Sentencia Definitiva N° 467/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de octubre de 2014. No. 467 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "LAGE PONCE DE LEÓN, SANTIAGO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de nulidad" (Ficha No. 528/12). RESULTANDO : I) Que, con fecha 19/7/2012, compareció el promotor (fs. 13/19) demandando la anulación del acto imputable a la demandada, por el que se le impuso una multa pecuniaria y la sanción de retiro de la licencia de conducir por el plaz o de 6 meses , conectado con la Boleta Nº 164728 (ver copia a fs. 2 del ppal.) y la resolución de la Unidad Movilidad Urbana de fecha 23/1/2012, como surge a fs. 2 A.A. Señaló que, la multa pecuniaria y la sanción de retiro de la libreta, le fueron impuestas a consecuencia de la fiscalización de rutina cumplida en la madrugada del día 5/1/2012 en las inmediaciones del puente de La Barra en Punta del Este , en la que , supuestamente, se constató que conducía el auto con una concentración de alcohol en sangre superior a la permitida, en tanto la espirometría que le fuera realizada, arrojó como resultado 0,31 gramos de alcohol por litro de sangre, superando el máximo, fijado en 0,3 gramos (ver: Prueba de Espirometría a fs. 5 A.A.); a pesar de lo cual, luego de la prueba no se le retuvo el vehículo, y se le permitió continuar su marcha conduciendo, lo que supone una contradicción con multarle por la supuesta infracción y con la suspensión aplicada hasta el 6 de junio de 2012. Afirmó que, en la emergencia, no se motivó adecuadamente el acto al instruirse los recursos administrativos, lo que trasunta la arbitrariedad con la que ha obrado la demandada , lo que se revela por los inadecuados argumentos manejados en el informe previo a la desestimatoria operada. Se a gravió también porque, previamente a imponérsele la sanción resistida no se le confirió vista , desconociéndose su derecho al debido procedimiento administrativo, ya que no tuvo oportunidad de contradecir la prueba considerada por la Administración para sa ncionarlo, ni se le confirió oportunidad para articular sus descargos. Añadió que, la Ley Nº 18.191 en su art. 46, establece que el procedimiento de espirometría podrá ser ratificado a través de exámenes de sangre, orina u otros análisis clínicos o paracl ínicos, para lo cual la autoridad competente deberá establecer los protocolos de intervención médica para la extracción y conservación de muestras por lo que estimó que la Administración deb ió informar al conductor que puede realizarse examen de sangre u orina para ratificar o no el resultado de la espirometría y cómo se debe hacer, facilitando la realización de esas pruebas. Expresó que la Administración nunca sancionó los protocolos que la Ley le ordena establecer , necesarios para poder controlar la v alidez de los exámenes para verificar si efectivamente hay niveles de alcohol en sangre que sobrepasen el límite, situación que determina la nulidad absoluta del procedimiento que precedió al dictado del acto, pues se cercenó su derecho a contradecir y controlar la prueba, sin perjuicio de anotar, que tampoco se le proporcionó copia de la espirometría realizada, cuando la diferencia constatada era realmente mínima, apenas de 0,01. Recordó que al recurrir solicitó a la Intendencia de Maldonado que informara el margen de error del espirómetro, por lo estrecho de la diferencia, ya que todo aparato tiene un margen de error y, en tal circunstancia, la pequeña diferencia debió ser contemplada a su favor, en aplicación del principio in dubio pro reo, lo que finalmente no aconteció, provocando vicio de abuso de Derecho. Afirmó que, en la especie, la accionada faltó a la verdad material por la forma en que obró , cuando no se retuvo el vehículo y se le permitió continuar manejando, lo que resulta contradictorio con la imposición de una multa por encontrarse en un estado inapropiado para conducir. Finalmente, se agravió por entender que la sanción impuesta es totalmente excesiva y desproporcionada , aun cuando la Ley 18.191 no gradúe las penas, habida cuenta que el principio de gradualidad es de fuente constitucional. En definitiva, bregó por el amparo de la pretensión anulatoria actuada. II) Conferido traslado de la demanda, la Administración lo