Sentencia Definitiva N° 505/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2014. No. 505 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "MACHADO ARIEL Y OTRA con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE. Acción de nulidad" (Ficha No. 767/10). RESULTANDO : I.- La pretensión anulatoria se dirigió contra la Resolución N° 337/2008 dictada por el Sr. Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente el 15 de abril de 2008, por la cual se rescindió el contrato de compraventa suscrito entre esa Secretaría de Estado y los cónyuges en únicas nupcias, Ariel Rubén Machado y María Lucía Leguizamón, respecto del inmueble padrón número 4.501, localidad catastral Young del departamento de Río Negro, señalado como solar 31, manzana 142 […] y se transfirió de pleno derecho al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, libre de obligaciones y gravámenes (fs.1-2 de autos y fs.10-11 AA).- II.- Los Sres. Ariel Machado y María Lucía Leguizamón se agraviaron de ese acto por entender que era contrario a la regla de derecho y no se correspondía con los hechos ocurridos.- Sostuvieron ser legítimos propietarios del inmueble objeto de la rescisión en virtud del contrato de compraventa celebrado c on el MVOTMA el 17 de marzo de 1997, por lo cual, y conforme a la normativa vigente a la fecha de celebración del contrato, estaban facultados para poseer directamente la cosa y disponer de ella transfiriéndola a terceros o constituyendo derechos de terceros.- Que por tal razón la normas en que se fundamentó la rescisión administrativa: art. 390 de la Ley 17.296 en la redacción dada por los arts. 344 y 345 de la Ley 17.930 de 19.12.2005, no le eran aplicables por ser posteriores a la celebración del contra to que unía a las partes, y no correspondía argumentar como lo hizo la demandada que la norma dictada con posterioridad a la compraventa se aplicaba porque refería a hechos acaecidos luego de la entrada en vigencia de la ley.- Sobre el punto arguyó que las únicas limitaciones estipuladas al momento de celebrarse el contrato era la prohibición de enajenar, arrendar, ceder el uso, dentro del plazo de 25 años, siendo la consecuencia de esos actos, su nulidad y el reembolso al Ministerio del subsidio, por lo qu e no les podía alcanzar las prohibiciones y sanciones establecidas por una norma posterior en el tiempo.- Que las causales de rescisión solo se aplicaban a texto expreso únicamente respecto a quien tuviera la calidad de beneficiario, cuando exista entre la Administración y el particular un contrato de adjudicación, lo que en el caso no ocurría, porque ellos eran propietarios.- Señalaron que no correspondía que se les aplicara ninguna sanción porque no incumplieron ninguna obligación. - Que siempre ocuparon el inmueble, salvo en oportunidad que por razones de salud le obligaron a permanecer internado en Montevideo o concurrir a hacerse exámenes complejos en esa ciudad.- Invocaron por vía de excepción la inconstitucionalidad de las normas en que se fundamentó la Resolución impugnada, por vulnerar el derecho de propiedad garantido en el art. 7 de la Constitución, siendo la expropiación el único p rocedimiento vá lido para privar a un titular de un derecho de propiedad.- III.- Por Resolución N° 283 de 29 de marz o de 2011, se suspendieron los procedimientos y se remitieron las actuaciones, a efectos de la consideración de la excepción de inconstitucionalidad, a la Suprema Corte de Justicia quien por Sentencia N° 4680 de 7 de diciembre de 2011, desestimó la excepción promovida (fs. 107 a 152).- IV.- Corrido el correspondiente traslado, compareció el representante del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente a defender la legitimidad del acto atacado. En lo inicial, defendió la aplicaci ón de la normativa invocada en la Resolución, que aseveró no fue aplicada en f orma retroactiva, en cuanto la Administración no consideró hechos u acciones cometidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley habilitante, sino que valoró la no “ocupación” de la vivienda p or los beneficiarios, en un perí odo posterior a la norma.