Sentencia Definitiva N° 425/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de setiembre de 2014. No. 425 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "PARRILLADA MALDONADO S.R.L. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 828/11). RESULTANDO : I) Que a fs. 27 comparece el Dr. Pérez Novaro, en representación de Parrillada Maldonado SRL, a solicitar la nulidad de los actos implícitos de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA, de ahora en más) por los cuales: a) Los funcionarios aduaneros eliminaron a su representada del sistema informático de los Free Shop, impidiendo de hecho que desde el 21 de marzo de 2011 pudiera retirar mercadería, adquirida previamente y que había sido solicitada al Depósito Fiscal de Chuy; y b) Los funcionarios aduaneros que se constituyeron en el domicilio fiscal de su representada en Chuy, el 2 de abril de 2011, intervinieron toda la mercadería allí existente, prohibiendo su venta o su remoción a otro local, designando depositario responsable de la misma. Explica que los actos impugnados son actos implícitos que clausuran o hacen cesar el funcionamiento normal de su representada como Free Shop, la que autorizada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, de ahora en más) por medio de la resolución N° 43.149 de fecha 4/09/1998. Sin embargo, no ha existido ninguna manifestación de voluntad de la Administración por la que se le haya revocado expresamente dicha autorización para operar. En cuanto al primer acto implícito impugnado, explica que la DNA informó verbalmente el 21/03/2011 al vendedor de una empresa proveedora -que le vende a su representada y que realiza los trámites de despacho ante dicho Organismo - que el RUT de Parrillada Maldonado SRL no existía como Free Shop y que por ello no podía retirar la mercadería, lo que constituye un serio impedimento para el ejercicio de actividades lícitas en la República. Con respecto al segundo acto, indica que el 2/04/2011 funcionarios de la DNA se constituyeron en el domicilio fisca l de su representada a los efectos de dar cumplimiento en lo establecido en el expediente 2011/06/1138, actuaciones administrativas que no le fueron notificadas. Los funcionarios realizaron un control de la mercadería no arrojando diferencias entre el listado del stock y la existente en el local. Indicaron que la mercadería quedaba intervenida y quedaba prohibida su venta, así como su remoción a otro local, nombrando al Sr. Valladares como depositario responsable de la misma. El impedimento de retirar mercadería del depósito fiscal de Chuy, así como la prohibición de vender la mercadería existente en el local, las que fueron retiradas con anterioridad de acuerdo con la autorización vigente, implica una limitación total de sus actividades como Free S hop. Los actos impugnados manifiestan una voluntad revocatoria de la autorización concedida para actuar como Free Shop, no explicitada ni notificada, de la cual se habría podido defender, ya que no existió vista u oportunidad de defensa. Los actos impug nados violentan diversos principios y normas constitucionales, lo que contraría la norma de Derecho a que refiere el art. 309, inciso final, de la Constitución y art. 23, lit. A, del decreto-ley 15.524. A saber: -Violación del principio de debido pro ceso, por no haberse otorgado vista previa a la ejecución de los actos implícitos. -Violación del principio de especialidad de las personas jurídicas públicas; la DNA carece de potestad para indisponer un cúmulo de mercaderías. -Violación del princip io de legalidad, en tanto la fuente normativa que tipifica la infracción y la sanción que ha sido imputada en los dictámenes administrativos ostenta exclusivamente fuente reglamentaria. Se impone administrativamente una sanción que implica la clausura del establecimiento comercial y ello debe estar establecido en la ley. -Violación del principio de separación de poderes: la Constitución confiere exclusivamente al Poder Judicial la potestad de disponer medidas cautelares. En el caso, la DNA se ha sustitui do ilegítimamente al Poder Judicial, indisponiendo