Sentencia Sentencia N° 575/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de octubre de 2014. No. 575 VISTOS : Para sentencia definit iva, estos autos caratulados: "ADMINISTRACIÓN NA CIONAL DE TELECOMUNICACIONES con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad" (Ficha No. 581/12). RESULTANDO : I) Que el 06/08/2012 (fs. 10-16) comparece María Laura Chiessa, en representación de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL), promoviendo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 031/2011, de 13/10/2011, dictada por la Unidad de Acceso a la Información Pública, por la cual se dispone la desclasificación de la información calificada de reservada por la Resolución Nº 544/011, de fecha 10 de mayo de 2011 del Directorio de ANTEL. Afirma que la Administración demandada ha incumplido su deber de motivar en debida forma el acto resistido. Cuestiona la facultad de la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) para desclasificar la información declarada reservada, por entender que se funda en un Decreto ilegal (N º 232/010). Afirma que la Ley Nº 18.381 no le confiere a la UAIP tales potestades, por lo que el Decreto resulta claramente excesivo y va más allá de la facultad reglamentaria que le compete (art. 168, inciso 4 de la Constitución). Señala que la compete ncia de la UAIP está reglada por el art. 21 de la Ley Nº 18.381, por ende , nos encontramos frente a un acto administrativo nulo, desde que el Órgano de Control dictó la resolución que se cuestiona con un contenido que excede sus competencias, violentando e l principio de especialidad. Aduce que la información requerida es información reservada de acuerdo con lo establecido por el artículo 9º, literal E, por lo que la entrega de esta información clasificada como reservada por el Directorio de ANTEL supone sin duda alguna una pérdida de ventajas competitivas para la actora. Es cada organismo público el que debe valor ar dentro de los márgenes de discrecionalidad que fija la propia Ley, si la divulgación de determinada información puede o no suponer una pérdid a de ventaja competitiva o puede dañar su proceso de producción. En el caso, si bien la información clasificada como reservada refiere a costos de la telefonía fija, el único servicio prestado en exclusividad por ANTEL, corresponde expresar que los avances tecnológicos y la realidad del mercado han llevado a que este servicio pueda ser sustituido por otros servicios de transmisión de voz que ofrecen otros operadores. Finalmente indica que la UAIP vulneró el principio del debido proceso al omitir conferir vista de los informes previos al dictado del acto resistido; el emitido por la Asesoría Técnica - Departamento de Regulación e Investigación Económica de la URSEC, de 07/09/2011 y el informe Nº 44 de la UAIP, de 11/10/2011, violentándose, en consecuencia, el art. 75 del Decreto Nº 500/991. En definitiva, solicita el amparo de la demanda. II) Conferido traslado de la demanda por auto N° 6500/2012 (fs. 18), comparece María del Carmen Ongay, en representación de la Unidad de Acceso a la Información P ública, el 08/10/2012, a contestarla (fs. 23-32). Expresa que el Decreto Nº 232/010 se ajusta plenamente a la Ley Nº 18.381 y que, en particular su art. 26 no supone un exceso de dicho marco legal. Añade que entre los objetivos y disposiciones de la L ey (art. 21 de la Ley), se encuentran los que imponen que las excepciones a la información pública serán de interpretación estricta (art. 8º) y las que enumeran las únicas hipótesis en que la información puede clasificarse como “reservada” (art. 9º). Por e nde, resulta igualmente claro que cuando un sujeto obligado (como lo es ANTEL) no cumpla con tales objetivos y disposiciones, la UAIP tendrá el poder-deber de “realizar las acciones necesarias para lograr el cumplimiento de los mismos. Entre dichos poderes , cabe incluir -como lo hace el art. 26 del Decreto reglamentario - la desclasificación de la información que sea clasificada como “reservada”. En referencia a las potestades de control, precisa que la UAIP ha transitado cada uno de los momentos o fases: s olicitando a ANTEL la información clasificada (momento preparatorio); valorando la adecuación de dicha clasificación a lo dispuesto en el art. 9º de la Ley Nº 18.381 (momento lógico) y, finalmente, disponiendo la desclasificación de dicha información erróneamente clasificada (momento