Sentencia Definitiva N° 511/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2014. No. 511 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GIAZZU S.A. con ESTADO. PRESIDENCIA DE LA REPÚ BLICA. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDA D SOCIAL Y MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 560/09). RESULTANDO : I) Que, con fecha 10/9/2009, compareció la promotora (fs. 113/141) , demandando la anulación d el Decreto No. 764/2008 , publicado en el Diario Oficial el 27/1/2009, que en s u art. 1º dispuso: “Establécese que el acuerdo suscripto el 7 de noviembre de 2008, en el Grupo Número 16 "Servicios de Enseñanza", subgrupo 03 "Técnica, comercial, academias de choferes" que se publica como anexo del presente Decreto, rige con carácter na cional, a partir del 1ero. de julio de 2008, para todas las empresas y trabajadores comprendidos en dicho subgrupo”, y el “acuerdo” referido en el mismo. Expresó que los impugnados resultan ilegítimos por padecer de nulidades insanables, en tanto el “a cuerdo” que da origen al Decreto no permite ser categorizado como tal, por lo que el acto impugnado resulta inválido por inexistencia de motivos. Afirmó que, aun cuando los representantes suscribientes del acuerdo, hubieran sido designados por el Poder E jecutivo (que no lo fueron), el mismo nunca podría calificar como un acuerdo de Consejo de Salarios , cuando no se dio cumplimiento a los Decretos Nos. 138/005 y 326/008, vigentes en materia de designación de representantes, careciendo los delegados de repr esentatividad, por comparecencia de 3 personas, que nunca debieron haber sido admitidos como delegados de la parte empleadora, desatendiendo las normas vigentes y los deberes esenciales que debe cumplir la Administración en el control de los órganos de creación legal. Sostuvo que para el caso de que se pretendiera sostener que el órgano “Consejo de Salarios” realizó una actuación válida, igualmente existió nulidad absoluta e insubsanable de lo actuado por aquél, en tanto no se verificó la legítima represe ntación de los delegados, por lo que el órgan o colegiado estuvo desintegrado, razón por la cual , los pronunciamientos o decisiones arribadas en el seno del referido órgano, son nulos, y el referido acuerdo inexistente. Si lo antedicho no fuera suficiente, y en el caso en particular, aún los genuinos integrantes del subgrupo 03 hubieran convenido en designar a los representantes de COCAP para desempeñar tal encargo e n los Consejos de Salarios, y au n cuando ello hubiera sido consentido por los representante s designados por el Poder Ejecutivo, éstos jamás podrían haber ejercido tal personería. Precisó que, aunque el Poder Ejecutivo hubiera dispuesto designar a COCAP para la delegación de la parte empleadora en el subgrupo referido, ello no hubiera resultad o arreglado a Derecho , puesto que aquélla es una persona de derecho público no estatal. Las administraciones paraestatales solamente pueden desempeñar los cometidos dispuestos por la normativa, y dentro de los mismos no está el de ejercer la representativi dad de asociación, grupo, cámara o parte empleadora de tipo alguna (Ley 18.133); por lo que la pretensión de representación de la parte empleadora en los Consejos de Salarios, ejercida por parte del COCAP aparece como ilegítima, en tanto desborda los comet idos expresamente atribuidos a dicha entidad. Además, desde una perspectiva sustancial, alegó que los Sres. Rodríguez, Abreu y Caffera, integrantes del COCAP, en ningún caso podrían ser reconocidos o invocar la condición de representantes de un grupo de empleadores que no integran. Ello por cuanto la referida no comparte el patrón común de los integrantes del sub grupo 03, ya que no financia su funcionamiento en base exclusivamente al cobro de la cuotas de los cursos que imparte, sino que se financia con partidas que recibe del presupuesto nacional. Ningún integrante del sub grupo 03 cuenta con partidas del Estado para afrontar el pago de sus costos de funcionamiento. Tal vez por ello fue que los representantes de COCAP aceptaron convenir tamaños mínimos y ajustes. Indicó que tampoco resulta posible sostener que con el dictado de un Decreto al amparo del Decreto -Ley 14.791 , que fuera invocada como fundamento, puedan subsanarse relevantes irregularidades. Manifestó que la ilegitimidad del acto también se fundamentó en la inexistencia del presupuesto de derecho. El Decreto impugnado excede el ámbito de atribuciones conferidas