bienes y designando depositario sin que se haya verificado un proceso al respecto, lo que contraría la regla de Derecho. Por otro lado, postula que la prescripción extintiva de toda sanción administrativa es una solución de principio. Ello resulta aplicable tanto a la resolución N° 381/2001 de la Dirección General Impositiva (DGI), como a la resolución del MEF de fecha 3/12/2003 que confirmó la anterior. Si bien la ley no establece plazo, entiende que el plazo aplicable a dicha prescripción, por una especie de analogía, serían los plazos de prescripción aplicables a las inhabilitaciones para cargos (2 años) o para las faltas (2 meses), establecidas en el Derecho Penal. Puede también encontrarse similitud con los ilícitos aduaneros, los que prescriben a los 2 años. Empero, cualquiera sea el plazo aplicable, el término se ha verificado largamente, pues desde la imposición de la sanción han transcurrido 10 años, por lo que ha prescripto el derecho a sancionar de la Administración. Señala, además, que se ha violado el principio de non bis in ídem, en tanto de la interpretación de los dictámenes administrativos, que informaron los actos administrativos implícitos, se desprende que pretende castigar con una grave pena suplementaria, conductas basadas en los mismos hechos. No se han invocado nuevos hechos reprochables. Por último, indica que los actos impugnados colisionan con el principio sancionatorio que prohíbe establecer una nueva persecución cuando la anterior ya había finalizado. Ello porque en el caso los hechos siguen siendo los mismos. II) A fs. 43 comparece la Dra. Analía Amonte, en representación del Ministerio de Economía y Finanzas, a contestar la demanda. Indica, en primer lugar, que los actos accionados constituyen actos de mera ejecución o instrumentales de un acto administrativo definitivo y firme de la DGI. Contra dicho acto de la DGI la actora debió encaminar su pretensión anulatoria, en tanto se trata del acto lesivo originario. Actualmente, mediante abuso de las vías procesales, pretende obtener un indebido resultado. Las manifestaciones en que se finca la pretensión se apartan de la realidad fáctica y jurídica y por ello se impone la condena en costas y costos a cargo de la accionante, por los mismos fundamentos por los que fue amonestada por el TAC 2° en la sentencia N° 246/2011. Explica que con fecha 28/02/2011 la DGI dispuso elevar las actuaciones al MEF, DNA y Depósito Fiscal Único a efectos de que se tomaran conocimi ento que la contribuyente “Parrillada Maldonado SRL” seguía funcionado como free shop, a pesar de carecer de autorización para ello. En efecto, por resolución N° 381/2001 la DGI suspendió la habilitación para operar en régimen de free shop a la actora por el plazo de 180 días. Este acto fue confirmado por el MEF en vía recursiva. Por aplicación del art. 17 del decreto 367/995 la suspensión devino definitiva, en tanto establece que “ Transcurridos 180 días corridos de la suspensión, sin que se hubiere revocad o, quedará sin efecto definitivamente la habilitación para operar”. El 9/03/2011 la Asesoría del MEF entendió que había operado la suspensión, por así disponerlo la norma, razón por la cual no es necesario dejar sin efecto el permiso concedido, ya que operó automáticamente por el transcurso del tiempo. Por ello, remitió las actuaciones a la DNA y al Depósito Fiscal Único. La actora, a partir del transcurso del plazo mencionado, dejó de gozar definitivamente de la franquicia impositiva. Sin embargo, con pleno conocimiento de ello, continuó operando. Entonces, la DNA dispuso inhabilitación en los registros y en el sistema informático, lo que configura actos instrumentales tendientes a ejecutar el acto administrativo definitivo de la DGI, resolución N° 381/2001. La DNA actuó en ejercicio del poder deber que le imponen los arts. 18 y 19 del decreto 367/995. Ninguna otra conducta podía desplegar, en tanto ante el funcionamiento de un free shop inhabilitado, las normas mencionadas imponen el comiso de los bi enes depositados, por no encontrarse dicha mercadería al amparo de la franquicia