Sentencia Definitiva N° 394/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de setiembre de 2014. No. 394 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: RODRÍGUEZ, SILVIO SANTIAGO con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de nulidad” (Ficha No. 184/2011). RESULTANDO : I.- La acción de Nulidad se dirigió contra la Resolución N° 165/10, de 04/06/2010, dictada por la Dirección Nacional de Minería y Geología del Ministerio de Industria, Energía y Minería, la cual dispuso otorgar un permiso de prospección a favor de MINERA ARATIRI S.A. (actualmente MAZBOL S.A.), en busca de hierro, oro, plata, plomo, zinc, cromo, níquel, cobre, platinoides y paladio, a fectando los predios padrones Nos. 2094p. 2095p, 2096, 2097, 2104p, 4594, 4815p y 7741p, ubicados en la 8ª Sección Catastral del Departamento de Durazno, en un área total de 2.209 hectáreas 0.125 m 2, entre el los predios propiedad del actor (fs. 46 y vto. AA, en 119 fs.). II.- El Sr. Silvio Santiago Rodríguez, cuestionó la legitimidad del acto en causa en cuanto otorgó el “permiso de prospección” identificado con el número 752/2008 sobre una superficie total de 2.209 hectáreas 0.125 m2, ubicadas en la 8ª Sección catastral del departamento de Durazno, que afectaba predios de su propiedad. En su memorial de agravi os afirmó que el acto fue dictado sin el otorgamiento de vista previa, al amparo de lo previsto por los arts. 32 y 33 del Código de Minería, con las modificaciones introducidas por los arts. 302 y 303 de la Ley Nº 16.170, lo que denota que la Administrac ión desconoció las normas que la rigen en cuanto al acceso de los administrados a la publicidad de la actuación administrativa, poniendo obstáculos al superficiario con formalidades improcedentes para tomar conocimiento del procedimiento, en violación a lo dispuesto por la Ley Nº 18.381, que establece que aquélla es pública, excepto en los casos que el procedimiento hubiera sido declarado confidencial, reservado o secreto, lo cual no ha ocurrido en el procedimiento que culmina con el acto administrativo cuya nulidad se pretende. Finalmente, alegó que se desconoció la aplicación del art. 65 del Código de Minería el cual transcribió, citó lo expuesto por un legislador que intervino en la sanción de la ley como así también la jurisprudencia del Tribunal sobre el punto.- Pidió también la suspensión del acto impugnado, aduciendo “ la posibilidad de perjuicio ambiental irremediable que hacía necesario tomar medidas protectoras de afectación al medio ambiente” III.- El Ministerio de Industria, Energía y Minería compareció debidamente representado y en su defensa cuestionó la legitimación del actor para solicitar la nulidad total del acto en causa y controvirtió cada uno de los agravios.- Señaló que el actor, solo podía accionar por los dos padrones que eran de s u propiedad, los individualizados con los Nos. 2104 y 7741, siendo improcedente pretender la nulidad total de la resolución, cuando la misma alcanzaba a seis padrones, sobre los que no invocó vínculo jurídico.- En cuanto a la duración del procedimiento ad ministrativo para otorgar el permiso de prospección, destacó que no fue contrario a derecho, pero, por sobre todo , ello mal podía afectar al accionante quien nunca se privó de ejercer actos de dominio sobre su predio, ni de afectar el derecho de los superficiarios.- Rechazó que previo a otorgar el permiso de prospección, se hubiera tenido de conferir vista previa a los titulares de los predios, porque el art. 33 con la redacción dada por la ley 16.170 de 28.12.1990, expresamente excluye a la servidumbre min era de estudio, que lo es el permiso de prospección, de la obligación de la notificación personal, en virtud que teniendo presenta la declaración legal de utilidad pública de la actividad minera y que los yacimientos pertenecen al Estado, el legislador del año 1990 optó por establecer con relación al permiso de prospección, la notificación al superficiario se verificase luego de dictada la resolución que impone el título y la servidumbre de estudio y no antes de ellos.- Respecto a la aplicación del art. 65 del Código de Minería, negó que los predios del actor se pudieran considerar “terrenos cultivados”, por opuesto a “terreno yermo”.- La oposición debía ser entre actividad agrícola y actividad ganadera, según cual fuere su objeto principal.- IV.