Sentencia Definitiva N° 361/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de setiembre de 2014. No. 361 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "PA IS ROSANA PIERINA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de nulidad" (Ficha No. 593/10). RESULTANDO : I) Que compareció Rosana Pierina PAIS a demandar la declaración de nulidad de la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 0537/2010, de fecha 19 de enero de 2010 (fs. 30 -31 de los A.A. en 67 fojas en la foliatura a birome azul). Por la referida volición, en lo que interesa a los efectos de este proceso, se resolvió -como corolario del llamado al que oportunamente se convocó por parte de la Administración - encuadrar en los cargos presupuestales correspondientes a un grupo de funcionarios del Escalafón Administrativo, que previamente tenían la condición de contratados. En su demanda, la actora recordó que es funcionaria contratada por la Intendencia de Maldonado en el grado 4 del escalafón administrativo. Indicó que el Decre to de la Junta Departamental de Maldonado Nº 3018/2006 de 31.3.2006, regula minuciosam ente la forma de presupuestación de los funcionarios contratados y transcribió buena parte de sus disposiciones. Planteó en su demanda, que el acto que viene a impugnar es ilegítimo porque viola las normas que regulan y reglamentan el derecho al ascenso. Dicha volición lesionó sus derechos a la presupuesta ción, contemplados en el Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Maldonado. Denunció que el obrar de la Adminis tración contrario a la Regla de Derecho frustró su derecho a ser presupuestada. Indicó que obtuvo en las instancias de evaluación un puntaje mayor, además de tener más antigüedad que muchos funcionarios que fueron presupuestados. La presupuestación de es os funcionarios pretendió ser justificada por la Administración en una distribución por lugares de tareas (Direcciones Generales y Juntas Locales), de las vacantes presupuestales existentes. Empero, dicho criterio de distribución de los cargos fue absolutamente arbitrario e ilegal. Arbitrario porque dependió de cada Director General o Secretario de Jun ta Local la determinación de cuá ntas vacantes presupuestales se iban a cubrir en cada repartición, decisión que se tomó conociendo de antemano el listado con el orden de prelaciones resultante del cómputo de las calificaciones, evaluaciones y antigüedad de los funcionarios. Esto implica que se pudo determinar subjetivamente el número de funcionarios a presupuestar, a efectos de favorecer a unos y perjudicar a otros. Dicho criterio de distribución fue, además, ilegal, porque no se encontraba en ninguna de las Reglas de Derecho que prevén la presupuestación de los funcionarios contratados. En el considerando II del acto hostigado, se indica que la inclusión del personal contratado de las distintas clases de cargos presupuestales se realizaría teniendo en cuenta la cantidad de clases de cargos presupuestales actuales en cada una de las Direcciones Generales y Juntas Locales y los objetivos estratégicos de la Adm inistración. Esa afirmación es falsa, pues no existió el acuerdo que se señala. Ese criterio fue impuesto en forma unilateral por la Administración. La mencionada modalidad para proveer las vacantes, determinó que funcionarios como ella se vier an desplazados por otros funcionarios con menor puntaje, por el criterio discrecional de asignar cupos de vacantes en cada Dirección General y Junta Local. En definitiva, bregó por el amparo de la pretensión anulatoria. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció Pablo Daniel CRUZ en representación de la Intendencia de Maldonado a contestar la demanda. En su escrito recordó, en lo inicial, que el Decreto Departamental Nº 3810/06 (Decreto presupuestal para el período 2005 -2010), resolvió suprimir las vacantes existentes y reasignar el crédito derivado de esas vacantes. A su vez, por un convenio colectivo celebrado entre la Administración Departamental y la organización sindical (ADEOMM) fechado el día 31.7.2008, se definieron parámetros para proceder a la presupuestación de los funcionarios. Dicho convenio fue recogido expresamente en el Decreto Departamental Nº 3843/08 (ampliación presupuestal). Adujo, en suma, que el programa de “racionalización administrativa” que permitió la presupuesta ción de un grupo de funcionarios contratados fue llevado a cabo con arreglo a lo establecido en el Decreto Departamental Nº 3810/06 y el Convenio Colectivo celebrado entre la Intendencia de Maldonado y ADEOMM, recogido en el Decreto Departamental Nº 3843/08). Fue tomando en cuenta lo dispuesto en la mencionada normativa que la División Administración y Recursos Humanos definió los criterios para el acceso a clases de cargos presupuestales. Y esa definición se hizo de modo de tender al equilibro, tomando en cuenta la cantidad de clases de cargos presupuestales actuales y los objetivos de la Administración, según se comunicó a ADEOMM en su momento y se estableció en el art. 26 del Decreto Departamental Nº 3843/06. La Administración Departamental, a los efect os de implementar una racionalización administrativa, habilitó una estructura presupuestal, creándose los cargos necesarios para ubicar a cada funcionario en un grado y escalafón, de acuerdo a los criterios contemplados en la normativa departamental y en e l convenio