conminatorio). Finalmente, en este aspecto, puntualiza que las atribuciones del art. 21 de la Ley Nº 18.381 no pueden interpretarse como taxativas, en virtud del principio de los poderes implícitos. Descarta el vicio de incompetencia esgrimido, en el entendido que la atribución legal conferida por el art. 21, literal B), implica que la UAIP cuenta con los poderes jurídicos necesarios para cumplir con el cometido de controlar la implementación de la Ley Nº 18.381 en los sujet os obligados, entre las cuales se encuentra la potestad de desclasificar la información mal clasificada. Sostiene que resulta inaplicable la excepción de información reservada al amparo del lit. E), art. 9º, Ley Nº 18.381, por cuanto se trata de información sobre costos de una actividad prestada en régimen de monopolio y exclusividad, por lo que resulta imposible que su divulgación pueda suponer una “pérdida de ventajas competitivas”. Puntualiza que no existe violación del debido procedimiento. La resolución en proceso no es un acto administrativo que ocasione un perjuicio a la Administración demandante, sino que se trata de un acto que resulta del procedimiento lógico de control, en virtud del cual la UAIP evalúa la adecuación a la Ley Nº 18.381. Ag rega que aún en el caso en que se entendiera que se debió otorgar vista previa, de ninguna manera puede entenderse que ello hubiera provocado su indefensión. En definitiva, solicita l a desestimación de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 52. IV) Alegaron las partes por su orden a fs. 60-65 y 70-78. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen Nº 760/2013 (fs. 81 y vto.), aconsejando la anulación del acto por razones formales. VI) Por auto N° 11123/2013 (fs. 83) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, desde el punto de vista for mal, se han observado los requisitos para el correcto accionamiento de la acción de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley 15. 869), por lo que corresponde ingresar al estudio del aspecto sustancial de la litis planteada. II) Que, Antel impugna la resolución Nº 031/2011, dictada el 13 de octubre de 2011 por la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP), (fs. 68 vto. y ss.), por la que se dispuso la desclasificación de la información calificada de reservada por la Resolución Nº 544/011 del 10 de mayo de 2011, por el Directorio del referido ente estatal (fs. 31 y ss. A.A.). En efecto, URSEC consultó a la referida Unidad, con relación al tratamiento a proporcionar a la información pr esentada por Ante l en su estudio de Costo Incre mental Promedio de Largo Plazo (CIPLP), en el marco de un procedimiento de desa cuerdo de interconexión, entre la citada Administración y la empresa prestadora del servicio de telefonía de larga distancia, Uniotel S.A. La normativa vigente que reglamenta el procedim iento de intervención de la UR SEC, en los casos de desacuerdos de interconexión, establece que los estudios técnicos solicitados por la referida Unidad, podrán ser presentados en forma conjunta o sep arada; y, en este caso, se procederá a dar vista del estudio a la otra parte. En el caso que nos ocupa, la información proporcionada por Antel (fs. 31 y ss.) fue calificada por ésta como reservada, de acuerdo a lo preceptuado por la Ley 18.381, por entend er que “…la difusión de la información referida a estudios de costos de inter conexión puede suponer una pérdida de ventajas competitivas para Antel o puede afectar su proceso de producción….” (fs. 31 A.A.). En informe ampliatorio del 7 de setiembre de 201 1, la URSEC sostiene que “… habiendo efectuado un nuevo análisis…..el estudio de costos presentado por Antel no contiene información que pueda ser útil a los competidor es. El estudio de costos contie ne únicamente información sobre la determinación del costo por minutos del servicio de terminación de red fija, servicio que Antel presta en forma monopólica….” (fs. 62 A.A.). A su vez, el Servicio Jurídico de la UAIP, en informe del 11 de octubre de 2011 (fs. 66 vto. y ss. A.A.), concluye en que, atento a lo informado por la URSEC, el estudio de CIPLP no encuadra en la hipótesis regulada en el artículo 9 de la Ley 18.381, ni en la hipótesis regulada en su artículo 10, literal B. En consecuencia, entiende que la clasificación de re servada no se ajusta a los cri terios legalmente establecidos, contando la UAIP con potestades jurídicas para su