- Negó que la citada norma no se aplicara a los propietarios, pues expresamente disponía que se aplicará a “los contratos suscritos para la adquisición u ocupación de una vivienda por los beneficiarios de cualquiera de sus programas habitacionales.- Afirmó que la parte actora no fue capaz de negar la veracida d de la causal invocada por la A dministración, solo pretendió por vía transversal atacar el acto resistido ensayando en su defensa que no habrían asumido la obligación de ocupar la finca a la hora de suscribir el contrato de compraventa, sin tener en cuenta que en la cláusula quinta del contrato se estipuló que la finca tenía que ser destinada a casa habitación del titular y su núcleo familiar, lo que se cumplía ocupando la finca.- V.- Se abrió el juicio a prueba por el Decreto Nº 1555/2012 (fs. 169), en dicha estación procesal, se produjo la que luce agregada y certificada a fs. 243. La parte demandada cumplió con el d eber de incorporar los antecedentes administrativos, que lucen agregados en dos piezas que totalizan 112 fojas. Cumpliendo con el designio legal, se llamó a las partes para alegatos, los que fueron presentados por su orden en los escritos lucientes a fs. 246-249 y 255 -257, correspondientes a la parte actora y demandada respectivamente. VI.- Girados los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen Nº 661/13 , luciente a fs. 260 , por el que acons ejó desestimar la demanda incoada. VII.- Por Decreto Nº 10.307/2013 (fs. 263), se citó a las partes para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Des de el punto de vista formal, los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente cumplimentados (arts. 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). En autos se demanda la nulidad de la Resolución N° 337/2008 dictada por el Sr. Mi nistro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente el 15 de abril de 2008 (fs. 1-2 ppal. y fs. 10-11 de los AA). Surge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, que el 22 de mayo de 2009 se procedió a notificar el acto encausado en el domicilio de los accionantes, y al no encontrarse a los titulares en la vivienda se dejó copia de la misma, en presencia de un testigo que se avecindaba en el complejo (fs. 12 y 13 de los AA); el día 3 de junio de 2009 consta que se notificó al Sr. Marcelo Machado Leguizamón como parte interesada (fs. 14 de los A.A.). Los actores interpusieron los correspondientes recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 15 a 16 de los A.A.) sin que conste la fecha de su presentación, no siendo objeto de controversia por parte de la demandada que hayan sido extemporáneos (ver Informe de la Asesoría a fs.70 y fs. 84 de los AA.). El 22 de setiembre de 2009 recayó Resolución expresa del Sr. Ministro de Vivienda; Ordenamiento Territorial y Med io Ambiente por la cual no se hizo lugar al recurso de revocación (fs. 77 y 78 de los AA). Y por Resolución de 6 de octubre de 2010, el Sr. Presidente de la República, desestimó el recurso jerárquico (fs. 87 a 88 de los AA) la que fue notificada a la parte actora el 18 de octubre de 2010 (fs. 102 de los AA). La demanda conteniendo la pretensión anulatoria fue introducida tempestivamente el día 16 de diciembre de 2010 (nota de cargo de fs. 100 ppal.). II) Previo al análisis de mérito, se estima pertinent e hacer referencia a los Antecedentes que llevaron a la A dministración a dictar la Resolución resistida.