Sentencia Definitiva N° 480/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de octubre de 2014. No. 480 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "DOMINICI MÉNDEZ, JUAN DANIEL con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA. Acción de nulidad" (Ficha No. 307/11). RESULTANDO : I) Que con fecha 6 de mayo de 2011 compareció Silvana Adriana Alfredo Méndez , en representación del Capitán de Corbeta (CC) Juan Daniel Dominici Méndez, entablando demanda de nulidad contra la Resolución tácita emanada del Ministro de Defensa Nacional, según el cual se resolvió dejar de abonar el beneficio de los vales de nafta al accionante, los que eran percibidos de forma mensual por el mismo. El accionante se agravia en tanto relata que desde que se recibió de Oficial de la Armada en el año 1997, además del sueldo que percibía se le entregaba la suma de 1.500 pesos uruguayos en vales de nafta, siendo la percepción de este beneficio mensual, permanente y continua desde ese momento hasta el mes de setiembre de 2010. Explicó que cua ndo transcurrió el mes de agosto del 2010 sin haber recibido dicho beneficio realizó las consultas pertinentes y se le informó que la percepción del mismo sería suspendida por decisión unilateral del Sr. Ministro, lo cual entiende desajustado a Derecho dad o que por la cantidad de años en los que recibió dichos vales de nafta, los mismos forman parte de su salario y configuran un derecho adquirido que no pudo haber sido suspendido arbitrariamente como ocurrió en la especie. Alegó que el acto impugnado vuln era una “regla de derecho” , entendiendo por tal , todo principio o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual y , en la especie, se ha vulnerado el art. 7 de la Constitución que hace referencia a que los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad, por lo que uno de los principios y derechos fundamentales de los funcionarios públicos es el derecho a la remuneración, entendiendo por tal “todo ingreso que, en forma regular y permanente, sea en dinero o en especie, susceptible de apreciación pecuniaria, perciba el trabajador, en concepto de retribución y con motivo de su actividad personal como funcionario público”. En definitiva sostuvo que el cese del ben eficio de los vales de nafta que percibía el compareciente desde su egreso como oficial provoca un perjuicio directo y personal al mismo, vulnerando su derecho constitucional a la seguridad, trabajo y propiedad , ya que implica una rebaja salarial que afecta una legítima expectativa a seguir percibiéndolo, lesionando de esa manera un derecho adquirido. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) La demandada, representada por el Dr. Pablo A. Baeza Canclini manifestó que si bien el ac cionante entiende que el acto resistido es contrario a derecho, en ningún momento alega que el mismo sea arbitrario o haya sido dictado con desviación de poder, sino que entiende que por el mismo se ha cercenado un derecho adquirido. Puntualizó que el ar t. 181 de la Constitución establece dentro de las atribuciones de los Ministros en sus respectivas Carteras “hacer cumplir la Constitución, las leyes, decretos y resoluciones”, y en este sentido es que los fondos públicos y personas de derecho público están sujetas al principio de legalidad, por lo que solo podrán realizar los cometidos que les fueron fijados por ley, lo que se traduce en el principio de especialidad. Indicó que el art . 214 de la Constitución establece cómo deben manejarse los fondos púb licos, estableciéndose mediante la Ley de Presupuesto y las correspondientes leyes de Rendición de Cuentas “los escalafones y sueldos funcionales distribuidos por cada inciso por programa”, y que las normas de Derecho Público dictadas para la Administración son diversas a las existentes en ámbito laboral privado (art. 58 y 59 de la Constitución de la República, Ley 14.157 y 10.808), y en este sentido el administrador está constitucionalmente obligado a sujetarse a la norma Presupuestal, única que prevé có mo deben emplearse cada uno de los fondos que se han