Sentencia Definitiva N° 435/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de setiembre de 2014. No. 435 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CUELLO, JOSÉ CARLOS con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 775/2010). RESULTANDO : I) Que compareció Juan Carlos CUELLO, a demandar la declaración de nulidad de la Resolución Nº 81656 de fecha 21 de abril de 2010, dictada por la Gere ncia de Sucursal Rocha de ATYR (actuando en ejercicio de atribuciones delegadas). Por el acto impugnado, se determinaro n obligaciones por concepto de contribuciones especiales de seguridad social en cabeza de la empresa unipersonal del accionante, se le tipificó la infracción de mora, se le aplicaron las sanciones previstas en el art. 10 de la Ley 16.244 y en el art. 87 de la Ley 16.713, más los recargos correspondientes; todo por el período comprendido entre el 1.2.2003 al 30.4.2007 (fs. 298 de los A.A). La parte actora centra sus agravios , básicamente, en las siguientes consideraciones. Primero, adujo que la determinación tributaria se realizó en base a una relación de dependencia que nunca existió, ya que el denunciante Sr. Luis Eduardo RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ no fue empleado de su empresa en el período comprendido entre febrero de 2003 a abril de 2007. Indicó que no hay pr uebas del período supuestamente trabajado, el que el BPS consideró para hacer la determinación. Se detuvo puntualmente en algunos aspectos de la prueba recabada durante la inspección, para demostrar sus inconsistencias. Afirmó que el Sr. RODRÍGUEZ, como ta ntos otros fileteros de pescado, trabajó en forma independiente para muchos pescadores. Cuando se lo llamaba, iba a trabajar sin imposición de horario, sin control alguno y no dependía de nadie. Los fileteadores anotaban en cuadernos que mantenían en su po der (eran de ellos) , lo que iban fileteando y después se les pagaba en función de ello. El Sr. RODRÍGUEZ no estuvo nunca sujeto al poder de dirección, no tenía horario ni tenía sueldo fijo. Alegó que accedió al acuerdo transaccional ante el MTSS de fecha 22.2.2008 que luce a fs. 6 infolios, a fin de evitar problemas por reclamos salariales y poder así pagarle cierta suma de dinero mientras no pudiese volver a trabajar, ya que le tiene aprecio personal y dada la enfermedad que lo aquejaba. En dicha instanci a, se dejó expresa constancia de que no existía relación laboral alguna entre ambos comparecientes. Concluyó que RODRÍGUEZ nunca fue empleado de su empresa ni de ninguna otra. Trabajaba en forma independiente como lo hacen los fileteros. No se probó ning ún tipo de relación de trabajo y, la carga de acreditar dicho extremo gravitaba sobre el BPS. En otro orden, expresó que existe ilicitud por la extensión del período fiscalizado, puesto que excede el plazo de 12 meses anteriores a la fecha de notificación del inicio de las actuaciones , de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto Nº 104/996, en la redacción dada por el Decreto Nº 151/996. En definitiva, solicitó la anulación del acto resistido. II) Corrido el correspondiente traslado, el mismo fue evacuado por la representante del BPS, que defendió la legitimidad del obrar administrativo. Repasó puntillosamente lo actuado durante la fiscalización y sostuvo que, de las probanzas diligenciadas por el organismo , surge plenamente acreditada la relación de depend encia entre el accionante y el Sr. RODRÍGUEZ. Los informes producidos por los inspectores actuantes , ilustran en forma clara sobre la relación laboral del denunciante con el actor. Por otra parte, l a prueba producida por el demandante no logra desvirtuar l as afirmaciones del denunciante y, menos aún, cuando es producida por dependientes del mismo y por colegas empresarios fuertemente interesados en calificar la actividad del fileteador como independiente. Finalmente, rechaz ó que en el presente caso proceda la limitación temporal del avalúo , en mérito a que el Poder Ejecutivo derogó los Decretos 104/96 y 151/96 y, particularmente, porque las presentes actuaciones tienen origen en la denuncia formulada por un trabajador, lo que de por sí excluye la referida limitación. En definitiva, bregó por el rechazo de la pretensión anulatoria. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que se encuentra agregada y certificada a fs. 165; correspondiendo a la actora la de fs. 48 a 160. La parte demandada no propuso el diligenciamiento de probanzas. Estando la causa abierta a prueba cumplió con su deber de incorporar los antecedentes administrativos, que lucen agregados por cuerda en 327 fojas (fs. 161). IV) Alegaron ambas partes de bien probado. La actora lo hizo de fs. 168 a 175 y la demandada de fs. 178 a 182. V) Pasados los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, recayó el Dictamen Nº 255/2013 luciente a fs. 187, por el que se aconsejó: “…confirmar el acto administrativo impugnado salvo respecto al período determinado que no puede superar los doce meses anteriores a la notificación del inicio de las actuaciones.” (fs. 187 -188; la conclusión transcripta se halla