por el Decreto -Ley 14.791 al Poder Ejecutivo, por lo que resulta inválido por viciar el presupuesto de derecho; y así resulta contrario a la regla de Derecho. Destacó que el impugnado sea anulado atendiendo a la absoluta irrazonabilidad de su contenido. Por aquél se consagran mínimos y ajuste s insólitos. Un docente de un instituto de enseñanza técnica y comercial, percibirá una retri bución de más del triple que un docente titulado de enseñanza secundaria, y en más del doble que un director de enseñanza secundaria. De esta forma resulta comprometida la viabilidad de una actividad que, además de emplear a miles de docentes que, en su mayoría, son los menos calificados del sistema de enseñanza, logra ofrecer y canalizar una oferta educativa inexistente en la órbita pública. Señaló que el Decreto No. 764/008 resulta asimismo inválido por incurrir en manifiesto abuso de poder. Basta c omparar las cifras, para comprobar la irrazonabilidad objetiva y cuantitativa de la consecuencia imputada por el reglamento, al supuesto normativo previsto. También existe flagrante desproporción, si se atiende a la idoneidad de lo dispuesto para lograr el fin debido que debe perseguir el Poder Ejecutivo. Finalmente, sin perjuicio de las causales de nulidad particularizadamente enumeradas, sostuvo que corresponde acceder a la anulación por ser contrarios a la buena administración (art. 311 Constitución de la República). II) Conferido traslado de la demanda, el co -demandado Estado-Ministerio de Economía y Finanzas lo evacuó a fs. 153/154 vta., bregando por su rechazo, en base a los siguientes fundamentos. Manifestó que la Ley 10.449 en su art. 5 creó los consejos de salarios. Estos se integrarán con siete miembros, tres designados por el Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros, dos designados por los patronos y dos por los obreros o empleados, éstos últimos serán elegidos de acuerdo a los reg istros de patronos y empleados de la Dirección Nacional de Trabajo. De conformidad con lo establecido en el art. 8 de la referida Ley, cuando alguna de las partes no designa integrante, lo hará el Poder Ejecutivo. Explicó que el Decreto -Ley 14.791, crea la DINACOPRIN con determinados cometidos, entre ellos, dictar normas referentes a ingresos, formular categorías laborales y regular las remuneraciones de los trabajadores de la actividad privada. Afirmó que de acuerdo a lo que surge de los antecedentes administrativos, quienes comparecieron a la convocatoria fueron los delegados más representativos del sector, ya que venían interviniendo desde hace casi 15 años. Surge del informe de la División Negociación Colectiva del Ministerio de Trabajo y Seguridad So cial, que en todos los subgrupos existe un grupo principal al que concurren los delegados designados por el Poder Ejecutivo, y existen además varias unidades de negociación a las que concurren otros delegados, quienes tienen conocimientos de los distintos subgrupos que integran. En el período comprendido entre el año 2005 y 2008, los salarios fueron decretados por el Poder Ejecutivo. Durante todo ese período los empleadores nunca concurrieron a reclamar la representación; tampoco se presentaron a pesar de ser convocados ni a instancia posterior alguna. En conclusión, la actora nunca demostró interés en participar en las negociaciones salariales. Además, de acuerdo a la Ley 10.449 los delegados para los subgrupos los designan los delegados de trabajadores y empleadores del grupo principal, sin intervención del Poder Ejecutivo, por lo que el agravio corresponde sea rechazado. En relación a la falta de motivación de que se agravia la actora, consideró que resulta evidente que el Decreto se encuentra motiva do y especificada su finalidad, sin perjuicio de destacar que la motivación surge de la parte expositiva y todas las actuaciones administrativas anteriores. En definitiva, solicitó la confirmación del acto administrativo cuestionado. III) Con fecha 2 3/10/2009, compareció el Estado -Poder Ejecutivo, a fs. 161/167, rechazando los agravios movilizados por la promotora, en los contenidos que se intentarán explicitar a continuación. Señaló que el Decreto-Ley 14.791 faculta al Poder Ejecutivo a dictar normas referentes a ingresos y, en particular a formular categorías laborales. Asimismo, recordó que por el Decreto No. 105/005 se convocó nuevamente a los Consejos de Salarios a partir del 2/5/2005 y que por el Decreto No. 138/2005 de fecha 19/4/2005, se clas ificó en 