descla sificación, cuestión que así se determina en la recurrida. III) Que, en su demanda anulatoria, el primer pu nto de agravio expuesto por An tel, radica en que se ha vu lnerado el principio del debido proceso desde que se ha dicta do el acto impugnado, sin otorgarle vista previa de las actuaciones. El Tribunal considera que le asiste razón a la part e actora, pues, como se ha sostenido reiteradamente, la precitada omisión, en el proceso de emisión de un acto admi nistrativo, de eventual contenido lesivo a la esfera jurídica de un sujeto de derecho, con figura un vicio de tal gravedad que inficiona de nulidad el mismo. No se puede soslayar que la resolución a adoptar por la U AIP revestía especial importancia para la actora, en la medida que la podía perjudicar (con independencia de la pertinencia o no de esa decisión, cuestión que corresponde al fondo del asunto), lo que suponía que se le debía dar intervención en el trámite, para preservar las garantías de los involucrados, intervención que supone la oportunidad de audiencia previa a la decisión. Expresa en su voto el Sr . Ministro, Dr . Ricardo Harriague que: “…En el procedimiento administrativo que condujo a la UAIP a desclasificar la información cata logada como reservada por Antel, dicha empresa estatal nunca tuvo la oportunidad de ser escuchada y efectuar sus descargos, previamente al dictado del acto de desclasificación. Y tal acto tiene un virtual contenido lesivo para la accionante en la medida que ésta sostuvo que la “…difusión referida a estudios de cos to de interconexión puede supo ner una pérdida de ventajas competitivas para Antel o puede afectar el proceso de pro ducción…” (Considerando II de la Resolución del Directorio de Antel Nº 544/2011 que declara la información como reservada)….”. El procedimiento de fijación del precio de interconexión entre dos operadores es un procedimiento ajeno al de la desclasificación de una información reservada y si bien, la URSEC hab ía declarado que tal información presentada por Antel “no contiene infor mación que pueda ser útil a los competidores”, Antel de bió haber sido escuchada direc tamente por el Organismo encargado de velar por el libre acceso a la información y no a través del Regulador técnico del mercado de las telecomunicaciones. No puede tomarse como oportunidad válida para articular descargos el hecho de haberse librado un oficio por parte de la UAIP solicitando la remisión de la información en cuestión, lo cual no cabe co nsiderar oportunidad de defensa y, por otro lado, de lo que verdaderamente debía conferírsele vista era del trascendente informe técnico -jurídico de la asesora jurídica de la UAIP, mencionado supra, en el cual se fijaba la posición de la Unidad acerca de l a naturaleza de la información referida y que era contraria a los intereses de Antel. Consigna en su voto la Sra . Ministra, Dra . Mariela Sass ón que: “….Si bien el Tribunal ha descartado la procedencia de vistas, lo ha hecho cuando no hay nuevos e lementos que puedan hacer variar lo resuelto y cuando l os hechos no han variado. Es de cir, no corresponden ulteriores vistas en los casos en que simplemente se descartan los argumentos planteados en la evacuación de vista. Pero, sucede en este caso, que Antel ni siquiera había evacuado vista alguna, y aun cuando fuera cierto que había expuesto las razones por las cuales entendía que de terminadas actuaciones debían ser consideradas como reservadas, es razonable que la actora pudiera tener interés en defender la procedencia de esas razones….”. La oportunidad de ser oído y de efectuar descargos en forma previa al dictado de un acto que pudiere irrogar un perjuicio a los administrados, es la materialización del principio de rango constitucional del derecho de defensa, tal como lo establece la doc trina y la jurisprudencia de este Tribunal. En suma, corresponde acceder a la pretensión de l a parte actora, por la razón adjetiva que viene de exponerse. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, FALLA: Haciendo lugar a la deman da y, en su mérito, anulando la Resolución Nº 031/2011, dictada el 13 de octubre de 2011, por la Unidad de Acceso a la Información Pública. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorari os del abogado de la parte actora, en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón, Dr. G ómez Tedeschi (r.), Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).