- A tal efecto, cabe recordar que los actores son propietarios del inmueble padrón número 4.501 de la localidad catastral de Young, el cual fue adquirid o por los mismos mediante compraventa celebrada con el MVOTMA el día 17 de marzo de 1997, haciendo uso del subsidio otorgado por el Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda (SIAV) de dicho Ministerio (fs. 19 y ss. de los ppales). Conforme emerge de los an tecedentes agregados, el día 18 de enero de 2006 la funcionaria del MVOTMA Lic. María Laura NOGUES realizó una visita domiciliaria en los complejos habitacionales de la ciudad de Young, con el propósito de “ actualizar la información sobre viviendas vacías y en estado de irregularidad (ventas, alquileres o cesiones); información que se presentó en un informe al Departamento de Post Obra en el mes de Noviembre de 2004 ”; respecto de la vivienda de los accionantes, consignó que la misma se encontraba “ Vacía, nadie ocupa. El titular tiene comercio y otra vivienda en Young” (fs. 2 de los A.A.). La siguiente actuación que emerge de los antecedentes es un pase de fecha 7 de febrero de 2007, de la Asesoría Letrada y Notarial al Departamento de Delegaciones del Interior y Convenios, para su remisión a la Oficina Local de Río Negro, a fin de que dé inicio a los trámites de rescisión administrativa de la escritura de compraventa suscrita respecto de la vivienda de los actores (fs. 4 de los A.A.). El 11 de setiembre de 20 07, se emitió un nuevo informe por parte de la Asesoría, dando cuenta de que se habían otorgado “las debidas garantías a los beneficiarios para que articularan sus defensas; habiéndose vencido el término sin que así lo hicieren ”, elevándose las actuaciones al Director Nacional de Vivienda por cuanto “ están dadas las condiciones para proceder a la rescisión administrativa del contrato suscrito respecto de la vivienda de autos” (fs. 6 de los A.A.). Es así como, con fecha 15 de abril de 2008, se dictó la resol ución impugnada, la cual se funda en la potestad de rescisión dispuesta a favor de la Administración en el art. 390 de la Ley 17.296, en la redacción dada por los arts. 344 de la Ley 17.930, para aquellos casos en que los beneficiarios de viviendas adjudicadas por el MVOTMA no ocupen real y efectivamente las mismas; fundándose en dichas normas legales, se dispuso la rescisión del referido contrato de compraventa, la desadjudicación del subsidio otorgado a los comparecientes para la adquisición de dicho bien , y la transferencia de pleno derecho al citado Ministerio, libre de obligaciones y gravámenes, de la propiedad y posesión del inmueble de referencia (fs. 10 A.A.). III) Cumplidos los presupuestos necesarios procede ingresar a la consideración de la cue stión sustancial que, en atención a las proposiciones formuladas por las partes, se centra en la facultad de la demandada para rescindir administrativamente -conforme lo establecido en el art. 390 de la Ley 17.296 en la redacción dada por los arts. 344 y 3 45 de la ley 17.930 - un contrato de compraventa cele brado con anterioridad a la sanción de esas normas, como así también si se acreditó el incumplimiento por parte de los accionantes de su obligación de ocupar el inmueble en forma personal.- IV) A juic io de los integrantes del Colegiado, no asiste razón a los accionantes en su embate a la aplicabilidad de las leyes 17.296 y 17.930 a su situación, por ser posteriores a la celebración del contrato de compraventa y por ser ellos propietarios y no adjudicat arios del bien de autos.- IV.I) Retroactividad de las leyes 17.296 y 17.930 El hecho que tales normas fueran posteriores en el tiempo a la celebración del contrato de compraventa que vinculó a las partes, no significa que el instituto de la rescisión ad ministrativa no les pueda alcanzar.- Desde el momento en que entra en vigor la ley que otorga dicha potestad exorbitante a la Administración, queda ésta facultada para ejercerla respecto de cualquier contrato que se encuentre desplegando sus efectos; tal el caso del contrato de autos, que si bien había agotado sus efectos típicos y principales -entrega de la cosa y pago del precio -, tenía aún obligaciones pendientes de ejecución, ya que las establecidas en la cláusula quinta del mismo tenían un plazo de d uración de 25 años, el cual aún estaba corriendo cuando se aprobaron tanto la Ley 17.296 como la 17.930. El hecho de que el contrato se hubiera celebrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma resulta irrelevante, puesto que la rescisión del mismo no apunta a cuestionar su existencia o