Sentencia Definitiva N° 396/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de setiembre de 2014. No. 396 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GOICOECHEA, REINALDO con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 523/11). RESULTANDO : I.- La acción de nulidad se dirigió contra la Resolución dictada por el Sr. Director Nacional de Aduanas de fecha 30.12.2010, por la cual se dispuso que “ de acuerdo con lo actuado por los Tribunales de Concurso y Promociones de los Escalafones A,C,D, E y R, en cumplimiento de lo dispuesto por el Decreto 302/996, se eleva al Sr. Ministro de Economía y Finanzas la propuesta de los ascensos correspondientes para su consideración y resolución ” , adjuntándose las Actas de los Tribunales de concurso actuantes (fs. 720 de los A.A. – Pieza 2 en la foliatura a dry pen rojo). II.- El Sr. Reinaldo Goicoechea se agravió de la decisión de la A dministración por considerar que fue dictada con desviación de poder, y era contraria a la regla de derecho, en especial a lo dispuesto en los arts. 60 y 61 de la Constitución, las Leyes 16.127 y 16.736 y Decretos 301/996 y 302/996 Argumentó que el acto impugnado contenía evidentes errores de puntuación que lo colocaban en una posición que no correspond ía a sus méritos reales.- Expresó que se formalizaron las propuestas de Ascensos O/D 68/2010 para Jefe de Departamento Grado 12 Director, formulándose un orden de prelación que no atendió en absoluto a los méritos y antecedentes de los concursantes, ya q ue el primer lugar fue ocupado por el funcionario Alfredo de la Fuente cuyos méritos eran inferiores a los de él , que ocupaba el cargo de sub jefe escalafón D Grado 8 , realizó diversos cursos en la DNSC y era profesional univer sitario, mientras que el Sr . de la Fuente era Fiscal Escalafón D Grado 6, tenía un sumario que terminó con una sanción, sin embargo a él se le adjudicó un puntaje de 82,86 y al funcionario de la Fuente 96 III.- Conferido traslado de la d emanda, el representante de la A dministración demandada bregó por la confirmación del acto resistido.- Luego de analizar los antecedentes de la resistida expresó que el criterio con que el Tribunal califica a los postulantes y la puntuación que le asigna, es materia comprendida dentro de la auton omía técnica reconocida expresamente por los arts. 31 y 33 del Decreto N° 302/996.- Concluyó que se trató de un procedimiento concursal aplicado igualitariamente a todos los funcionarios que se presentaron al mismo y que se otorgaron las mayores garantías, y al no existir ilegalidad o desviación de poder, el juicio del Tribunal no era revisable.- IV.- Abierto el juicio a prueba se produjo la certificada a fs. 40. - Las partes alegaron de bien probado por su orden a fs. 42 -44 la actora y a fs. 47-49 lo hizo la demandada.- El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo emitió su Dictamen N° 345/2013; por decreto No. 6063/13 se citaron las partes para sentencia. V) Habiéndose abstenido el Sr. Ministro Dr. Gómez Tedeschi y fallecido el Sr. Ministro Dr. Preza, el Tribunal se integró con los Sres. Ministros Dres. Cavalli y Alonso, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, no existen observaciones que formular, en razón que se agotó correctamente la vía administrativa y la acción de nulidad se entabló útilmente (arts. 4o. y 9o. de la Ley No. 15.869).- En efecto el acto impugnado es la Resolución emitida por el Director Nacional de Aduanas el 30 de diciembre de 2010, que con forme a los dichos del actor , que no fueron controvertidos , le fue notificada el 7 de enero de 2011.- Contra la misma el 14 de enero de 2011 se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico (fs.854-856 AA p. III). Por resolución de 6 de mayo de 2011, la Dirección Nacional de Aduanas no hizo lugar al recurso de revocación y por Resolución de 7 de junio de 2011 el Ministro de Economía y Finanzas , en ejercicio de atribuciones delegadas, confirmó el acto impugnado (fs. 4 ppl.), resolución que fue notificada al actor el 14 de junio de 2011 (fs. 890 AA p. III), por lo que la acción de nulidad promovida el 26 de agosto de 2011 fue tempestiva.- II) A juicio de los integrantes del Tribunal y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del E stado en lo Contencioso Administrativo, el acto contra el que el accionante enderezó su pretensión anulatoria no resulta procesable ante esta jurisdicción, por no tener la nota de ser el acto definitivo o final del procedimiento. Se trata de un acto de procedimiento o de mero trámite. El acto verdaderamente lesivo de sus intereses fue el acto del Sr. Ministro de Economía y Finanzas de fecha 5.7.2011 (fs. 787 -790 de los A.A. – Pieza 2) por el que, haciendo suya la propuesta del Director Nacional de Aduanas impugnada, resolvió los ascensos propuestos. Sin embargo, no contendió contra este acto y fue esa omisión la que selló su suerte. A los efectos de una mejor comprensión del caso, es necesario hacer un relacionamiento de los antecedentes allegados a la c ausa que con suma precisión plasmara en su voto el Dr. Tobía recordando que:- Por Resolución de 23 de noviembre de 2010 el Director Nacional de Aduanas resolvió llamar a concurso de méritos y antecedentes para la provisión de los cargas vacantes que detal ló (fs. 1-2 AA y Anexos a fs. 3 -5 AA P.I).