asignado al Organismo correspondiente, por lo que la resolución impugnada simplemente ajustó la conducta a la norma. Que no existe norma alguna que habilite la entrega de vales de nafta y por consiguient e este aspecto no deja ningún espacio para la discrecionalidad, pues se trata de cumplir con un mandato constitucional de vigilar la gestión administrativa, es por ello que el argumento de la accionante relativo a que en la especie se han vulnerado sus der echos adquiridos carece de sustento jurídico, en primer lugar porque en nuestro sistema jurídico la costumbre no es fuente de Derecho, y además el Presupuesto en el denominado Rubro “0” en el que están incluidas las compensaciones abonadas al personal mil itar de la Unidad Ejecutora 018 (Armada Nacional) no consta que deba abonarse parte de la retribución a sus funcionarios con vales de nafta ya que estos corresponden a “rubros de funcionamiento” que tienen un destino específico. Arguyó que la entrega de vales de nafta como beneficio para determinados funcionarios es un acto ilegítimo e irregular, y como tal ha sido una constante en la jurisprudencia del Tribunal que los hechos irregulares e ilegítimos no pueden hacer nacer derechos ya que no hay derechos adquiridos contra leggem. En definitiva, solicita se desestime la demanda. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 43 que sólo fuera propuesta por la parte demandada, que también fue la única que alegó de bien probado (fs. 53). Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 666/2013 de fs. 66 -67), aconsejó confirmar el acto procesado. Se citó para sentencia (fs. 69), pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO: I) Que desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar la acción de nulidad. En ef ecto, s e procesa el ac to administrativo tácito atribui do al Sr. Ministro de Defensa Nacional que resolvió no seguir abonando los vales de nafta que venía percibiendo el accionante, el cual no fue notificado de manera personal al accionante. Según afirmara el accionante, interpuso los recursos de revocación y jerárquico el 10 de setiembre de 2010 y si bien no obra agregado a esta causa ni a los antecedentes administrativos copia del respectivo escrito, no sólo no fue cuestionado por la demandada tal prese ntación, sino que al pronunciarse el Sr. Mi nistro de Defensa Nacional sobre el recurso de reposición, expresamente aludió al actor Juan Daniel Dominici M éndez, entre los noventa y cinco Oficiales que en forma independiente recurrieron la decisión ministerial (ver fs. 114 de los AA en dry pen rojo). El recurso de revocación fue expresamente desestimado en fecha 21 de marzo de 2011 (fs. 111 -121 AA), operando la denegatoria ficta respecto del recurso jerárquico en fecha 29 de marzo de 2011. Por lo que la ac ción de nulidad promovida el 6 de mayo de 2011 fue tempestiva. II) En cuanto al fondo, existen a conocimiento de esta Corporación diversas acciones promovidas por Oficiales de la Armada con el mismo objeto que la presente, en las que se cuestiona la de cisión que se atribuyera al Sr. Ministro de Defensa Nacional , por la cual se resolvió suspender el pago de la partida abonada en vales de combustible que percibían desde hacía varios años, habiendo recaído en la individualizada con la Fa. 370/2011 la sentencia N° 380 de 23 de julio de 2013. En el presente caso, siendo prácticamente idénticos los argumentos expuestos por ambas partes, no se advierte razón alguna para apartarse de la posición asumida por este Tribunal, que se habrá de mantener en este pronunciamiento. III) Antes de ingresar al análisis de los agravios, corresponde precisar que ambas partes están contestes en la identidad y en el contenido del acto residenciado. Apenas hay un matiz sobre la calificación del acto, pero que deviene irrelevante a esta altura. En tal sentido, mientras la parte actora adujo al demandar que dirigía su pretensión anulatoria contra un acto tácito emanado del Sr. Ministro de Defensa Nacional, la accionada expresó que el acto encausado no puede calificarse como un acto tácito sino