evacuó a fs. 29/35 rechazando los agravios articulados en base a l os siguientes fundamentos. Sostuvo que, no es cierto que el actor no haya tenido la posibilidad de ofrecer prueba, habiéndose cumplido con lo prevenido en los arts. 45 y 46 de la Ley 18.191 , resultando la sanción impuesta en el marco de una política nacional de promoción de la seguridad vial, aplicando normas de orden público. Sin que surja de los antecedentes irregularidad formal o sustancial susceptible de viciar el acto cuestionado. Destacó que las garantías del debido procedimiento, no fueron vulneradas en absoluto, pues la ausencia de vista previa no afectó derecho ni le quitó garantía alguna al accionante , resultando aquella, en cualquier caso, vicio de carácter ininfluyente, en tanto el impugnante no controvirtió el hecho fundamental, que es habe r conducido luego de ingerir alcohol , y no ofreció prueba alguna en contra de la infracción consignada en la boleta 164728, siendo que el art. 51 de la Ley 18.191 lo habilitaba a hacerlo. Descartó que se presente el vicio de motivación denunciado , cuando ante un resultado positivo de espirometría, que no fue controvertido por prueba alguna, se consolida motivación suficiente y exacta, en tanto es correcta la aplicación del Derecho e incontrovertible la veracidad de las circunstancias, sin que pueda ent enderse existencia de acto abusivo porque a todos los conductores en su misma situación se les dispensa idéntico tratamiento. En definitiva, estimó que la Administración actu ó dentro de sus potestades y cumpliendo las normas vigentes , l a sanción fue impu esta porque conducía con alcohol en sangre por encima del mínimo permitido , adecuándose fundamentos de hecho y de derecho invocados oportunamente y con finalidad de procurar la protección de la vida y la seguridad personal mediante el control del tránsito y la seguridad vial. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 37), ninguna de las partes propuso su diligenciamiento, se incorporó testimonio de los antecedentes administrativos, que lucen en 30 fojas; alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 50/54 vta. y la demandada a fs. 57/61). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 648/2013 glosado a fs. 64/64 vta.), aconsejó la anulación del acto administrativo cuestionado. V) Se citó a las partes para se ntencia (fs. 66), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, acordaron su dictado en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Que desde el punto de vista formal se cumplieron los requisitos exigidos por los art. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley 15.869, por lo que, corresponde ingresar al tema sustancial planteado por los contendientes. II) En autos se promueve la anulación de la resolución de la demandada, por la que se le impuso una multa pecuniaria y la sanción de retiro de la licencia de conducir por el plazo de seis meses , las que se vinculan con la Boleta Nº 164728 (ver copia a fs. 2 del ppal.) y el acto de la Unidad Movilidad Urbana de fecha 23.1.2012, como surge a fs. 2 A.A. Ambas partes identificaron al impugnado como un solo acto, pese a que puede advertirse de los antecedentes dos manifestaciones de voluntad administrativa diferenciadas , debiéndose tener presente que el actor recurrió y accionó contra ambas, por lo que no pue de relevarse obstáculo formal alguno. Las indicadas le fueron impuestas a consecuencia de que se constató, en una fiscalización de rutina realizada en la madrugada del día 5/1/2012 en las inmediaciones del puente de La Barra en Punta del Este, que el act or conducía su auto con una concentración de alcohol en sangre superior a la permitida, en donde la espirometría que le fue realizada, arrojó un resultado de 0,31 gramos de alcohol por litro de sangre, superando el máximo, fijado en 0,3 gramos (véase la “Prueba de Espirometría” a fs. 5 A.A.). III) Que, las alegaciones de las partes surgen suficientemente relacionadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse la Corporación en aras de la brevedad. IV) Que el Tribunal por unanimidad y , compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la pretensión anulatoria actuada, en los contenidos que se intentarán explicitar a continuación. V) En la emergencia, revalidando