 de la ley 16.713. Añade que tampoco posee los requisitos necesarios para la configuración de la causal de la ley 15.900. Asimismo, solicita se desestime el accionamiento por inagotamiento de la vía administrativa. IV) Por Decreto 8709/2012, de fecha 29 de octubre de 2012, pasaron los autos para resolución de la excepción formal interpuesta por la demandada, desestimándose la misma por Sentencia No. 827 de fecha 18 de diciembre de 2012 (fs. 53) V) Abriéndose la causa a prueba, se produjo la que ha sido agregada de fs. 62 a 66, alegando las partes por su orden (fs. 79 a 92 y 96 a 97); se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 63/2014) (fs.100), quien abog ó por la confirmación del acto impugnado, y que se citó para sentencia, la que se acordó en legal forma (fs. 103). CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente pa ra el correcto accionamiento de nulidad. II) La Corporación, acompañando los fundamentos del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 63/2014 a fs.100 a 101), declarará que el acto objeto de impugnac ión no resulta procesable ante esta jurisdicción, por tratarse de un acto preparatorio o de mero trámite, inhábil para lesionar un derecho o un interés directo, personal y legítimo del accionante. II.1.- Se impugnó de nulidad en autos, el acto dictado el 2 de agosto de 2011, por la Gerencia de Sector Derecho y Liquidaciones de la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), por el cual se dispuso: “En el día de la fecha se cita al titular a fin de informarle que, estudiados los antecedentes, se constata que el cargo de Ministro de la Corte Electoral -desempeñado por el titular-, referente a la solicitud de jubilación N° 1179320 de 14/01/2005, del que es titular- no se encuentra comprendido en las excepcione s establecidas en la ley 16.226 artículos 405 y 489. Se adjuntan los mismos. Por lo antedicho se entiende que la pasividad servida bajo el amparo de la ley 18.395, se encuentra ajustada a derecho. Cumplida la vista y no existiendo trámite pendien te, pase a archivo para su guarda.”. (A.A., fs. 54, en rojo). II.2.- Dicha volición fue útilmente recurrida por Manuel BAEZ CASURIAGA , mediante la interposición de los recursos de Revocación y Jerárquico, en subsidio (A.A., fs. 60 -85). Y, no habiéndose expedido la Administración, dentro del plazo legalmente previsto, operó su denegatoria ficta con fecha 2 de marzo de 2012 (arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La demanda anulatoria fue deducid a correctamente el día 8 de mayo de 2012 (nota de cargo, fs. 18 infolios). III) Los argumentos sustentados por las partes litigantes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse brevitatis causae. IV) El presente proceso guarda relación con el trámite jubilatorio llevado adelante por el actor a fin de obtener su pasividad. Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, el actor inició su trá mite jubilatorio ante el organismo demandado a fines del año 2004. Así, a fs. 22 de los A.A., emerge el Acta de denuncia de los servicios (R.D. No. E 1 -1/2004) prestados por el accionante, así como el ofrecimiento de prueba de los mismos. A su vez, emerge de los recaudos adjuntos que el actor prestó servicios en la Administración Pública desde el año 1962 hasta el 2003. Previamente, habría sido empleado de un Estudio Jurídico privado (A.A., fs. 5 -7). Dijo también, haberse desempeñado como Ministro d e la Corte Electoral, habiendo iniciado su actividad el 20 de noviembre de 1996, continuando a la fecha de completar la mencionada solicitud de jubilación, con dicha labor (2010). A fs. 36 de los antecedentes, luce agregada una nota de la Jefa Interina de la Administración de la Corte Electoral, fechada el 17 de diciembre de 2004 enviada al B.P.S., acompañada de documentación referente al actor, “a los efectos de solicitar se le otorgue el derecho y se le efectúe un cálculo provisorio”. En aquélla o portunidad, el B.P.S. constató que el promotor configuraba la causal jubilatoria y realizó una liquidación primaria con fecha 14 de enero de 2005 (A.A., fs. 37). Resulta de la documentación agregada al proceso que el expediente quedó en estado “pendien te”, a la espera del cese del actor. (A.A. fs. 38 y 39). Posteriormente, el 7 de julio de 2007 el promotor retomó las gestiones a efectos de jubilarse (A.A., fs. 40 y ss.). En aquélla