validez, sino a interrumpir la producción de sus efectos; en tal sentido, la decisión de la Administración no supone declarar la nulidad del contrato por un vicio o defecto introducido por una ley posterior en el tiempo, lo cual sí supondría una aplicación retroactiva de la norma, ya que si el contrato nació válido, no puede luego convertirse en nulo por el juego de una norma posterior. Por el contrario, en el presente caso, lo que se aplica es un instituto cuya relevancia tiene lugar en sede de ejecución del contrato, dado que se dispone la rescisión unilateral para aquellos casos en que los beneficiarios incumplan una obligación -de origen legal - consistente en ocupar real y efectivamente la finca; tal obligac ión no surge del contrato celebrado entre las partes, pero sí de una ley, y en función del especial vínculo que une a los contratantes y del régimen bajo el cual fue suscrito el contrato, no pueden caber dudas respecto de la posibilidad de que se impongan obligaciones al adjudicatario por vía legal. En consecuencia, el hecho de que no se haya establecido cláusula que establezca que la no ocupación real y efectiva de la finca traiga aparejada la rescisión del contrato resulta intrascendente, puesto que tal solución está impuesta por una norma de jerarquía legal, la cual se aplica al presente caso pues entró en vigor cuando el contrato de autos seguía desplegando sus efectos. No se configura en la especie un supuesto de violación al principio de no retroactivi dad de las normas, sino que, por el contrario, la Administración ejerce en el año 2008 una potestad que le fue conferida mediante una ley aprobada en el año 2000 y modificada en el año 2005, esto es, una norma que estaba plenamente vigente cuando el Minist erio procedió a su aplicación al caso concreto. Cabe transcribir lo expuesto por el Dr. Harriague de que “ Los promotores confunden validez con eficacia contractual. - La norma legal posterior aprobada introduce una facultad rescisoria en favor de la Administración atendiendo al “interés general” que deriva del especial vínculo contractual que une a las partes al tratarse de vivienda social, otorgada con un subsidio estatal. - La jerarquía legal de la norma se impone sobre todos los contratos que se encuentren vigentes a la aprobación de la misma, alterando su ámbito de eficacia pero no su existencia o validez.- Temperamento seguido por los Dres. VAN ROMPAY y LARRIEUX en la Sentencia de la SCJ N°4680 en la que se rechaza la excepción de inconstitucionalidad pro movida por los accionantes (fs. 148 vto.-152 ppl.)”. IV.II) Alcance de la normativa a los contratos de compraventa.- La posición de los accionantes de que la rescisión administrativa solo procede cuando se adjudica a un beneficiario, pero no en las hipó tesis de contratos de compraventa, cuando el particular ha adquirido el dominio del bien, tal como aconteció en su caso, es de franco rechazo.- El artículo 344 en la redacción dada por la ley 17.930 establece: “Sustitúyese el Artículo 390 de la Ley No. 17. 296, por el siguiente: "Artículo 390. - El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá rescindir administrativamente los contratos suscritos para la adquisición u ocupación de una vivienda por los beneficiarios de cualquiera de sus programas habitacionales , incluyendo aquellos celebrados en el marco del programa de regularización de asentamientos irregulares, cuando se configure alguna de las siguientes causales…” El supuesto de adquisición de una vivienda es justamente el que corresponde al presente caso, en el cual los actores habían adquirido la propiedad de la finca en virtud de un programa habitacional del Ministerio, por lo que cabe concluir en que el contrato queda incluido dentro del presupuesto normativo. V) Causal hab ilitante de la Rescisión del Contrato de Compraventa.- La Resolución impugnada fundamentó la rescisión del contrato de compraventa en que los actores habían incumplido con la obligación establecida en el literal C) del art. 390 de la Ley 17.296, esto es, o cupar, real y efectivamente la finca, extremo que los accionantes controvirtieron expresamente.