jurisprudencia consolidada del Cuerpo sobre este orden de cuestionamientos, a juicio de la Sede, el acto administrativo inobservó reglas de procedimiento que garantizan el derecho de defensa del interesado, razón por la cual corresponde sea anulado. Como bien lo postul ó el reclamante, efectivamente el acto está viciado por razones procedimentales, ya que previamente a ser sancionado no le fue conferida la oportunidad de defensa como correspondía en función de tratarse de un procedimiento iniciado de oficio y de contenid o represivo. Dicho derecho, como lo ha reiterado el Tribunal, tiene fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts. 66 de la Constitución de la República, art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica, art. 46 del Código Tributario y art. 76 del Decret o 500/991 internalizado por la Intendencia Departamental de Maldonado). La accionada en su acto de proposición sostuvo que el vicio, en tal caso, corresponde calificarlo como ininfluyente, ya que de haberse dado recto cumplimiento a las garantías adjetiv as, la solución finalmente habría sido la misma. En la especialidad del caso, la categorización de la transgresión no puede calificarse como ininfluyente, cuando se advierte que la posibilidad de articular descargos y proponer probanzas era la oportunida d idónea para proponer medios de prueba que restaran eficacia convictiva a la diligenciada en forma unilateral por la administración (v. gr.: la espirometría). Precisamente, porque debe admitirse “…que la sanción deba imponerse cuando esté comprobada no significa que se deba aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas las garantías del caso, de mayor relieve cuando se cursa materia sancionatoria. Se comprende que el procedimiento en materia de infracciones de tránsito, a la luz de los graves problemas actuales de lamentable notoriedad, exige una agilidad contra la cual podría conspirar la observancia estricta de las garant ías del debido proceso administrativo, garantías que no se agotan en la posibilidad de recurrir los actos administrativos (punitivos en el caso), pues el elenco de aquéllas, parte de la audiencia previa del interesado a efectos de que pueda articular sus descargos y de ofrecer las pruebas que estime pertinentes. No puede exigirse que un órgano jurisdiccional de contralor de la regularidad jurídica de los actos administrativos procesables, abdique en un Estado de Derecho de la reafirmación de los principio s y de las garantías que integran secularmente el concepto de “debido proceso”. (…) Será en todo caso el legislador quien deba establecer un procedimiento expeditivo que armonice adecuadamente las urgencias que connotan las múltiples y graves infraccion es de tránsito -que asolan al país-, con las garantías inexcusables de todo sujeto sancionado. Debe recordarse que en materia de delitos y también de faltas, la flagrancia no bloquea la necesidad del debido proceso para la aplicación de la sanción penal correspondiente (‘nulla poena sine judicium’)” (Cfme. Sentencia Nº 70/1999, el subrayado pertenece a esta redacción). (…) En otro fallo más reciente, referido también a un litigio similar al de obrados, expresaba la Corporación: “S e advierte que los presu ntos infractores carecieron en todo momento -en vía administrativa - de la posibilidad de ser oídos, de articular sus defensas y de diligenciar prueba en su favor; se ha creado pues, una clara situación de indefensión , atentatoria contra derechos fundamenta les de la persona humana, que tienen expresa protección en la Carta (art. 66 de la C.) y que, si no tuvieren esa manifiesta tuición, surgirían implícitamente reconocidos en un sistema democrático y republicano (arts. 7, 72 y 332 de la Constitución Nacional)” (Cfme. Sentencia Nº 76/2006, subrayado original). ” (Sentencia No. 1009/2011). Es sabido que la prueba científica dotada de mayor precisión para demostrar con grado de exactitud la concentración del alcohol en sangre es la extracción de una muestra de sangre. La espirometría es un medio de prueba indirecto del hecho a probar (la cantidad de alcohol en sangre), razón por la cual, tiene necesariamente un margen de error. En esta orientación conceptual, en la Sentencia No. 461/2012 del Tribunal se dijo citando una opinión