instancia, denunció sus años de servicio como Ministro de la Corte Elect oral, durante los años 1996 y 2011. Asimismo, declaró haber percibido un subsidio durante un año (desde el 07.07.2010 al 06.07.2011), en aplicación de lo previsto en la Ley No. 15.900. Seguidamente, a fs. 46 luce el reconocimiento de servicios prestad os por el actor, a efectos del cómputo para el beneficio jubilatorio. El mismo quedó pendiente y fue luego objeto de reforma (A.A., fs. 47). En suma, se le reconoció un total de 48 años, 10 meses y 17 días de servicio, otorgándosele una pasividad por causa l común que comenzó a servirse a partir del 07.07.2011 (A.A., fs. 49). Asimismo, se autorizó el local bancario de pago elegido por el actor (A.A., fs. 50). No surge de los antecedentes administrativos, la petición que habría dado origen al acto impugnado. Simplemente, a lo anteriormente narrado, le prosigue un informe elaborado por la Gerencia de Sector Derecho y Liquidaciones Especiales del B.P.S., fechado el 2 de agosto de 2011, mediante el cual dictaminó que: “En el día de la fecha se cita a l titular a fin de informarle que, estudiados los antecedentes, se constata que el cargo de Ministro de la Corte Electoral -desempeñado por el titular - , referente a la solicitud de jubilación N° 1179320 de 14/01/2005, del que es titular- no se encuentra c omprendido en las excepciones establecidas en la ley 16.226 artículos 405 y 489 (…). Por lo antedicho se entiende que la pasividad servida bajo el amparo de la ley 18.395, se encuentra ajustada a derecho. Cumplida la vista y no existiendo trámite pendiente, pase a archivo para su guarda”. (A.A., fs. 54, en rojo). Y, éste es el acto que se impugna en los presentes obrados. Posteriormente, el 23 de agosto de 2011, el B.P.S. dictó la Resolución APC 80/2011, mediante la cual le otorgó al actor una jubilación por edad avanzada, por la suma de $30.145,41. (A.A., fs. 94). Finalmente, el 4 de octubre de 2011 el Ente previsional dictó la Resolución APC 93/2011, mediante la cual le otorgó una “Reforma de Jubilación SERVICIOS COMUNES CIVIL”, manteniendo la asignación de $30.145,41. (A.A., fs. 93). V) Tras el análisis detenido del subcausa, y como se anunciara, la Sala entiende que el acto resistido tiene un contenido decisorio meramente instrumental , consistente en confirmar la liquidación realizada previamente por la Administración y ordenar el otorgamiento de la vista al interesado. Se arriba a tal conclusión tomando en cuenta no solo el texto literal plasmado en la volición resistida, sino también, los actos que la suceden, que no dejan marg en a duda alguna respecto a que el acto resistido no constituye la decisión final de la Administración, sino simplemente, un acto preparatorio de la misma. Véase en tal sentido que el acto impugnado fue dictado el 2 de agosto de 2011, siendo notificado dos días más tarde. Los recursos administrativos fueron interpuestos el 15 de agosto de 2011 y fundamentados el 30 de diciembre de 2011 (A.A., fs. 60-85). Pues bien; el 10 de abril de 2012, la Asesoría Letrada de Pasivos del B.P.S., realizó un informe en el cual consignó: “En esta etapa del procedimiento administrativo no corresponde la interposición de recursos, atento a que aún no se había dictado la resolución, que fue dictada con fecha 23/8/2011. En esta oportunidad debió evacuar la vista conferida previa al dictado de la resolución contra la que se pueden interponer los recursos correspondientes”. (A.A., fs. 88 y sgtes.). Así las cosas, la Asesoría Letrada dispuso notificar personalmente al actor de la Resolución APC 80/2011 de 23 de a gosto de 2011 -por la que se le otorgó al actor una jubilación por edad avanzada-, así como de la Resolución APC 93/2011 de 4 de octubre de 2011 -por la que se le otorgó una reforma de pasividad - (A.A., fs. 94 y 93, respectivamente). Asimismo, solicitó que se consultara al actor, acerca de su voluntad de extender los recursos interpuestos a dichas resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Sin embargo, el 3 de mayo de 2012, se llevó a cabo la notificación al actor de las mencionadas res oluciones, quien optó por mantener su recurrencia estrictamente contra el acto impugnado en autos. VI) Pues bien; de todo lo dicho, se desprende sin mayor dificultad que el acto resistido constituye el antecedente de un pronunciamiento posterior de la Administración