en la foja 188). VI) Finalmente, se citó a las parte s para sentencia por Decreto Nº 5825/2013 de fecha 29.7.2013 (fs. 190). VII) Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Preza, el Tribunal se integró con el Sr. Ministro Dra. Bendahan, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) El acto objeto de la presente acción de nulidad es la Resolución dictada, en ejercicio de atribuciones, por el Gerente de la Sucursal Rocha de la Asesoría Tributaria y Recaudación (ATYR) del Banco de Previsión Social (BPS) Nº 81656 de fec ha 21 de abril de 2010 (fs. 298 de los A.A.). Por la mencionada volición, en lo que interesa a los efectos de este proceso, se determinaron obligaciones tributarias por concepto de Contribuciones Especiales de Seguridad Social en cabeza de la empresa unipersonal del actor correspondientes al período 1.2.2003 al 30.4.2007; se le impuso una multa por la infracción tributaria de mora con sus correspondientes recargos y sendas multas al amparo de lo dispuesto en los arts. 87 de la Ley No. 16.713 y 10 de la Ley No. 16.224, todo lo cu al, asciende a un total de $ 421.236. Los presupuestos requeridos para la admisibilidad del presente accionamiento se hallan debidamente cumplimentados, por lo que el Tribunal ingresará en la consideración de la cuestión sustancial. En efecto, el acto encausado le fue notificado a la parte actora con fecha 29.4.2010 (fs. 300 y 300 vuelto de los A.A.). L os correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio fueron interpuestos, en tiempo útil, el día 10.5.2010 (fs. 302 a 304 de los A.A. y, en especial, nota de cargo de esta última foja). Los recursos administrativos fueron expresamente resueltos. El acto conclusivo de la vía administrativa por el que se rechazó el recurso jerárquico (Resolución del Directorio del BPS R.D. Nº 21-13/2010 de 21.6.2010 de fs. 314-315 de los A.A.), le fue notificado el día 19.11.2010 (fs. 319-320 de los A.A.). La demanda fue presentada, en tiempo útil, el día 17.12.2010 (nota de cargo de fs. 28 infolios). II) Estando cumplidos los presupues tos necesarios para ingresar a la consideración de la cuestión sustancial, corresponde examinar los agravios articulados por la promotora. Tal como se detalló en los RESULTANDOS, en lo medular, el cuestionamiento de la promotora se basa en objetar , por un lado, la existencia de la relación laboral en que se basó el BPS para hacer la determinación y, por otro, el período que abarca la determinación tributaria realizada. A su entender, por la fecha de inicio de las actuaciones, el BPS debería haber circunscripto sus actuaciones a fiscalizar únicamente aquellas obligaciones que se hubieran hecho exigibles en el último año contado a partir del inicio de las actuaciones. Entiende que debieron tenerse en cuenta esas limitaciones temporales a las facultades inspec tivas del BPS, consagradas por los Decretos Nos. 104/996 y 151/996. El Tribunal, concordando contextualmente con el temperamento manifestado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, considera le asiste razón en su planteo, por lo que amparará la demanda en razón de este último agravio. El anunciado amparo del agravio concerniente a la ilegitimidad del período fiscalizado, determina que resulte innecesario expedirse sobre los restantes agravios. III) Ilegitimidad del período fi scalizado que determina la nulidad del acto residenciado (Decretos Nos. 104/996 y 151/996). III.I) Como consta en los antecedentes, la actuación inspectiva a la empresa unipersonal del actor comenzó el día 16.9.2008. Ese día se le notificó al actor del comienzo de la actuación (fs. 7 de los A.A.). Por ese entonces, estaban plenamente vigentes las limitaciones a las facultades de fiscalización del BPS impuestas por los Decretos 104/1996 y 151/1996 (derogados posteriormente por el Decreto Nº 625/ 008 de 15.12.2008). Esos decretos reglamentarios establecían que, en principio, la actuación inspectiva del BPS debía ceñirse a las obligaciones tributarias que se hubieran hecho exigibles en el año inmediato anterior al inicio de la inspección. La única forma de sobrepujar ese límite, d e acuerdo a los decretos citados precedentemente, era mediante el dictado de una resolución fundada (en determinados supuestos ). De ese modo , el organismo tenía la posibilidad de extender el período de 12 meses hasta el máximo legal previsto en el art. 38 del C.T. Pero , cabe insistir, para ello debía dictar una resolución fundada que así lo resolviera dentro de los 120 días de la notificación del acta de inicio de la inspección (art. 2 del Decreto Nº 104/96); cosa que no hizo en la emergencia. Por lo tanto, el BPS debió limitar su determinación tributaria a las obligaciones que se hubieran hecho exigibles en el año inmediato anterior al inicio de las actuaciones, porque eran las únicas que se hallaba habilitado a fiscalizar . En otras palabras, la fiscalización debió limitarse a las obligaciones exigibles en el período 16.9.2007 – 16.9.2008. Sin embargo, el BPS no ciñó su fiscalización a ese período. Fiscalizó y determinó obligaciones por el período 1.2.2003 al 30.4.2007. Es evidente que el organismo actuó desconociendo las disposiciones que imponían límites a sus facultades inspectivas, por lo que todo lo actuado resulta inficionado por contrariar las mencionadas Reglas de Derecho contenidas en los Decretos 104/996 y 151/996. El Tribunal cuenta con numerosos antecedentes jurisprudenciales en los que ha anulado actos de determinación del BPS por este mismo motivo (a vía de ejemplo , véanse las Sentencias Nos . 