- De lo actuado se compareció vista a la Minera ARATIRI S.A. y MAZOBOL S.A., quienes comparecieron a fs. 40, solicitando se rechazara la demanda y de no ser así se declarar a la nulidad parcial de la resolución únicamente en relación a los predios cuyos propietarios son actores en el presente.- V.- Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 70, y alegaron las partes por su orden: de fs. 72 a 76 lo hizo la actora; a fs. 86 lo hizo la demandada y a fs. 89 a 90 la tercerista.- Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 365/2013); se llamó autos para sentencia por decreto No. 6693. VI.- Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Preza, el Tribunal se integró con el Sr. Ministro Dr Torres Collazo , acor dándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa, así como la temporaneidad de la pretensión anulatoria. En efecto, el acto en causa fue dictado por la D I.NA.MI.GE el 4 de junio de 20101 y notificado vía FAX el 12 de julio de 2010 (fs. 56 a 58 AA pieza en 119 fojas, en adelante las referencias de los antecedentes referirán a la misma pieza).- Contra el mismo, el Sr. Silvio Santiago Rodríguez interpuso los recursos de revocación y jerárquico el 23 de julio de 2010. Por Resolución N° 83/11 de 15 de marzo de 2011, no se hizo lugar al recurso de revocación y se franqueó el jerárquico (fs. 118 AA). Al no pronunciarse la A dministración sobre el recurso jerárquico , operó la denegatoria ficta el 8 de febrero de 2011. Por lo que la demanda de nulidad promovida el 31 de marzo de 2011, fue en plazo.- II) Por consiguiente, el Tribunal se encuentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado.- En forma liminar, corresponde emitir pronunciamiento sobre la excepción opuesta por la parte demandada respecto a la falta de legitimación activa del actor para solicitar la anulación del acto impugnado en su totalidad, punto sobre el cual coincidió la tercerista.- No escapa a este Tribunal que la sola lectura de la demanda evidencia que el actor no hizo mención alguna de su situación respecto a los inmuebles sobre los que se pidió el permiso de prospección, dado que la sola alusión a que ese permiso so bre una superficie total de 2.209 Hás. 0,125 m 2 comprendería predios de su propiedad, no es suficiente para justificar el derecho o interés que se exige para entablar una acción como la que ocupa a este proceso anulatorio (art.309 de la Constitución).- Es recién al contestar la demanda y al agregarse los antecedentes administrativos, que se advierte que el actor solo tiene la titularidad de los padrones individualizados co n los Nos. 2104 y 7741 de la 8ª Sección Catastral del Departamento de Durazno, pero p or sobre todos los demás que se individualizan en la Resolución impugnada, no se probó, es más ni siquiera se invocó, tener titularidad alguna.- Por tanto, la decisión que en el caso se pronuncie, solo podrá alcanzar a los predios referidos de los que el actor es titular.- III) Los agravios expuestos por la parte actora, fueron desarrollados en el correspondiente capítulo de Resultandos, a los que cabe remitirse por razones de brevedad. Solo cabe recordar que los mismos se pueden resumir en que la actora reprochó que durante el trámite de solicitud de prospección, no se cumplieron las garantías del debido procedimiento, conclusión a la que se llega si se atiende a que, los cuestionamientos que formuló refieren a la excesiva duración del procedimien to administrativo desde que se presentó la solicitud hasta que se otorgó el permiso, que se omitió conferir vista previa a aquellos que pudieran resultar afectados, vulnerándose el principio de publicidad; desconociéndose la aplicación del art. 65 del Cód igo de Minería.- Por su parte la Administración sostuvo que no se violentó norma alguna, porque la Ley Minera no prevé la vista previa para el caso de la imposición de la servidumbre de estudio, dado la actividad que el título minero al que la misma accede, habilita a su titular.- O sea, está fuera de discusión que, con anterioridad al dictado del acto impugnado, los superficiarios de los predios afectados, no tuvieron conocimiento ni intervinieron del trámite administrativo.- La controversia quedó plasmad a en determinar si el hecho de no comunicar a los titulares de los predios de la solicitud que se estaba tramitando, inficionó el acto al punto de causar su nulidad.