- El 21 de diciembre de 2010 se reunió el Tribunal de Concurso para ascenso, labrando el Acta respectiva en la que detalló los elementos que se consideraron para la determinación de los antecedentes de los aspirantes y confeccionó la lista de prelación de los postulantes y el resultado obtenido por éstos (fs. 704 -708 AA p. II); de la lista referida surge que el funcionario Lafuente quedó en primer lugar con un puntaje total de 96 puntos y el aquí demandante en terc er lugar con 82,86 puntos (fs.706 AA P.II). El 28 de diciembre de 2010 el Tribunal de Promociones del Escalafón D Especializado Aduanero, Serie Resguardo, visto los cargos vacantes y el orden de prelación, procedió a proponer a los funcionarios que nombr a para los cargos que detalla, proponiendo para un cargo de Jefe de Departamento, escalafón D, Serie Resguardo, Grado 12 al funcionario Lafuente (fs.709 AA P.II). Finalmente la Dirección de A duanas eleva al Ministerio de Economía y Finanzas la PROPUESTA d e los ascensos correspondientes, acompañando las Actas respectivas y los PROYECTOS DE RESOLUCION (acto procesado en autos fs.720 AA P.) A fs. 854 AA P.II, surge que en vía administrativa el actor impugnó la Propuesta de Ascensos, así como la Resolución de l Tribunal que formuló el orden de prelación.- Sin embargo, al accionar de nulidad Únicamente refirió al “[…] acto administrativo por el cual se formalizaron las Propuestas de Ascenso”, aunque los agravios que esgrimió evidentemente refieren al acto emitido por el Tribunal de Concurso que determinó la lista de prelación de postulantes.- En razón de ello, si bien el accionante recurrió ambas “resoluciones”, el objeto de la presente acción de nulidad quedó circunscripto únicamente a aquel acto por el cual la Dirección Nacional de Aduanas propuso al Ministerio de Economía y F inanzas los ascensos que detalló.- III) Delimitada la cuestión debatida en autos, del tenor literal de la “Resolución impugnada” no cabe duda alguna que refiere a una PROPUESTA que se eleva al jerarca para su consideración y resolución. Esto es, el acto contra el que el actor enderezó su accionamiento sirve como antecedente a un pronunciamiento posterior de la Administración que no es pasible de causar efectos jurídicos lesivos, no constituyendo una expresión de voluntad que pueda encuadrarse en lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución, en tanto no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas Y por tanto, no es procesable ante este Tribunal por no ostentar la nota de definit ividad reclamada por el art. 309 de la Constitución de la República. Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor citado, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. El punto controversial, es la forma de impugnación que admiten en nuestro ordenamiento jurídico los actos de procedimiento. En la tesis de CAJARVILLE -seguida por el TCA en su jurisprudencia - los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cua nto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitac ión, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto. ” -art. 24 inciso 3º del Decreto Ley No. 15.524 - (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente, págs. 55 a 61). El acto impugnado es un acto de procedimiento que no imposibilita o suspende en forma indefinida la tramitación, decidiendo indirectamente el fondo del asunto, tal como lo reclama la ley, por lo tanto, no es procesable ante el Tribunal por expresa previsión legal. El art . 24 , inciso 3º , establece una limitante para la procesabilidad ante el TCA de los actos de procedimiento, por lo que, en caso de que estos sean ilegítimos, por limitar sus efectos solo al procedimiento, esta clase de actos solamente puede lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo: “Procedimiento…”, cit., pág. 60; en la jurisprudencia del Tribunal, por todas, véase la Sentencia Nº 976/2011). En definitiva, en total concordancia con el Sr. Procurador del Estado, se debe desestimar la demanda por entender que el acto que se resiste no es procesable ante esta jurisdicción. Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L . Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda anulatori a incoada y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada.- Sin sanción procesal específica.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil).- Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Cavalli, Dra. Alonso. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).