aduanera. Entonces, Aduanas no dispuso ningún tipo de sanción a la accionante, simplemente ejecutó las medidas previstas ante la noticia de un free shop inhabilitado, por l o que tampoco correspondía conferir ningún tipo de vista. Las garantías del debido proceso fueron cumplidas cabalmente por el órgano que dispuso la inhabilitación, esto es la DGI, por lo tanto ninguna razón le cabe al respecto. La actora nunca dedujo ac ción anulatoria ante el T ribunal de lo Contencioso Administrativo contra el acto originario productor de la lesión ahora invocada. Pues, en definitiva, la lesión la produjo la inhabilitación para operar como franquicia tributaria y debió ser ese el acto administrativo resistido, lo que oportunamente no ocurrió. En conclusión, la DNA tenía el poder deber de adoptar los actos de ejecución en base a los arts. 1 y 2 del Código Aduanero, por lo que los actos instrumentales fueron ejecutados dentro de los lími tes que la normativa vigente le permite para el cumplimiento de los cometidos asignados. III. Abierto el juicio a prueba se produjo la que luce certificada a fs. 67, alegando la parte demandada a fs. 73 y la parte actora fue declarada en rebeldía por el decreto 3609/2013 de fs. 72. IV. Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 436/2013), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que, desde el punto de vista formal, se cumplieron los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley 15.869, por lo que corresponde ingresar a la cuestión de mérito planteada. II) Se demanda la nulidad de los siguientes actos implícitos de la Dirección Nacional de Aduanes por los cuales: a) Los funcionarios aduaneros eliminaron a la parte actora del sistema informático de Free Shop, impidiendo de hecho que d esde el 21 de marzo de 2011 pudiera retirar mercadería, adquirida previamente y que había sido solicitada al Depósito fiscal del Chuy; b) los funcionarios aduaneros que se constituyeron en el domicilio fiscal de la actora en Chuy, el 2 de abril de 2011, intervinieron toda la mercadería allí existente, prohibiendo su venta o su remoción a otro local y designando depositario responsable de la misma. III) La parte actora se agravia en los términos desarrollados en el correspondiente capítulo de RESULTANDOS a los que cabe remitirse por razones de brevedad. Sintéticamente afirma que los actos implícitos impugnados manifiestan una voluntad revocatoria de la autorización concedida para actuar como Free Shop, no explicitada ni notificada, de la cual se habría p odido defender, ya que no existió vista u oportunidad de defensa. Agregó que se violentan diversos principios y normas constitucionales, se impone una sanción que implica la clausura del establecimiento comercial, se viola el principio de separación de po deres y el principio non bis in idem. IV) Que, el Tribunal por unanimidad y, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria y , en su mérito , dispondrá la confirmación de los actos impugnados atento a los fundamentos que se exponen a continuación. V) Conforme surge del estudio de los antecedentes administrativos agregados por resolución Nº 381/2011 dictada por el Director General de Rentas el 9 de julio de 2001 , se declaró la suspensión de la habilitación para operar en el régimen de Free Shops por el plazo de 180 días a PARRILLADA MALDONADO SRL inscripta en el Registro Único de Contribuyentes con el Nº 15 .007972.0016 (AA fs. 3 en 101 fojas). La suspensión dispuesta fue consecuencia de que se constató por cruzamiento de información que el socio administrador, Raúl Evaristo Balladares Rijo, era apoderado de otra permisaria de Free Shops cuya habilitación para operar en el régimen fue revocada por la Administración (Considerando I). Esta resolución fue recurrida por la parte actora en vía administrativa (AA fs. 214- 220 Pieza I) y mantenida por Resolución del Director General de Rentas del 8 de enero de 2002 (AA fs. 5 y 6 en 101 fojas ) y del Ministerio de Economía y Finanzas, en ejercicio de atribuciones delegadas, del 3 de diciembre de 2003 (AA fs. 8 y 9 en 101 fs.), que fuera notificada a la parte