- IV) Desde ya se descarta que la duración del trámite administrativo pueda agraviar al accionante, pues como acertadamente lo expuso la demandada, el trámite en sí no podía ocasionarle perjuicio alguno, al no limitar su derecho a la propiedad y menos al uso del bien, incluso en la demanda no se argumentó haber sufrido menoscabo alguno, para que pudiera ser considerado.- Por otra parte, tampoco se advierte de los antecedentes administrativos agregados, que ese trámite haya supuesto una duración especialmente prolongada.- Así, surge que el 29 de abril de 2008 BELAVY S.A., solicitó permiso de prospección y conjuntamente la correspondiente Servidumbre Minera de Estudio, para la búsqueda de Hierro, Oro, Plata, Plomo, Zinc, Cromo, Níquel, Cobre, Platinoides, Paladio, afectando a determinados padrones que afectaban un área total de 4.962 Hás. 4721 m.c. (fs. 3 AA). - Dicha solicitud, siguió los trámites administrativos agregados de fs. 4 en adelante y luego de recabarse informes del Departamento de Agrimensura (fs. 4. AA), de la Directora División Minería que solicitó la agregación del plano de deslinde, disponiendo en forma inmediata realizar las consultas dispuestas por el art. 64 del C.M. (fs. 5-7 AA ), que fueron evacuadas el 29.12.08 (fs.9 -10 AA); del Departamento de Registro (fs. 8 AA).- El 27.3.09 la Minera solicitó modificar el área afec tada en la solicitud anterior, que redujo a 2.209 Hás. 0,125 m.c., por las circunstancias que argumentó en escrito de 12.5.09, liberándose entre otros a los padrones 2104 (parte) y 7741 (parte). - Se produjo nuevo informe del Departamento de Agrimensura (fs. 20 AA ); de la Dirección de Minería (fs. 21, 22 AA) y previo a constituirse la garantía de rigor, acreditado la propiedad de los padrones afectados, y sus domicilios (fs. 45 AA), se dictó el acto impugnado (fs.46 y vto. AA).- V) En lo que tiene que v er con la obligación de parte de la Administración de conferir vista previa del trámite de prospección a los titulares de los bienes afectados, que en definitiva constituye el tema a decidir, esta Corporación, con ésta y anteriores integraciones, ha expue sto su posición, que ahora reitera, máxime cuando no existe ninguna circunstancia especial que modifique el temperamento adoptado en otras oportunidades.- Así en la Sentencia Nº 699/2011 de 6 de setiembre de 2011 que anuló la resolución de la DINAMIGE se analizaron similares agravios a los efectuados por la parte actora en autos, y se dijo:- La consagración de esta instancia previa de contradicción como requisito de validez del acto está consagrado en el art. 76 del Decreto 500/91, norma que establece que: “En los procedimientos administrativos seguidos de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de un perjuicio a determinado administrado, no se dictará resolución sin previa vista al interesado por el término de diez días para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas”.- Las reglas del procedimiento administrativo, en especial las del Decreto 500/991, son enteramente aplicables a los procedimientos administrativos referidos a la con cesión de títulos mineros (Cf. FERNÁNDEZ REYES, Jorge: “Relaciones entre actividad agraria y actividad minera”, en Revista de Derecho Agrario Digital, Año 2, No. 5 – Julio 2011, Facultad de Derecho, Universidad de la República, pág. 6). - Como lo ha señalado el Tribunal en numerosos pronunciamientos, la disposición procedimental (art. 76 del Dec. 500/991) impone conferir la vista previa a su dictado, no solamente respecto de los actos que imponen sanciones, sino todos aquellos que suponen la imposición de u n perjuicio al interesado. El Tribunal, además de defender la garantía del cumplimiento del debido proceso en la norma reglamentaria referida, en reiteradas sentencias ha fundado sus fallos en los arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica, normas que consagran el principio de defensa en forma genérica pero inequívoca.- No es de recibo el argumento manejado por la demandada en relación a que el artículo 33 del Código de Minería en su nueva redacción (art. 301 de la le y 16.170), excluye del procedimiento para la declaración de la servidumbre minera de estudio, la vista previa. El acto impugnado otorgó el Permiso de Prospección y estableció Servidumbre de Estudio sobre el inmueble propiedad de la actora y el procedimie nto previo al otorgamiento del permiso en cuestión y la servidumbre de estudio, debió ceñirse pues a las normas de procedimiento administrativo consagradas en la previsión constitucional (art. 66 de la Constitución de la República) y en la reglamentación c ontenida en el art. 76 del 500/91, por lo que, su omisión, acarrea la nulidad del acto impugnado.