Sentencia Definitiva N° 365/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de setiembre de 2014. No. 365 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "INELLA MARTÍNEZ, LAURA JULIA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad" (Ficha No. 453/12). RESULTANDO : I) Que con fecha 6 de agosto de 2012 compareció Laura Julia Inella Martínez, entablando demanda de nulidad contra la Resolución de fecha 28 de julio de 2011 emitida por el Consejo de Educación Secundaria, por la cual se cesa de pleno derecho a la accionante quien se desempeñaba en el cargo de Ayudante Preparadora de Biología como efectiva en el Liceo Nº 4 de Maldonado, desde el 29 de febrero de 2012, la accionante tomó conocimiento de la misma por el Departamento de Secretaría en fecha 11 de agosto de 2011. Manifestó que ingresó como ayudante preparadora de Biología en Se cundaria en 1973 y adquirió efe ctividad en el año 1989, ingresando además en mayo de 2007 como Profesora de Investigación Educativa en el Instituto de Fo rmación Docente de Maldonado, y en este marco presentó en el año 2003 ante la Directora del Liceo Nº 1 de Paysandú solicitud de prórroga de actividades por haber cumplido en fecha 24 de setiembre de 2003 treinta años de desempeño como docente por encontrarse amparada en lo dispuesto en el art. 58 del Estatuto del Funcionario Docente. Puntualizó que posteriormente volvió a solicitar dicha prórroga en agosto del 2008 y agosto del 2010, en tanto expresa se siente capacitada para la tarea, cono informes pos itivos tanto de la Junta Médica de Certificación como de la Coord inadora Académica Nacional, informes que debió tener presente la ANEP para otorgar el beneficio de la prórroga solicitada que le fue negada. Argumentó que el cese en sus funciones le ocas ionó un perjuicio emocional, psicológico y económico y que el hecho de que hubiera iniciado los trámites jubilatorios era para que se le reconocieran los años trabajados y no para retirarse de su actividad, lo que le genera graves consecuencias en su estil o de vida y le impide hacer frente a sus obligaciones como jefe de hogar, por lo que la situación de cese no debe mantenerse máxime cuando aún no ha cumplido la edad de retiro obligatorio que son los 70 años. Manifestó que no hay persona en la instituc ión que se encuentre capacitada a su nivel para desempeñar el cargo , dado que es Grado 7 y que existe una gran falta de personas calificadas para la formación docente. En definitiva, solicita el amparo de la demanda. II) A fs. 28 compare ce Albérico Camarero en representación de la ANEP contestando la demanda. Indicó que la ANEP considera que es una facultad discrecional de la Administración el otorgar o no la prórroga solicitada por la accionante, por lo que no configura un derecho s ubjetivo de la accionante. Puntualizó que si bien el art. 57 del Estatuto del Funcionario Docente establece el derecho de los docentes efectivos a permanecer en el Organismo, dicha norma debe interpretarse conjuntamente con el art. 58.1 del mismo cuerp o normativo que establece que la prórroga procede en casos excepcionales de necesidad o de relevantes condiciones que redunden en beneficio del Ente. Arguyó que la Administración al considerar el cese de la docente tuvo en cuenta el informe de la Inspe cción General Docente agregado, por lo que los argumentos vertidos por la accionante no ameritan revocar la impugnada en tanto se ha desempeñado en el ente por 35 años. En definitiva, solicita se desestime la demanda. III) Se abrió el juicio a p rueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 52 habiendo producido prueba la parte actora y la demandada. IV) Alegaron las partes por su orden a fs. 54 y 59, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 447/2013 de fs. 63), aconsejó la confirmación del acto administrativo encausado. VI) Se citó para sentencia (fs. 65), pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros. VII) Habiendo fallecido el Sr. Mi nistro Dr. Preza, el Tribunal se integró con el Sr. Ministro Dr. Cristóbal Nogueira, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes exigidos por la normativa vigente, para el correcto accionamiento en sede de nulidad. II) Así, fue impugnada de nulidad en autos por Laura Julia Innella Martínez (art. 60 del D.L. Nº 15.524), la Resolución emitida el 28 de abril de 2011 por el Consejo de Educación Secundaria, mediante la cual se cesó de pleno derecho a la actora, Ayudante Preparadora de Biología, efectiva, del Liceo Nº 4 de Maldonado (AA, fs. 52). III) Dicha volición fue recurrida útilmente por Laura Julia Inella Martínez, mediante la interposición