109/2011, 173/2011; 225/2011; 493/2012; 223/2013 y 105/2014 ; para un detalle ex haustivo de los criterios jurisprudenciales de este Colegiado sobre este tema, véase GUTIÉRREZ, Adrián y SEINES, Valeria: “Jurisprudencia del T.C.A. sobre la limitación temporal de las actuaciones inspectivas realizadas por el B.P.S.”, Revista Tributaria, T. XXXIX, No. 227, págs. 255 y siguientes, en especial, las págs. 261 -262; en doctrina véase también: GUTIÉRREZ, Adrián: “Otra vez sobre la limitación temporal de las fiscalizaciones realizadas por el BPS y la improcedencia de la nominalización de las retribuciones salariales”, Revista Tributaria, T. XXXIV, No. 196, págs. 88 a 90 y PEREIRA CAMPOS, Santiago: “Actuaciones Inspectivas del Banco de Previsión Social: limitación del período a fiscalizar (Nota de Jurisprudencia), Revista Tributaria, T. XXXIII, No. 192, págs. 361 a 366). III.II) No resulta de recibo la defensa del BPS en cuanto a que la regulación en materia de fiscalizaciones aplicable al organismo es únicamente la que surge de las resoluciones dictadas por el mismo y, en la medida, en que la R. D. 15-20/96 fue derogada por la R.D. 26 -33/2005 de fecha 27 de agosto de 2005, no existe otro límite que el que resulta del art. 38 del Código Tributario en materia de prescripción. Como se dijo en la Sentencia Nº 223/2013: “…la manida defensa del Ente previsional basada en su Resolución R.D 26 -33/2005, que reconoce como único límite temporal al art. 38 del C.T, no es de recibo. Así lo ha sostenido la Corporación en innumerables fallos. A guisa de ejemplo, en la reciente Sentencia Nº 493/2012 se dijo: “Se rechaza la postura asumida por el Banco de Previsión Social al alegar de bien probado, respecto de que la regulación en materia de fiscalizaciones aplicable al organismo es únicamente la que surge de las resoluciones dictadas por el mismo y, en la medida, en que la R.D. 15 - 20/96 fue derogada por la R.D. 26-33/2005 de fecha 27 de agosto de 2005, no existe otro límite que el que resulta del art. 38 del Código Tributario en materia de prescripción. Conforme ha sostenido de manera reiterada la Corporación, tanto la R.D. Nº 15 -20/96 como su derogatoria, la R.D. 26 -33/2005, resultan ser meras ordenanzas internas, de naturaleza reglamentaria “subordinada”, dictadas por el Directorio del BPS para la mejor aplicación por sus funcionarios de la Ley Nº 16.713, donde se establecen pautas a las que deberán ajustarse las actuaciones inspectivas vinculadas con tributos recaudados por el organismo. Que por lo tanto, en forma alguna habilita el desconocimiento de normas jurídicas de jerarquía superior innegable, como lo son en este caso, los Decretos emitidos por el Poder Ejecutivo.” En definitiva, la determinación resistida en tanto incluye períodos anteriores a los que se hicieron exigibles en el año inmediato anterior a la notificación del acta de inicio de la inspección , resulta ilegítima. La Regla de Derecho violada por el obrar administrativo, son los Decretos Nos. 104/96 de 22.3.96 y 151/96 de 18.4.96.” III.III) Por otra parte, el argumento de la Administración de que el procedimiento se inició a instancia de la de nuncia de la trabajadora, lo que haría que no operara la limitación temporal, no resulta de recibo . S egún jurisprudencia constante del Cuerpo , tal excepción no puede ser amparada al no estar prevista en el Decreto 104/96, surgiendo de una Ordenanza interna -RD 24 -55/96- inhábil para limitar derechos del interesado (Cf. Sentencia Nº 58/2014). III.IV) Respecto a la derogación del Decreto No. 104/996 y 151/996, cabe insistir en que tampoco tiene incidencia en la litis. Estos decretos que consagraban limita ciones temporales a las facultades inspectivas del BPS estaban vigentes al inicio del procedimiento administrativo previo al dictado del acto en causa. La Administración , por ende, debió ajustar su actuación al derecho vigente al tiempo de iniciada la actuación inspectiva (Cf. Sents. 210/2011, 411/2011, 58/2014 y 105/2014). La conclusión a la que se arriba liquida totalmente la cuestión y hace imposible la recomposición administrativa del procedimiento, pues la totalidad de las obligaciones determinadas co rresponden a un período que el BPS no estaba facultado a fiscalizar. Por estos fundamentos el Tribunal, compartiendo contextualmente lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y, en atención a lo dispuesto por los arts . 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda; sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la su ma de $20. 000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dra. Bendahan. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).