actora el día 22 de enero de 2004 (AA fs. 251 Pieza I). No consta que la actora haya iniciado acción anulatoria contra la resolución Nº 381/2001, por lo que devino firme. VI) Por aplicación de lo dispuesto en el art. 17 del decreto 367/995 la suspensión de la habilitación devino definitiva. La norma reglamentaria establece: “ Sanciones. El atraso en el cumplimiento de las obligaciones tributarias nacionales de cualquier especie, o el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en el presente Decreto, ocasionará la suspensión de la habilitación, la que será dispuesta tanto por la Dirección Nacional de Aduanas como por la Dirección General Impositiva, o por ambas conjuntamente, según quien sea competente en la fiscalización de la obligación incumplida. Transcurridos 180 (ciento ochenta) días corridos de la suspensión, sin que se hubiere revocado, quedará sin efecto definitivamente la habilitación para operar (…..)”. De manera que a partir del transcurso del plazo mencionado, la actora dejó de gozar definitivamente de la franquicia impositiva. Constatado por parte de la Dirección General Impositiva que la contribuyente continuaba presentando declaraciones juradas como Free Shop, cuando su autorización para actuar bajo dicho régimen había sido revocada (ver informe del 14 de mayo de 2007 agregado a fs. 348 y ss AA Pieza II), se elevaron las actuaciones a l Ministerio de Economía y Finanzas, a la DNA y Depósito Fiscal Único, “con el fin de comunicarles que la empresa sigue funcionando como free shop a pesar de carecer de autorización” (AA fs. 14 en 101 fojas). VII) No corresponde en esta instancia anal izar la legalidad de la suspensión de la habilitación dispuesta oportunamente por resolución Nº 381/01, ya que se encuentra firme. Los actos implícitos impugnados, no son sanciones por los mismos hechos, ni constituyen actos sancionatorios independientes, tal como erróneamente lo manifiesta la actora. De manera que no existe violación alguna al principio non bis in idem, ni tampoco al principio del debido proceso. Los actos procesados en autos, resultan ser una mera ejecución debida a raíz de la revocaci ón de la actora de su habilitación para actuar bajo el régimen de Free Shop. No se trata de un procedimiento administrativo en que se imponga a la actora un nuevo perjuicio. VIII) La Dirección Nacional de Aduanas tiene competencia exclusiva en cump limiento del cometido dispuesto por los arts. 1 y 2 del Código Aduanero de “c) Ejercer, con los medios de vigilancia, prevención y represión a su cargo, la fiscalización de la entrada, salida, tránsito y almacenamiento de mercaderías en su territorio, a fin de evitar y reprimir la comisión de ilícitos aduaneros”. Por tanto, no puede afirmarse que se haya violentado el principio de legalidad al ejercer los actos de ejecución de aquella medida oportunamente dispuesta y no impugnada de nulidad por la actora. Asimismo, en virtud de lo dispuesto por el art. 18 del Decreto 367/995, serán objeto de comiso los bienes en infracción. La norma dispone: “… Los bienes que ingresen a los depósitos fiscales únicos, no podrán, bajo ningún concepto, volver a la situación anterior al ingreso aun cuando no hubiera operado la devolución del tributo. En los casos de cese de actividades, por cualquier causa, los bienes existentes en la empresa quedan exceptuados de la prohibición establecida en el inciso anterior. En tal caso l a empresa propietaria deberá liquidar y abonar los tributos correspondientes a su introducción a plaza pudiendo deducir de dichos importes lo abonado cuando se produjo su ingreso dentro del régimen que se reglamenta. Los bienes que se hallaren en locales habilitados, sin cumplir las formalidades establecidas en este Decreto, serán objeto de comiso (…)” IX) Resultan de aplicación las conclusiones a las que arribó el Tribunal de Apelación en lo Civil de 2º turno que confirmó la sentencia la Sentencia Nº 31 de 1º de agosto de 2011 dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Chuy de 21 turno, que desestimó la pretensión de amparo interpuesta por la parte actora: “IV) La pretensión de