colectivo antes citado. Por lo tanto, las distintas clases de cargos presupuestales para incluir al personal contratado, constituye una atribución típica de los poderes de la Administración, estando de ese modo faculta da la Intendencia a resolve r qué cantidad de cargos corresponden al resp ectivo escalafón y en qué divisiones se requieren para cumplir con los objetivos estratégicos, necesidades funcionales y manteniendo el equilibrio entre funcionarios contratados y presupuestados. Indicó que se presupuestaron un total de 34 funcionarios contratados en el Escalafón Administrativo, en el que revista la actora, de un total de 134 contratados en condiciones de ser presupuestados. Es criterio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que la Admin istración tiene la facultad de estructurar los servicios del modo que lo considere oportuno, sin que quepa juzgar el mérito de esa decisión, siempre que no vulnere Reglas de Derecho. Consta en los antecedentes que, en la Secretaría en la que trabajaba la actora, había un total de dos cargos pres upuestados para cubrir. A esos dos cargos, fueron promovidas otras dos funcionarias que obtuvieron un puntaje mayor que el suyo. La actora quedó en tercer lugar y eso fue lo que le impidió ser presupuestada. El a cto administrativo que decidió la calificación de la actora adquirió la calidad de firme. Finalmente, expresó que el acto resistido se halla debidamente motivado e ilustró sus afirmaciones con citas de doctrina nacional. En suma, bregó por el rechazo de la pretensión anulatoria actuada. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 31), ninguna de las partes propuso el diligenciamiento de medios de prueba (fs. 33). IV) Se llamó para alegatos y, en esa oportunidad, se tuvo por bien acusada la rebeldía de l a actora (Decreto Nº 2822/2012 de fs. 37). La accionada alegó por medio del escrito que corre a fs. 38 a 41. V) Girados los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo , recayó el Dictamen Nº 430/2012, emitido por la ocupante interina de ese cargo. En su dictamen, advirtió que no se habían incorporado los antecedentes administrativos, por lo que aconsejó al Tribunal intimar su agregación y remitir los obrados a consideración de la Comisión Nacional del Servicio Civil. VI) Por Decreto Nº 6712/2012 (fs. 48) se ordenó intimar a la demandada la agregación de los antecedentes administrativos con plazo de diez días, lo que se cumplió inmediatamente (fs. 49). La demanda incorporó las actuaciones administrativas conjuntamente con el escrito luciente a fs. 50 y, seguidamente, los autos pasaron a consideración de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 52-53). Esa oficina técnica emitió el pronunciamiento que luce a fs. 57 y 57 vuelto, por el que aconsejó desestimar la demanda incoada. VII) Girados nuevamente los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen Nº 276/2013 (fs. 61 y 61 vuelto), por el que aconsejó confirmar el acto administrativo. VIII) Por Decreto Nº 5001/2013 (fs. 63) se citó a las partes para sentencia. IX) Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Preza, el Tribunal se integró con el Sr. Ministro Dr. Tosi, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en autos se demanda la nulidad de la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 0537/2010, de fecha 19 de enero de 2010 (fs. 30-31 de los A.A. en 67 fojas en la foliatura a birome azul). Por la referida volición, en lo que interesa a los efectos d e este proceso, se resolvió -como corolario del llamado al que oportunamente se convocó por parte de la Administración - emplazar en el cargo de presupuestados o, dicho en otros términos: “presupuestar”, a un grupo de funcionarios del Escalafón Administrati vo, que previamente tenían la condición de contratados. Los presupuestos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento se hallan debidamente cumplimentados, por lo que el Tribunal ingresará al análisis sustancial de la cuestión planteada. En efecto, conforme a los dichos de la actora -no controvertidos por la accionada- el acto nunca le fue notificado a la actora, ni fue publicado en el Diario Oficial. El 8.3.2010 interpuso el correspondiente recurso administrativo de reposición (arts. 31 7 in fine de la Constitución de la República y 4, inciso 5º, de la Ley Nº 15.869). La Administración incumplió con su deber de instruir y resolver el recurso, por lo que el día 12.8.2010 se configuró la denegatoria ficta que dejó expedita la posibilidad de interponer la demanda anulatoria (art. 5 de la Ley Nº 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la Ley Nº 17.292). La demanda de nulidad fue presentada, en tiempo útil, el día 4.10.2010 (nota de cargo de fs. 9 infolios). II) Los agravios de la actora y la defensa de la Administración demandada han sido convenientemente detallados en los RESULTANDOS, a los que corresponde remitirse brevitatis causae. III) El Tribunal, por unanimidad de sus miembros y concordando enteramente con lo dictami nado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por rechazar la demanda incoada, por las razones que se intentarán explicitar en lo sucesivo. Como surge de los antecedentes, a l inicio del período de gobierno departamental, en el año 2005, fueron suprimidas las vacantes existentes, de modo de liberar los créditos presupuestales que permitirían proveer nuevos