que constituye un acto expreso. Así, a fs. 21 infolios en su escrito de contestación de demanda dijo: “A nuestro criterio, en el caso particular, estamos frente a un acto expreso del Sr. Ministro, reconocido por éste, por lo que se or denó cesar en la entrega de los vales de conformidad con el marco jurídico vigente, ya que no existía ninguna norma legal que autorizara esta irregular práctica. No obstante, la categorización del tipo de acto no influye en la cuestión principal.” Así las cosas, ya sea que se califique al acto encausado como un acto tácito, es decir, como uno de aquellos actos en los que: “la voluntad administrativa no se exterioriza en forma expresa sino que resulta de un comportamiento que necesariamente la supone”, como los ha categorizado este Tribunal en su jurisprudencia (así: Sentencia No. 328/03 de 25.6.2003). O, por el contrario, si se concuerda con la accionada en que estamos ante un acto expreso que no se formalizó por escrito, la identidad del acto residencia do ha quedado perfectamente definida, ya que ambas partes están contestes en ello. Esto es, el Sr. Ministro de Defensa Nacional, al tomar conocimiento de la práctica generalizada de pago de retribuciones con vales de nafta a determinados funcionarios, or denó en forma verbal que se cesara inmediatamente el pago de esa partida. Como emerge de las actuaciones obrantes en los antecedentes, en especial de los informes del Departamento Jurídico Notarial (fs. 68-79 y fs. 80-87 de los AA), el Sr. Ministro, en su comparecencia ante la Comisión de Defensa de la Cámara de Representantes el día 10.8.2010, explicó c ómo ordenó el cese de pago de esa partida. Dijo que, a partir de información aparecida en la prensa sobre la entrega de vales de combustible a los funcionarios navales, inquirió sobre el procedimiento que se seguía para el pago de esas partidas. En su alocución ante el Parlamento, el Sr. Ministro informó que ordenó el cese inmediato del pago de dicha partida -que se abonaba desde el año 1965 - porque esa prá ctica no tenía respaldo normativo. Durante el procedimiento de instrucción de los recursos administrativos interpuestos, se recabó informe realizado al Comandante en Jefe de la Armada, fechado el 30.12.2010 y que luce a fs. 36 de los A.A. 5. En dicho informe, el alto oficial informó lo siguiente: “1. La entrega de vales de combustible de apoyo se realizaba mensualmente desde el momento que el Personal Superior o Personal Subalterno de la Armada ascendía a las jerarquías de Gauardiamarina o Sub Oficial de Cargo según correspondía. Los mismos eran entregados por Orden Verbal del Comandante en Jefe desde el año 2003 y en base al Escalafón de Personal Superior y Subalterno de la Armada. Si bien no existe con precisión la fecha desde la cual se recibe el apoyo de combustible, se estima que el mismo se realizaba desde por lo menos 30 años atrás. 2. Los vales de combustible de apoyo se entregaban de acuerdo con los siguientes montos: a. Capitanes de Navío - $ 2.000 b. Capitanes de Fragata y Capitanes de Corbeta - $ 1.500 c. Sub Oficiales de Cargo, Guardiamarinas hasta Tenientes de Navío - $ 1.000. 3. El cese de la entrega de los vales de combustible de apoyo fue por Orden Verbal del Señor Ministro de Defensa al Encarg ado de Despacho del Comando General de la Armada, Contra Almirante Hugo Viglietti.” IV) Al detectar esa práctica, el Ministro ordenó reencausar el obrar de la Administración por el sendero del Derecho, porque su carácter inveterado no la legitimaba jurídicamente. Tal decisión de la Administración no puede agraviar al actor, porque como lo sostiene este Tribunal, no hay derechos adquiridos que puedan pervivir ante lo que por Derecho corresponde. Y es cierto lo afirmado por la accionada, que la sin razón del actor resulta del hecho de que no haya podido señalar la identidad de la disposición normativa que lesionaría el acto que enjuicia. Adviértase que sus agravios se centraron en invocar la “teoría del acto propio”, el principio de buena fe y el principio de seguridad jurídica, dado sus derechos adquiridos. Principios