de los recursos de Revocación y Jerárquico, en subsidio (AA, fs. 58/60). El recurso de Revocación fue desestimado por Resolución del Consejo de Educación Secundaria de fecha 6 de diciembre de 2011 (Sesión Consejo Nº 82); mientras que lo propio realizó el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública respecto del recurso Jerárquico subsidiario, por Resolución Nº 52 (Acta Nº 12) de fecha 14 de marzo de 2012 (AA, fs. 66/66vto. y 89/89vto., respectivamente). Luego, la demanda de infolios fue deducida en tiempo y forma el día 12 de junio de 2012 (fs. 16/21 y 22). IV) Que respecto de los argumentos sustentados por las partes litigantes, habrá de estarse a los explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definit ivo, al cual corresponde remitirse “brevitatis causae”. V) Considera la Corporación, por el voto unánime de sus Ministros integrantes y, en consonancia con la posición expuesta por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativ o en su dictamen de fs. 63/63vto., que no corresponde amparar la pretensión anulatoria ejercitada en esta causa en mérito a los específicos fundamentos que se explicitarán. V.1.- Deviene convenientemente acreditado en autos y sus agregados administrati vos, que la pretensora ejercía la docencia desde el año 1973 en un cargo interino de Ayudante Preparadora de Biología, alcanzando la efectividad por concurso de méritos a partir del mes de Marzo de 1998, encontrándose ubicada al momento del dictado del act o resistido, en el 7º Grado del Sub Escalafón Ayudante Preparadora, cumpliendo funciones desde el 1º de marzo de 2004 en el Liceo Nº 4 de Maldonado (AA, fs. 19 y 33); desempeñándose además desde el año 2006 como docente interina en el Instituto de Formació n Docente del Departamento de Maldonado, en la asignatura Investigación Educativa (fs. 48). Y, que a partir del 12 de mayo de 2011 ya tenía derecho a la pasividad, de acuerdo a lo informado a fs. 57 de los antecedentes administrativos. Que habiendo cu mplido 30 años de servicio con fecha 24 de setiembre de 2003, solicitó por primera vez la prórroga de actividades, lo cual repetirá en Agosto de 2008 y en Agosto de 2010 (AA, fs. 31/33, 24/25 y 44, in ordine). A partir de consignado precedentemente, de be concluirse que la compareciente desempeñó funciones docentes para la Administración accionada por un lapso de 38 años a la época del dictado del acto cuya anulación se persigue. V.2.- El Estatuto del Funcionario Docente del Consejo de Educación Secu ndaria establece en su art. 58 (Prórroga de actividad), que: “ El ciclo normal de actividad comprenderá 25 años docentes realmente cumplidos, luego del cual el funcionario cesará de pleno derecho salvo que, previo los trámites pertinentes, se le autorice a seguir actuando por períodos sucesivos de cinco (5) años”. Particularmente, la situación de la docente I nella Martínez al momento de la emisión del acto en causa, se veía atrapada por lo dispuesto en el art. 58.1 , lit. e); es decir, que contando con má s de 35 años de servicios el otorgamiento de una nueva prórroga sólo se podría conceder en casos excepcionales de necesidad o de relevantes condiciones que redunden en beneficio del Ente y hasta por cinco años no prorrogables. V.3.- Es claro entonces, que la normativa de referencia en el especial caso que nos ocupa informa acerca de la existencia de una verdadera facultad discrecional de la Administración en punto a la concesión de la nueva prórroga impetrada. Enseña SAYAGUÉS LASO, que el poder dis crecional es considerado una facultad de libre apreciación sobre la oportunidad o conveniencia de la acción administrativa, que no puede ejercerse arbitrariamente, sino teniendo en cuenta los fines de interés público del servicio, pues de lo contrario se i ncurriría en exceso o desviación de poder (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo” t. II, pág.411). Pues bien, en uso de tales facultades, el Consejo de Enseñanza Secundario ante la solicitud de prórroga formulada por la demandante de infolios, teniendo en cuenta la “situación” en la que se encontraba la misma en el desempeño de sus funciones de Ayudante Preparadora de Biología, entendió del caso desatender dicha pretensión por no considerar que se estaba ante un caso “excepcional de necesidad o de relevantes condiciones que redunden en beneficio del Ente” y, resolvió cesar de pleno derecho a la Sra. Laura Inella Martínez, Ayudante Preparadora de Biología Efectiva del Liceo Nº 4 de Maldonado. Porque, si bien es cierto, su desempeño como docente interino en el Instituto de Formación Docente de Maldonado era satisfactorio (AA, fs. 48), por el contrario su tarea en el cargo de docente efectivo de Ayudante Preparadora de Biología en el Liceo Nº 4 de Maldonado era francamente deficitaria, extremo que fue puesto de manifiesto en el informe elevado a la Inspectora General Docente de Biología por los Inspectores de Biología: Prof. Mirta Paluci, Prof. Martha Varela, Prof. Eduardo Fiore y Prof. Nora Monagas, quienes sugerían ya en el año 2008 otorgar el cese a la docente I nella Martínez a raíz del inaceptable desempeño de sus funciones (AA, fs. 1/ 2, 7/8, 9, 10, 11/11vto.), inclusive, a posteriori (2009), esa misma Inspección de Biología reiteró la solicitud de cese y, específicamente, el no oto rgamiento de la prórroga impetrada por la Prof. Inella Martínez (AA, fs. 20). V.4.- En suma, siendo que el Tribunal conoce de las demandas de nulidad de los actos administrativos contrarios a una regla de derecho o dictados con exceso, abuso o desviación de poder (arts. 309 de la Constitución de la República y, 23 del D.L. Nº 15.524), la conclusión a la que necesariamente se arriba, en el caso que nos ocupa, es la de que el acto impugnado se ajustó legítimamente a la normativa vigente en la materia, observándose asimismo por la Administración actuante el fin que debe presidir su actividad en interés del servicio público a su cargo. Mientras que el examen de la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito del acto (léase, perjuicios emocionales y/o económ icos, argüidos a título de agravios por la accionante) desborda la competencia de la Sala (Cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 195). V.5.- Particularmente, merece puntualizarse en el casus, que si bien reiteradamente la Corporación señala en sus pronunciamientos definitivos que la motivación no constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad (Cf. FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio, en su Diccionario de Derecho Público), que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional, sino que por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión (Eduardo GARCÍA de ENTERRÍA - Tomás - Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo” T. I, pág. 555); y que en nuestro ordenamiento jurídico, existe la obligación de motivación d el acto Administrativo: el art. 21 del Decreto Nº 30/003, de fecha 23 de enero de 2003 establece: “ El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmula s generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en la resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada. Tratándose de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público.”. No lo es menos que, siguiendo prestigiosa doctrina también ha sostenido que la motivación del acto administra tivo puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o, pueden integrar, la “forma” del acto: en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concom itante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad, o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de “formación” de la voluntad administrativa. Pero siempre, una motivación idónea o eficaz requiere que ella sea “suficient e” para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” t. II, pág. 327 y ss.). Pues bien, en el ocurrente, el acto en causa más allá de mostrarse excesivamente escueto al moment o de explicitar su fundamentación, no por ello carece de los requisitos esenciales requeridos al respecto. En efecto, de una lectura atenta del mismo es dable reparar que la decisión final de cese dispuesta en su parte resolutoria, fue adoptada a partir de lo previamente consignado en sus VISTO y CONSIDERANDO, así: “La situación de la Profesora Laura Inella Martínez, Ayudante Preparadora de Biología Efectiva del Liceo Nº 4 de Maldonado” (VISTO), la que resulta por demás clara y precisa de los antecedentes a dministrativos agregados por cuerda separada; y, la existencia de expediente jubilatorio con derecho otorgado por el Banco de Previsión Social. De allí que, la funcionaria cesada estuvo en condiciones de conocer, razonablemente, acerca de cuáles habí an sido los fundamentos con que se había conducido el Consejo de Educación Secundaria para la emisión del acto administrativo del 28 de julio de 2011. Por lo fundamentos expuestos, lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestimando la demanda deducida y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $21.000 (pesos uruguayos, veintiún mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriagu e (r.), Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Nogueira. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).