- Conforme se expusiera en el Considerando II) las actuaciones administrativas comenzaron con el informe realizado por la Lic. María Laura NOGUES, quien en enero de 2006 realizó una visita domiciliaria en los complejos habitacionales de la ciudad de Young, con el propósito de “actualizar la información sobre viviendas vacías y en estado de irregularidad (ventas, alquileres o cesiones); información que se presentó en un informe al Departamento de Post Obra en el mes de Noviembre de 2004”, consignado respecto de la vivienda de los accionantes que la misma se encontraba “ Vacía, nadie ocupa. El titular tiene comercio y otra vivienda en Young” (fs. 2 A.A.), De estas actuaciones, el 10 de marzo de 2006 se dio vista al Sr. Ariel Machado, “a los efectos de proceder a realizar la rescisión administrativa” adjuntándose el relevamiento realizado (fs. 1 a 3 de los AA). No consta que se haya evacuado la vista conferida y el hec ho que no fuera notificada la Sra. María Lucía Leguizamón, conforme fuera sugerido en el informe de la Asesoría Letrada y Notarial de 3 de junio de 2007, carecería de relevancia, en la medida que no fue objeto de agravio.- Previo al dictado de la resolució n de marras, solo constan durante el año 2007 las actuaciones internas de la Asesoría Letrada y Notarial del 7 de febrero, la citada del 3 de junio y del 11 de setiembre ( fs. 4, 5 y 6 de los AA), habiéndose dejado constancia en la primera que se había seg uido el procedimiento previsto en la Resolución Ministerial N°211/2003 (acta administrativa, vista a los titulares de la finca, informe social de la situación, etc).- Y es sintomático, que la única prueba de que los accionantes no ocupaban la finca, se ext raiga de una escueta observación realizada en un formulario, como en definitiva lo es el recaudo de fs. 2 de los AA, sin que se haya agregado el correspondiente informe social, o se haya interrogado a los vecinos del lugar. - En tal sentido, no se comprende lo expuesto por la Dra. Rosana Díaz -Jefe de Asesoría- cuando sostiene: “surge claramente de las distintas actuaciones sustanciadas en el expediente administrativo N° 2006/14000/01181, que desde el año 2006 se venían realizando distintas inspecciones en l a vivienda para relevar la situación ocupacional de la finca, constatándose que los beneficiarios no residían en la misma en forma permanente, sino que era ocupada por terceras personas, tal como se hizo efectivo en junio de 2007” (fs. 71 de los AA), pues de haber existido tales actuaciones, debieron haber sido agregadas.- Aun cuando el actor no hubiera evacuado la vista que le fuera concedida, ni hubiera comparecido a efectuar descargos durante los dos años que transcurrieron antes de dictar la decisión im pugnada, lo actuado resulta insuficiente para dar pie a una decisión tan drástica como la rescisión del contrato, desadjudicación del subsidio, y transferencia de la propiedad al Ministerio, que fuera adoptada mediante el acto impugnado. En vía recursiva, los accionantes controvirtieron el hecho que no vivieran en el inmueble objeto de autos, y a tales efectos agregaron prueba documental relacionada con los antecedentes médicos del Sr. Machado y ofrecieron la declaración de cinco testigos (fs.17 a 22 de los AA).- Si bien, no consta el trámite que se dio a tal pedido, ante el requerimiento de la Asesoría Jurídica de Presidencia de la República en el informe del 10 de marzo de 2010 (fs. 85 de los AA), se habría fijado audiencia a celebrarse en la ciudad de F ray Bentos el día 4 de mayo de 2010, conforme se consigna en el escrito presentado por los Sres. Machado y Leguizamón solicitando el cambio de lugar de audiencia con testigos (ver actuaciones incorporadas en la primera parte de los antecedentes administrativos).- Pero en definitiva no consta en los antecedentes si se diligenció la prueba ofrecida, pese a lo expuesto en informes de 5 de mayo de 2010 (fs. 91 de los AA) y del 1 de octubre de 2010 (fs. 93 de los AA), en los que se hace mención a que “se diligen ció”, pero nada se expresa del contenido de las mismas.