generales que son francamente de recibo, no se adecuan al caso que acá nos ocupa, porque no hay derechos adquiridos contra legem, y los principios invocados no pueden servir como fundamento para perpetrar una práctica palmariamente ilegítima. Si como sucede en este caso, el actor a consecuencia de un error de la Administración, estuvo cobrando durante un largo período de tiempo partidas que por Derecho no le correspondían (vales de nafta), no tiene derecho a obligar a la Administración a persistir en el error. Por el contrario, la Administración tiene el deber de recomponer su obrar y ajustarse al imperio del Derecho para abonarle la retribución exacta que marca la normativa, a la q ue debe ceñir su obrar (ver Sentencias Nos. 173/2013, 172/2013, 112/2012, 675/2011, 872/2010, 809/2010, 254/1998, 214/1998, entre otras) (en doctrina: PISANO RODRÍGUEZ -CUBILÓ, JUAN; “Sobre la revocación “ex oficio” por ilegitimidad de los actos administrativos. Jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Anuario de Derecho Administrativo, T. X, pág. 57; SAYAGUÉS LASO, ENRIQUE; Tratado de Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 1998, pág. 433; LEVRERO BOCAGE, CONSTANCIO; “Revocabilidad de oficio de ascensos irregulares”, RDJA, T. 71, pág. 137, citado en la reciente Sentencia No. 1013/2011; CAJARVILLE PELUFFO, JUAN PABLO; “Cuestiones sobre la “revocación” o “reforma” de los actos administrativos” en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, en especial págs. 124 a 128; también del mismo autor véase: Recursos Administrativos, FCU, Montevideo, 2009, pág. 127, nota al pié No. 34). Lo expuesto, sin perjuicio de señalar que no se desconoce la posición contraria a la te sis tradicional del Tribunal, que sostiene que la revocación de los actos administrativos es una facultad discrecional, que tiene como límite la existencia de derechos adquiridos (por ejemplo: DUR ÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Revocación del acto administrativo”, Estudios de Derecho Administrativo - Parte General, Montevideo, 1999, págs. 205, 206 y 212; DELPIAZZO, Carlos E.: “Notas acerca de las nulidades de los actos administrativos”, Revista de Derecho Público, No. 42, Montevideo, 2012, págs. 37 a 41; en su momen to, acompañando esta tesis se pronunció también NESSAR, Silvana: “Otra vez sobre la revocación de oficio de los actos administrativos”; Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año No. VII (2008), No. 14, págs. 97 a 102). En suma, la demandada centró correctamente su defensa cuando la fundamentó en lo establecido en los arts. 181 y 214 de la Constitución, y más aún cuando señaló que no existía norma legal alguna que habilitara la entrega de vales de nafta a los funcionarios de la Unidad Ejecuto ria 018 (Armada Nacional), práctica que se venía realizando por simple costumbre, la que como es sabido no constituye fuente formal de derecho en el orden jurídico nacional. Por tanto, tratándose de un beneficio contra leggem que solo alcanzaba a algunos funcionarios, no se vulneraron derechos adquiridos del funcionario demandante, porque la continuidad de la entrega de los vales resultaba ilegítima, debiendo obrar la Administración en ejercicio del poder deber de ajustar su actuación a derecho, precisame nte por la vía de dejarla sin efecto. V) Por último, solo resta puntualizar que asiste la razón a la defensa de la accionada cuando insiste con el argumento del carácter estatutario de la relación de empleo público. Los derechos y deberes que ostent an los funcionarios públicos presupuestados, no reconocen su fuente en el contrato de trabajo (como sucede con los trabajadores privados) sino en reglas de Derecho. Como enseña CASSINELLI -bien citado por la demandada a fs. 23 - el carácter estatutario de l vínculo que liga a los funcionarios públicos con el Estado determina que no tienen un derecho adquirido a que se conserve su situación, es decir, sus derechos o deberes. Al ingresar a la relación de empleo público adquiere n los derechos que emergen de su situación estatutaria. Expresa textualmente el Maestro que: “Éstos no tienen su fuente en el contrato de trabajo sino en reglas de Derecho, en disposiciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría de funcionarios.