20 grupos a toda la actividad privada. El Poder Ejecutivo tiene la facultad o potestad de hacer extensivo , con carácter general y obligatorio , a todo un sector de actividad los ajustes salariales, los salarios mínimos y las categorías contenidas e n el Convenio Colectivo o Acuerdo negociado en seno del Consejo de Salarios. Alegó que el acto impugnado no es el que origina el agravio de la actora, porque ésta debió accionar contra los Decretos Nos. 105/005 y 138/005, que son los que establecen la co nvocatoria y forma de los Consejos de Salarios. Destacó que la Ley 10.449, que instituyó los Consejos de Salarios, no tiene una aplicación pura y, en los hechos, no se producen elecciones de los delegados en los términos previstos por la norma, sino que el Poder Ejecutivo los designa directamente según las propuestas de las organizaciones más representativas. La tarea del Poder Ejecutivo es meramente instrumental, en tanto únicamente designa a aquellas personas que le son indicadas por las organizaciones más representativas en cada sector, sin inmiscuirse en cuestiones de representatividad interna ni de empleadores, ni de trabajadores. Expresó que las organizaciones que representan los delegados designados, AUDEC y AUDEP son las más representativas y vi enen negociando en forma ininterrumpida, y han representado a la enseñanza privada durante al menos 20 años. Precisó que desde el inicio de la ronda del 2005 los delegados del sector empleador del Grupo 16 (Servicios de Enseñanza) han manifestado reiteradamente, no considerarse representados por éste y otros subgrupos, lo que provocó que durante el período 2005 -2008 los salarios referidos de los mentados grupos de actividad fueran decretados por el Poder Ejecutivo , y durante ese tiempo, la actora no comp areció jamás a reclamar representación. En ningún momento de las negociaciones del Subgrupo No. 3, los delegados de empleadores del Grupo No. 16 manifestaron la falta de representatividad de los delegados de COCAP, señalando que la accionante debería haber concurrido a negociar desde el año 2005, y nunca lo hizo. Añadió que a la actora nunca le interesó influir en los incrementos salariales por medio de la negociación, y compareció en la primera oportunidad en que se lleva a cabo una negociación, porque en esta oportunidad el incremento resultó ser mayor que el esperado. Rechazó que COCAP no forma parte del sector porque no comparte la forma de financiamiento, ya que recibe ingresos del presupuesto nacional. Explicó que en el Grupo No. 16 existen vari as empresas cuyo financiamiento proviene de gobiernos extranjeros (Enseñanza de Idiomas) o por entidades benéficas. Por otro lado, sostuvo que es muy común que altos jerarcas de empresas (Gerentes o Administradores) representen al sector empleador en los C onsejos de Salarios y al mismo tiempo, reciban remuneraciones como dependientes de sus representadas. Concluyó que el incremento en los salarios del sector, principal malestar de la accionante, se debe a que en las rondas anteriores no existían salarios mínimos en categorías de Subgrupo y el Poder Ejecutivo se limitaba a indicar el porcentaje de incremento a aplicar sobre los salarios mínimos vigentes. Pero, como resultado del acuerdo, se fijaron salarios mínimos para las grandes categorías y el porcentaje de incremento salarial. IV) Abierto el juicio a prueba (fs. 171), se solicitó la clausura de los procedimientos por el co -demandado Estado-Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 191), la que fuera desestimada por Sentencia Interlocutoria No. 952/2011 (fs. 201/201 vta.). Posteriormente, se certificó a fs. 360 la prueba producida y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 365/381 vta., el co -demandado Estado -Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a fs. 384/385, el co -demandado Estado -Ministerio de Economía y Finanzas a fs. 388/391). V) Oída la Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) (Dictamen No. 410/13 , glosado a fs. 394/395), aconsejó la confirmación del acto resistido. VI) Por Decreto No. 7222 s e citó a la s partes para sentencia (fs. 397). VII) Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Prez a, el Tribunal se integró con la Sra. Ministra Dra. Díaz, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que, en el sub examine, se agotó correctamente la vía administrativa y ejercitó en plazo la acción de nulidad, dándose cumplimiento a los presupuestos formales (ex arts. 317 y 319 de