cargos presupuesta dos, de modo que adquirieran tal condición muchos funcionarios contratados (Decreto Departamental Nº 3810/06). Aprobado el referido Presupuesto quinquenal, la Intendencia celebró un convenio colectivo con ADEOM Maldonado, en el que se acordaron aspectos más específicos no previstos en la norma con valor y fuerza de ley en su jurisdicción que fu era precedentemente mencionada. Puntualmente, se estableció que la presupuestación tendría como grado mínimo el de ingreso (Grado 04) y que habría una equiparación del número de funcionarios presupuestados con el de contratados. Todo ello supuso un incremento del gasto presupuestal que requirió de la sanción de un nuevo Decreto Departamental que lo aprobase (Decreto Departamental Nº 3843/08). A posteriori, la División Administración y Recursos Humanos de la Intendencia de Maldonado, definió las bases espe cíficas de cómo se procedería a distribuir los cargos vacantes a proveer, valiéndose del criterio de hacerlo sectorialmente a fin de poder lograr mantener el equilibrio acordado entre funcionarios presupuestados y contratados en todas las reparticiones. Así pues, de acuerdo a los antecedentes administrativos agregados a la causa, resultó que existían 158 funcionarios en condicion es de ser presupuestados para só lo 34 cargos a proveer dentro del Escalafón Administrativo (fs. 67 de los A.A.). En particular, dentro de la Secretaría General donde desempeñaba funciones la accionante, en el escalafón administrativo existían dos cargos presupuestados a asignar. Al realizarse las correspondientes pruebas de evaluación, la actora obtuvo un puntaje de 68,55; coloc ándose en el tercer lugar de prelación (ver el cuadro que luce a fs. 22 de los A.A.). Las funcionarias que se ubicaron en los dos primeros lugares obtuvieron 70,69 y 69,57 respectivamente. De los antecedentes agregados, no surge que la referida evaluación haya sido impugnada oportunamente, por lo que debe considerarse firme. A manera de síntesis, procede hacer dos grandes consideraciones a efectos de una correcta dilucidación de la litis planteada. Por un lado, parece indiscutible que el proceso de presupuestación de funcionarios contratados forma parte de una esfera de decisión discrecional de la Administración comunal, para la cual cuenta con facultades. El contralor de estas facultades, en principio, es ajena al ámbito competencial de este Tribunal, siempre y cuando el objetivo de la medida obedezca al mejor cumplimiento de los fines y servicios que el ordenamiento jurídico le comete (Cfme. Sentencias Nos. 345/2007, 404/2008, entre muchas otras). El Colegiado no advierte en el subexamine ilegitimidad alguna en el proceder de la Administración departamental durante el desarrollo de la instancia de evaluación personal de los postulantes, tendiente a proveer los cargos presupuestales vacantes. No se constata apartamiento alguno de las bases y criterios g enerales y particulares que regularon el procedimiento competitivo de marras. En otro orden, la denunciada ilegitimidad del proceso de distribución de los cargos a cubrir entre las distintas dependencias no se logra vislumbrar. El cuestionamiento de la actora se sitúa claramente en el terreno del mérito, no de la legitimidad, por ende, es ajeno al contralor que está facultado a hacer este Tribunal de acuerdo a la Constitución de la República. Como enseñaba GIORGI: “El mérito del acto atañe a su oportunidad o conveniencia, esto es, a sus elementos extra -jurídicos. La validez, al conjunto de reglas jurídicas: de competencia, de forma y de fondo, que condicionan su emisión. En principio, toda violación por el acto, de una prescripción legal, produce el efecto de su invalidez, sin requerirse que la nulidad se prevea en cada caso, expresamente. El mérito o demérito califican el buen o mal uso del poder discrecional. Es, por tanto, un juzgamiento en base a criterios subjetivos, determinar si existe o no vicio en el mérito del acto. En síntesis, es una forma de fiscalización propia del orden administrativo, pues excluye la emisión de un juicio en el sentido técnico -jurídico de la expresión. ” Y concluye muy claramente que en el Uruguay, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo actúa como juez de Derecho. Su poder de cognición se limita a la juridicidad del acto, excediendo su competencia el control sobre el mérito u oportunidad. (GIORGI, Héctor: “El mérito y la validez del acto administrativo. El concep to de buena administración en la Constitución uruguaya” en Escritos Jurídicos, FCU, Montevideo, 1974, especialmente págs. 83 y 95). Y más modernamente CAJARVILLE enseña que el mérito es: “… un concepto residual y negativo, que comprende aquellos aspectos o sectores de la actividad respecto a los cuales no existe una regla de derecho aplicable y por ello no pueden valorarse jurídicamente.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 49-50). En suma, el embate de la actora no logra demostrar con claridad cuáles serían las Reglas de Derecho inf ringidas por el obrar administrativo y, más concretamente, la irregularidad del acto hostilizado. Por estos fundamentos, en c oncordancia con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y en atención a lo dispuesto por los arts. 9 de la Ley Nº 15.869, 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tosi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).