amparo parte de un supuesto falso -que indudablemente le con sta plenamente a la accionante - porque no tiene como afirma, vigente la autorización para operar como Free Shop (43139 de fecha 4 de setiembre de 1998); asimismo, tampoco resulta cierto que hubiera actuado como tal en forma ininterrumpida por más de doce a ños. Tales hechos surgen de la prueba ofrecida por la actora y de los expedientes administrativos en los cuales ella intervino, con interposición de todos los recursos administrativos, en agotamiento de la vía administrativa, que no tuvieron andamiento al ser desestimados en todos los casos. En el año 2011, como consecuencia de diversas irregularidades constatadas por la DGI, se dicta la resolución 381 de 9 de julio de 2001, que declaró la suspensión de la habilitación para operar en el régimen de Free S hop por el lapso que indica, a Parrillada Maldonado SRL (fs. 48 -49), acto que fue mantenido (No. 12/02 a fs. 50 -51) y confirmado por resolución del MEF de 3 de diciembre de 2003 (fs. 52-54). La resolución de 9 de julio de 2001 se dictó con todas las garantías del caso y reconoce como fundamento el hecho que por el cruzamiento de información se constata que uno de los socios de la actora había sido apoderada de otra permisaria de Free Shop lo que había sido dejado sin efecto con declaración de responsabilid ad solidaria por lo adeudado. De lo anterior se desprende que no es cierto que la actora se hubiera desempeñado como Free Shop en forma ininterrumpida porque la suspensión dispuesta (por 180 días) le fue notificada, fue recurrida hasta agotar la vía administrativa y quedó firme. No demandó la nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sin perjuicio de tal actividad administrativa, las comunicaciones ordenadas a la Dirección Nacional de Aduanas (fs. 427) con fecha 4 de diciembre de 2003 p or parte de la división técnico Fiscal del MEF, no llegaron a la jerarquía correspondiente de la citada Dirección (véase informe a fs. 458 y acta de fs. 439). Por tanto, lo cierto e s que desde el año 2004 hasta el 2011 no se ejecutó lo resuelto por la DGI y MEF. La suspensión se tornó definitiva. De acuerdo con lo di spuesto por el art 17 del Dec. d el Poder Ejecutivo 367/995 que dice en lo pertinente: “Transcurridos 180 (ciento ochenta) días corridos de la suspensión, sin que se hubiere revocado, quedará sin efecto definitivamente la habilitación para operar”. También así lo entendió el propio Balladares cuando se presentó a solicitar la cancelación de la hipoteca de un bien de su propiedad en mayo de 2003 (fs. 84), lo que motivó los informes de fs. 463, 466 y 477, entre otros. La irregularidad en la comunicación entre los funcionarios públicos concernidos del Ministerio de Economía y Finanzas y de la Dirección Nacional de Aduanas, las aparentes omisiones o comisiones por omisión funcionales -que sin duda debe investigarse por el fuero en lo penal desde que pueden existir acciones que se adecuen a tipos penales prohibidos del Código Penal- fue lo que permitió que de hecho continuara la actora en el usufructo de una actividad comercial a la que no tenía de recho alguno. Cuando se subsanó la irregu laridad que implicaba el no cum plimiento de resoluciones firmes, la DNA no hizo otra cosa que cumplir con su cometido, por tanto en ninguna ilegitimidad incurrió” (AA fs. 1 y 2 en 17 fojas). X) Por último la p rescripción alegada por la actora, es de franco rechazo. No puede perderse de vista que no estamos frente a una sanción administrativa, sino frente a la aplicación de una situación que devino firme por la propia voluntad de la parte accionante que omitió impugnar de nulidad la decisión de la Administración que dejó sin efecto la habilitación para operar como Free Shop. XI) En suma, los actos implícitos impugnados, no contienen vicio de ilegitimidad alguno. Fueron ejecutados conforme a derecho, sin que exista desviación o abuso de poder, correspondiendo su confirmación. Por tales fundamentos, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. T obía, Dr. Harriague, Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).