la Carta y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). II) En autos se promueve la anulación del Decreto del Poder Ejecutivo No. 764/008, de fecha 22/12/2008, por el cual se estableció que el acuerdo suscripto el 7/11/2008 en el Grupo 16 “Servicios de Enseñanza”, Subgrupo 03 “Técnica, comercial, academias de choferes”, rige con carácter nacional, a partir del 1/7/200 8, para todas las empresas y trabajadores comprendidos en dicho subgrupo. Dicha volición fue publicada en el Diario Oficial el 27/1/2009 e impugnada mediante la interposición del recurso de revocación con fecha 6/2/2009 (fs. 45/45 vta. A.A. en 119 fs.). La denegatoria ficta operó el 13/7/2009 y la demanda anulatoria se promovió el 14/9/2009 (nota de cargo a fs. 142 del ppal.), en plazo. Sin perjuicio de anotarse, que ya incoado el proceso contencioso anulatorio, el Poder Ejecutivo mediante resolución de fecha 16/11/2009 desestimó el recurso de revocación interpuesto por la pro motora (fs. 53/55 A.A. en 56 fojas), siendo notificada personalmente a fs. 55 vta. Ib. III) Que, las alegaciones de las partes surgen suficientemente explicitadas en el Capítu lo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse la Corporación en aras de la brevedad. IV) Que, el Tribunal debidamente integrado y, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), desestimará la prete nsión anulatoria actuada, en base a los siguientes fundamentos. V) En proceso idéntico al presente recayó la Sentencia No. 286/2012, en la que se señalara, en fundamentos totalmente trasladables sublite, que “En primer lugar, corresponde resaltar que asiste razón a la demandada cuando destaca que el Decreto Ley No. 14.791 faculta al Poder Ejecutivo a dictar actos administrativos con efectos generales que fijen salarios para sectores o grupos de actividad. Invocando dicha ley el Poder Ejecutivo, antes de la llamada “Tercer ronda de los Consejos de Salarios” a la que se convocó a partir de 2005, solía homologar acuerdos a los que arribaban sujetos colectivos del Derecho del Trabajo (sindicatos y organizaciones de empleadores) en ámbitos de negociación col ectiva privada, en otras palabras, utilizaba dicha prerrogativa para dar eficacia general a acuerdos celebrados en convenios colectivos por rama de actividad.- Luego de la “Tercer Ronda” a la que se convocó en 2005, se siguió empleando dicha prerrogativ a para homologar acuerdos a los que se llegaba en el marco de los distintos grupos de los Consejos de Salarios (Cfe. Ameglio, Eduardo: “La intervención del Estado en la negociación colectiva”, AA. VV.: “21ª Jornadas de Derecho del Trabajo y Seguridad Social”, FCU, Montevideo, 2010, págs. 29 y siguientes).- (…) Ahora bien. Debe ciertamente convenirse, como por otra parte expresamente lo admiten los contrincantes ( …), que la Convocatoria a la Ronda de Consejo de Salarios según Decreto No. 105 del 7.3.2005 quedaba regulada por las disposiciones aplicables de la Ley 10.449, propias de la Ley 18.566 del 27.11.2006 y disposiciones de Decretos Nos. 138/005 y 326/008 en lo correspondiente (Larrañaga, Nelson; en “Derecho de Huelga y Negociación Colectiva”, AMF, p ág. 190 y ss., 192/193, etc.; Loustaunau, Nelson, “Consejo de Salarios”; en AA.VV.: “Relaciones Laborales en el Uruguay”, FCU, pág. 79 y ss., 110 y ss., etc.).- En lógica consecuencia, procede el entendimiento de que los Delegados de los empleadores y trabajadores resultaban designados por el Poder Ejecutivo en acuerdo o consulta con las organizaciones más representativas de los sectores en los diferentes grupos (Larrañaga, op.cit., pág. 192/193; Loustaunau, op.cit., pág. 79 y ss., etc.).- Por igual, qu e los delegados de los diferentes subgrupos (unidades de negociación que funcionan dentro del grupo de actividad) son designados por los propios Delegados del Grupo, en suerte de delegación de funciones, extremo que no requiere ningún aval del Poder Ejecut ivo ni del Consejo Superior Tripartito en su caso (Loustaunau, op. cit., pág. 110/111).- (…) Es así que, el Tribunal considere que el agravio de la promotora en cuanto cuestiona genéricamente la inexistencia de designación de delegado de la parte empleadora en el subgrupo 03 del grupo 16 por parte del Poder Ejecutivo, no resulte de recibo.- Tampoco puede ser acogida su postulación de que para la designación de los delegados de los empleadores en el mentado subgrupo no se consultó o se obtuvo el acuerdo con las organizaciones más representativas del sector, porque, como viene de señalarse, el requisito debe ser observado en relación a la designación de delegados del grupo y no en referencia a los delegados del subgrupo, según el sistema de elección ut-supra mencionado.