experta que: “ …la Sra. perito médico legista explicitó que el método de mayor fiabilidad por su especificidad, es la medición directa en sangre.” El actor, en sede administrativa, podría haber ofrecido como prueba que la Administrac ión o el fabricante de los espirómetros, informara el margen de error que tienen estos dispositivos (solicitud que formuló al recurrir, fs. 7 A.A., pero la Administración no diligenció la prueba ofrecida). Con tales antecedentes, conocer el margen de er ror podía ser determinante en la emergencia, pues se asiste a un caso en que la espirometría arrojó como resultado que el actor tenía una concentración de alcohol en sangre apenas superior al máximo permitido (lo superaba por 0,01 gramos). Realmente, ante una diferencia mínima por encima de lo permitido, esa prueba sobre el margen de error podía resultar determinante en beneficio del interesado, aplicando la regla in dubio pro reo. Dicho principio es aplicable en el terreno sancionatorio administrativo, como lo ha sostenido el Tribunal en la Sentencia No. 461/2012. Sin perjuicio de lo expuesto, es un valor entendido en la jurisprudencia del Cuerpo que la imposición de multas de tránsito sin conferir al interesado una oportunidad de defensa previa siempre resulta un vicio invalidante. Desde la doctrina, el Dr. Hugo DE LOS CAMPOS ha señalado que formalmente, la enorme mayoría de las multas de tránsito que se aplican diariamente son ilegítimas. Ha dicho el referido autor: “En términos generales puede decirse que son formalmente ilegales en la medida que el llamado desarrollo de la “jurisdiccionalización de los procedimientos administrativos” que consiste en la adopción de ciertas formas similares a las de los procesos jurisdiccionales, sin que el procedimie nto ni el acto en que culminan dejen de ser administrativos, hacen que la regularidad de la pena obligue a una comunicación a quien interviene, notificada formalmente y a una oportunidad para el ejercicio del derecho de defensa. Este es un principio gener al del derecho recogido en normas constitucionales y reglamentarias.” Y luego agrega: “ En los casos comunes que suceden todos los días de imposición de una multa existe un proceso total de indefensión porque el funcionario actuante por sí y ante sí juzga que se cometió una infracción y la documenta sin la posibilidad de formular descargos.” (DE LOS CAMPOS, Hugo: “La ilegalidad formal de las multas de tránsito”, Tribuna del Abogado, Nº 118, Agosto/Setiembre de 2000, pág. 18). En esta línea argumental se ha pronunciado la Corporación. Así, entre otros pronunciamientos de la Sede, en la Sentencia No. 387/2008 se sostuvo: “No surge de los antecedentes administrativos ni de los testimonios obrantes en autos, ni de las propias declaraciones en vía administrativa o jurisdiccional del Inspector actuante, que la “boleta” de fs. 30 haya sido entregada al conductor al momento de constatarse la infracción; lo que con mucho esfuerzo, de haber sucedido, podría haberse considerado la “vista previa” de una sanción que se aplicaría (y de mediar garantías posteriores a su entrega para que el actor tuviera oportunidad de esgrimir sus defensas, en determinado plazo, antes del dictado de la sanción). Según se desprende de la prueba de autos (y dadas las incongruencias en los testimonios del Inspector anotadas por el actor en su alegato), entiendo que efectivamente el actor conoció la imputación que se le hacía, cuando la sanción ya había sido impuesta, con la notificación de fs. 27 AA. De ello se concluye, que efec tivamente el actor careció de la oportunidad de esgrimir su defensa por ausencia de vista previa al acto sancionatorio, derecho al debido proceso consagrado por la regla de derecho, que al haber sido violada, vicia al acto impugnado de nulidad. Por lo dic ho y fundamentos de otros pronunciamientos anteriores de la Sala recaídos en situaciones similares…“ (Véase en idéntico sentido las Sentencias Nos. 795/2002 y171/2003, entre otras). Por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad, FALLA: Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase la resolución en la fase de cuestionamiento. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía (r.), Dr. Harriague, D ra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).