- Las razones expuestas podrían ser suficientes para dar pie a una nulidad del acto por vicio en los motivos, desde que no se ha acreditado por parte de la Administración la configuración de la causal en la cual se funda su decisión, lo que es lo mismo que decir que son falsos o erróneos los motivos en que se basa. En efecto, el acto en causa carece de absoluto respaldo probatorio en las actuaciones agregadas, por lo que existe un grave vicio en la motivación del acto dictado que no se adecua a la realidad, y cuando la motivación no es suficiente, congruente y exacta, como enseña REAL la consecuencia es la nulidad del acto (REAL, Alberto Ramón, “La fundamentación del acto administrativo” en LJU T. LXXX Sección Doctrina págs. 10/11).- Pero aún hay más; la prueba rendida por la parte actora, especialmente en vía jurisdiccional, es concluyente respecto a que los comparecientes ocuparon real y efectivamente la finca en todo momento, con las únicas excepciones de sus traslados a Montevideo con motivo de los exámenes médicos e internaciones del actor, cuyo estado de salud ha sido contundentemente probado. Véase, los recaudos documentales que lucen de fs. 23 a 57 A.A. y de 25 a 88 de los ppales., que dan cuenta del diagnóstico de las patologías que padece el actor, y de los reiterados estudios, consultas y tratamientos que ha tenido que realizar, así como de los períodos en que ha estado internado, todo lo cual justifica que pueda haber pasado algunos días fuera d e su casa, junto con su esposa, sin que ello signifique en absoluto la configuración de la causal de no ocupación. Por su parte, la prueba testimonial recabada es por demás ilustrativa de que los actores han vivido durante todo el lapso cuestionado -con la sola excepción de los traslados por la enfermedad del actor - en la finca de obrados, que es la única que poseen, la cual se encuentra en buen estado de conservación. Los testigos dan cuenta, asimismo, de que los accionantes trabajan en una parrillada, en la cual pasan prácticamente todo el día, lo cual también explica que pudieran no estar presentes en la vivienda en ocasión de la única visita que consta fuera realizada por los inspectores (si es que hubo tales “visitas”, ya que del expediente surge única mente una inspección). Para ello, cabe remitirse a las declaraciones testimonia les brindadas en autos por RODRÍ GUEZ (fs. 189), NELSIS (fs. 194), CASAL (fs. 198), SILVEIRA (fs. 202) y DALOIA (fs. 237), las cuales son uniformes y consistentes en relación a los puntos interrogados. En suma, l a A dministración no podía pasar por alto que , la presunción de legitimidad de los actos administrativos que opera como un criterio apriorístico de valoración del accionar administrativo, como tal, carece de respaldo jur ídico en nuestro ordenamiento, en la medida que logra privilegiar a uno de los sujetos del proceso, en detrimento de su contraparte, sorteando el principio de la igualdad de los litigantes que informa y preside el proceso contencioso administrativo de anul ación (art. 4 del CGP y art. 104 del Decreto -Ley 15.524), (conforme se ha señalado por el Colegiado en las sentencias No s. 415, 466 y 509 /2012, 6 y 21/2013, entre otras , véase también el CONSIDERANDO XI de la Sentencia 427/2010). De tal suerte, la demanda da no se encuentra beneficiada ab initio de la carga probatoria de sus dichos, haciendo plenamente aplicable lo dispuesto en el art. 329 CPC , en cuanto a la carga de la prueba, debiendo procurar desplegar los medios probatorios hábiles y conducentes como única vía idónea para demostrar la legitimidad de su actuar. Y ESTA PRUEBA NO LA APORTÓ.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524, el Tribunal FALLA : Ampárase la demanda y , en su mérito, anúlase el acto impugnado; sin especial condena procesal A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente devuélvanse los ant ecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).