- (…) En cuanto al agravio de ausencia de representación de la parte empleadora en el acuerdo del 7.11.2008 ( …) tampoco merece ser prohijado. Véase que, los delegados del grupo por la parte empleadora ARECHAVALETA y ACUÑA no comparecieron a las reuniones convocadas para el sub -grupo 03 como lo hicieron en otros sub -grupos” (fs 9-18 A.A. etc.) Y a pesar de las manifestaciones del primero ( …) respecto a que los delegados de la parte empleadora en el multicitado subgrupo fueron designados por el Poder Ejecutivo -solución que debería de ser considerada irregular según el multicitado sistema de designación -, por valoración unitaria y racional del material probatorio incorporado debe necesariamente convenirse que ante la ausencia de aquéllos en l as reuniones convocadas del subgrupo, se realizó convocatoria por medios de prensa para lograr la participación de quienes se creyeran habilitados al ejercicio de la función en representación de la parte empleadora interesada (…).- Nótese que, a dicha co nvocatoria concurrió exclusivamente COCAP sin que se hubiera deducido interés, ora por otros agrupamientos de empleadores, ora por intervención personal de éstos.- Aún de admitirse que, formulada la convocatoria no existió previa reunión de los integrantes de COCAP con los delegados del grupo (…), las actividades del Consejo de Salarios en los particulares subgrupos gozaban de publicidad integral (ver totalidad de testimonios en fs. cit.).- Por ello, debe necesariamente concluirse que los delegados conocieron a cabalidad dicha intervención sin que se formularan puntuales cuestionamientos en el transcurso de las gestiones cumplidas y que hizo lo propio la accionante demostrando desinterés integral de la situación.- Las preanunciadas conductas -de contextual tolerancia- incluso se mantuvieron en oportunidad de los incrementos del 1.1 y 1.7.2009 donde participó en calidad de delegado de la parte empleadora en el subgrupo 03 el participante en COCAP Tomeo (vide: fs. 42 vta., 44 vta., 101/103).- Con tales antecedentes, por sencilla aplicación subespecie del principio de razonabilidad emergente del propio de la sana crítica, no es jurídicamente atendible que se cuestione la representatividad de los partícipes en el acuerdo multicitado, habida cuenta que ni los delegados del grupo designados por el Poder Ejecutivo ni la propia promotora formularon -en el decurso de los procedimientos - cuestionamientos a las actuaciones en secuencia complementadas.- Sin perjuicio de anotarse que, la asistente profesional de la gestionante participó activamente en representación de la parte empleadora en el mentado subgrupo ( fs. 197-205, 206-207), lo corrobora su antecedente desinterés en la emergencia y revela la extemporaneidad de la contrariedad planteada sobre la adecuada representación.- (…) A modo de colofón, la actora no reclamó -en instancia alguna- ante el M.T.S.S. ser designada para negociar en representación del sector empresarial. Por el contrario, recién compareció a reclamar “sobre los hechos consumados”, intemp estivamente cuando se habían homologado laudos con los que disentía, porque a su juicio, eran económicamente inviables.- Los mínimos salariales fijados y su incidencia cuantitativa en la viabilidad económica de la empresa, constituye un aspecto cuantitativo, de mérito, ajeno al examen de regularidad jurídica de los actos administrativos que atañe al Tribunal.- Como se destaca en el informe suscrito por profesionales en la órbita del M.T.S.S. obrante a fs. 9 a 18 A.A., nunca, durante la etapa de negociación, la representación del sector empleador fue reclamada por la actora ni por otras instituciones. Y es más, una vez que se propuso comparecer en representación del sector empleador en el ámbito de la negociación colectiva pudo hacerlo ”. (Cfe. Sentencias Nos. 487/2012, 676/2012, 781/2012). Por los precitados fundamentos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), el Tribunal , debidamente integrado, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el Decreto No. 764/008 en la fase de cuestionamiento. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía (r.), Dr. Harriague, Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dra. Díaz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).