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; Derecho Público, FCU, Montevideo, 2009, pág. 472; en el mismo apunta SAYAGUÉS LASO, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo , T. I, FCU, Montevideo, 1998, especialmente págs. 225-226 y 284). Es deber del Sr. Ministro velar porque se apliquen todas las reglas de Derecho, y en particular, las que rigen la relación estatutaria de los funcionarios de su dependencia con el Estado. Constatada la discordancia entre las reglas vigentes y la práctica administrativa, s u proceder resulta inobjetable, pues lo que hizo fue disponer las medidas necesarias para asegurar la observancia del Derecho vigente. El Tribunal en la Sentencia No. 891/1997, en un caso que mutatis mutandi resulta parangonable al de obrados, señaló que no era necesario dar vista previa para corregir un error en la liquidación de haberes. Se trataba de un caso en que la Intendencia Municipal de Artigas venía abonando a inspectores municipales sumas por encima de las correspondientes. En dicha ocasión se dijo: “Como surge claramente de los antecedentes administrativos, en lugar del 20% de las multas que le correspondía percibir conforme al art. 12 de la resolución No. 1527/95 de la Intendencia Municipal de Artigas del 15/12/95, la actora cobró en el perí odo 4/5/95 -11/10/95 un exceso de $ 3.383,54 (fs. 4 de autos y 3, 7 a 9, 11 a 34 y 35 a 36 de los A.A.). Siendo así, es indudable que la demandada tenía el poder deber de corregir el error de computación, aun siendo imputable a ella misma y recuperar los dineros pagados en demasía a sus funcionarios inspectores, dineros que por ser de todos los ciudadanos, no estaba facultada para entregar, graciosamente a sus funcionarios, quienes carecían de todo derecho a percibirlos.” (el destacado no está en el original). En esa línea, no resulta ocioso recordar lo que, con acierto innegable, se asevera en el dictamen letrado de la Jefa (I) del Departamento Jurídico Notarial del Ministerio de Defensa Dra. USHER. En el pasaje luciente a fs. 83-85 de los A.A. -la letrado consignó: “…los fondos públicos deben necesariamente emplearse con sujeción a lo previsto en forma expresa en las Leyes de Presupuesto y de Administración Financiera. (...) En la medida que los fondos públicos pertenecen a toda la sociedad uruguaya los administradores circunstanciales de los mismos en Calidad de Ordenadores del Gasto y de Pagos o los funcionarios intervinientes en la gestión financiero contable, no pueden actuar a su libre albedrío como lo harían en su casa con el dinero de su propiedad. Deben sujetarse a la regulación jurídica prevista para el empleo de cada uno de los fondos que se han asignado al organismo correspondiente. (…) Las retribuciones de los funcionarios públicos que componen su salario están previstas en el Presupuesto en el denominado Rubro “0” que refiere a la identificación numérica precisa con la que empieza cada partida. Allí están incluidas las compensaciones que se abonan a los funcionarios militares de la Unidad Ejecutora 018 Armada Nacional, donde obviamente no consta que ninguna sea abonada con vales de nafta, ya que como se vio estos corresponden a rubros de funcionamiento que tienen destino específico. Atento a lo expuesto inmediatamente se concluye que la entrega de vales de nafta por los montos referidos precedentemente para uso particular de determinados funcionarios es claramente irregular. Por lo tanto, de un hecho irregular no puede surgir un derecho a la continuidad de la irregularidad. Por el contrario podrá surgir responsabilidad de los funcionarios intervinientes en la irregularidad, sea por haberla dispuesto, sea por haberla recibido, así como, eventualmente, la obligación de devolver.” (los destacados están en el original). Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez T edeschi, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).