- Resultan enteramente aplicables a la situación de autos, los argumentos expuestos por esta Sede en la Sentencias Nos. 20/2008 de fecha 11.2.2008 y 830/2010 de fecha 19.10.2008. En este último pronunciamiento, dijo el Tribunal: “Es innegable, a partir de la constatación que viene de reseñarse, que la Administración violentó la garantía del “debido proceso administrativo” que asistía a las accionantes en ta nto titulares de un interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto administrativo que dispuso el otorgamiento del permiso minero...” (…) “Dicho principio, en el cual se inscribe el DERECHO DE DEFENSA, que en estos casos, implica la concesió n al justiciable de la debida oportunidad no sólo para articular sus descargos, sino incluso para ofrecer los medios de prueba que estime pertinentes; garantía que en modo alguno puede estimarse cumplida (o sustituida) por el hecho de que el interesado hay a podido recurrir determinado acto, porque esta impugnación no cancela la garantía básica de “ser oído antes de ser perjudicado”. Garantía por otra parte, de neto corte CONSTITUCIONAL (arts. 12, 66, 72 y ccs.), LEGAL (art. 8, Pacto de San José de Costa Rica) y REGLAMENTARIO (art. 76 del Decreto No. 500/991). Decía este Tribunal en su Sentencia No. 70/99, en términos perfectamente aplicables al ocurrente: “III) Que en excelente aporte doctrinario sobre los “Principios del Procedimiento Administrativo”, asaz reciente, el Prof. Dr. Ruben CORREA FREITAS, en publicación de la Oficina Nacional del Servicio Civil, cuya dirección ejerce, a propósito del principio “del debido proceso”, cuya fuente en general se encuentra en los arts. 12 y 18 de la Carta y que en mat eria administrativa resulta específicamente del art. 66 de la misma, señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: “El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materi a administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, s e derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978” (SIC, salvo el subrayado) (“Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91”, en el “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, Pág. 138)”. “Es que, en cualquier caso, es de esencia a tod o procedimiento su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión defi nitiva (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, pág. 398)”. Por ende, opera en el ocurrente un decisivo obstáculo formal o adjetivo para que el Cuerpo pueda ingresar al examen de la CUESTIÓN DE MÉRITO instalada, porque el trascendente vicio detectado es suficiente para anular el acto en causa; lo cual, coetáneamente, como es obvio, impide al Tribunal incursionar en las restantes cuestiones formales, a las que sólo se puede acceder justamente cuando no median obstáculos formales o rituales de fuste indiscutible. La Administración, por consecuencia, debe recomponer su actuación, si lo considera conveniente, saneando la irregularidad determinante de la violación del derecho de defensa y al cabo de tramitar el procedimiento conforme a derecho, decidir lo que corresponda.” VI) Consecuentemente, se impone la anulación del acto procesado por razones exclusivamente formales, puesto que durante el trámite que desembocó en el dictado del acto enjuici ado, se violentó la garantía constitucional del debido procedimiento administrativo. El motivo que inficiona el acto, al igual que en el antecedente que se transcribió más arriba, hace que resulte innecesario ingresar en las cuestiones de fondo planteadas en la demanda. Todo ello, sin perjuicio de que la facultad que ostenta la Administración de recomponer el procedimiento administrativo si lo entiende necesario. Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D. L. No. 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase parcialmente el acto impugnado (Considerando N° II); sin especial condena procesal. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los anteced entes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Torres Collazo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).