y que no es pasible de causar por sí mismo efectos jurídicos; no constituyendo por tanto, una expresión de voluntad que pueda encuadrarse en lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución. En otras palabras: no se está ante la voluntad ú ltima de la Administración, manifestada en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos. El informe que se impugna no crea la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad, sino que constituye un antecedente de la misma (Cfme. art. 24 del Decreto Ley No. 15.524). Como señala GIORGI: "Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además, de causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos" (GIORGI, Héctor. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo 1958, p. 157). Resulta trasladable a la especie, lo sosteni do por el Tribunal en un pronunciamiento dictado recientemente. En aquella oportunidad, dijo la Sala: “En base a ello, procede razonablemente convenir que en el subespecie el cuestionado se trata de un acto preparatorio o de mero trámite que no resulta pro cesable ante la Jurisdicción contencioso-anulatoria. Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados a instrumentar el dictad o del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad.- En la tesis de CAJARVILLE, a la que se afilia la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado- solo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto. ” -art. 24 inciso in fine del Decreto-ley No. 15.524 - (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo : “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente, págs. 55 a 61 y también del mismo autor “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs.151 a 155).- El cuestionado es un acto de procedimiento que no imposibilita o suspende en forma indefinida la tramitación, decidiendo indirectamente el fondo del asunto, tal como lo reclama la ley, por lo tanto, no resulta alcanzado por la Jurisdicción del Tribunal por expresa previsión legal.”. VII) Y, vinculado precisamente co n esto último, cabe ahora detenerse en la última parte de la volición resistida, la cual ordena el archivo del expediente. En efecto; luego de estipular que se le conceda la vista al actor, dispone: “pase a archivo para su guarda”. VII.1.- Dicha expresión, podría llegar a sembrar la duda acerca de si el acto enjuiciado califica o no dentro del inciso 3º del artículo 24 del D.L. No. 15.524, según el cual la acción anulatoria también puede dirigirse contra aquellos actos “… que hacen imposible o susp enden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Sin embargo, a juicio de la Sala, resulta evidente que la mención que contiene el acto resistido referente al archivo del expediente, no puso fin , ni suspendió el trámite del procedimiento administrativo. Y, prueba de ello es que la Administración demandada dictó posteriormente el acto mediante el cual le asignó la jubilación del actor (A.A., fs. 93 y 94). En efecto; si bien el acto encausado dispuso “el archivo”, nada impedía que el accionante evacuara la vista concedida para que el trámite administrativo continuara su prosecución. Y, de hecho, el trámite jubilatorio continuó, siendo que el 23 de agosto de 2011, el B.P.S. dictó la resolución median te la cual le otorgó al actor la jubilación por el monto previamente liquidado. Y, como acertadamente señala la Procu raduría del Estado, si bien el promotor al momento del otorgamiento de la pasividad, con alta el 1º de julio de 2011, pudo no conocer s i le fue aplicable en el monto de la asignación jubilatoria el tope máximo, lo que constituye su agravio, debió oportunamente impugnar los actos que le concedieron la pasividad y que fueron por él conocidos -glosados a fs. 93 y 94 de los A.A.- lo que no hizo, y no atacar un decreto de mero trámite que en nada lo perjudicó. En definitiva, el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción, lo que así se declarará por la Sede. Por los fundamentos expuestos, lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República y en los arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA: Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción, y en consecuencia, desestímase la demanda incoada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos; y archívese. Dr. Tobía, D r. Harriague (r.), Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).