Sentencia Definitiva N° 353/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de setiembre de 2014. No. 353 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "TEKELLMAR S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 162/12). RESULTANDO : I) Que con fecha 26/3/12, a fs. 13 , compareció LEONARDO GUZM ÁN, en representación de TEKELLMAR S.A. promoviendo acción de nulidad contra la Resolución de la Dirección Nacional de Hidrografía de fecha 16 de junio de 2011 por l a que se dispuso: “Apruébase la deuda con esta Dirección Nacional , de la empresa Tekellmar S.A. propietaria de la embarcación Valentina (T), ubicada en el puerto de Punta del Este, por la suma de UI 204 .410, por concepto de servicios brindados por esta Dirección Nacional…”. II) El compareciente se agravi ó por entender que el acto no indica el motivo en que se funda la decisión del jerarca, no invoca norma que legalice la decisión, no cumple los requisitos formales que debe contener todo acto administr ativo y además, el acto de declaración de existencia de deuda debió ser precedido por la vista previa que impone el inciso 1º del art. 75 del Decreto 500/91 pero tal vista se omitió. Señaló que el buque “Valentina” está exonerado del pago de tarifa por el uso de Puerto en la forma que dispone el texto de los arts. 10 y 11 de la Ley 12.091, porque el espíritu y la intención del legislador fue impulsar la navegación y comercio de cabotaje de las naves de bandera nacional ; a pesar de que “Valentina” es una e mbarcación de tráfico - prácticos autorizada por la Prefectura Nacional Naval, se le liquidan obligaciones por el concepto de amarra que desconocen la exoneración. Sostuvo que, por aplicación de la norma vigente, la embarcación “Valentina” estaba exonerada de pagar por usar el Puerto de Punta del Este, y no solo por imperio del art. 10 , sino porque el art. 30 de la misma Ley 12.091 reafirmaba la desgravación, llamándola “franquicia” y “beneficio”, al establecer que “la concesión a buques de bandera extra njera de las franquicias que se otorgan por la presente ley a la marina de cabotaje nacional, solo podrá realizarse mediante la celebración de tratados de reciprocidad con las naciones que aspiren a ese beneficio para sus buques”. Expresó que, hasta enero de 2011, la exoneración rigió indiscutiblemente, tanto que la Ley 18.719 de Presupuesto contiene una norma expresa que reza: “ art. 476: El uso de muelle o cualquier otro tipo de amarra que implique la utilización de infraestructuras o instalaciones portuarias que posibilitan la permanencia y operación de los buques en los puertos bajo jurisdicción del Ministerio de Transporte y Obras Publicas- Dirección Nacional de Hidrografía - no están incluidos dentro del concepto de “derechos de puertos” exonerados po r el art. 10 de la ley 12.091 con la modificación introducida por el art. 38 de la ley 13.833 .” Esta norma no es interpretativa ni declarativa, por ello solo produce efectos ex nunc. Por tanto, sostiene que las cifras que se les conminó a pagar por concepto de “Marina con 40% de desc.” anteriores al 1 de enero de 2011 carecieron de sustento jurídico, son ilegales y violan la exoneración. En suma, solicitó la anulación del acto encausado. III) La demandada , por su parte , expresó, evacuando el traslado conferido (fs. 26-29), que desde el punto de vista formal el acto fue ajustado a derecho ; la actora participó de las diferentes etapas del correspondiente expediente administrativo y rebatió en ocasiones los conceptos de la deuda, por lo cual no puede a hora afirmar que desconocía aquello que se le pretende cobrar. Agregó que los conceptos de la deuda son los mismos que TEKELLMAR S.A. tuvo conocimiento desde el 3 de agosto de 2010, solo que ahora se le incluyeron intereses generados hasta la fecha por falta de pago. Alegó que el cobro de tarifas por uso de muelles y servicios de agua en el Puerto de Punta del Este está regulado en el Decreto 549/08 ; En los puertos administrados por la Dirección Nacional de Hidrografía, la contratación del servicio de agua potable así como de energía eléctrica es opcional, pudiendo el usuario no solicitar el suministro ; pero no puede luego de usarlo, cuestionar que se le cobre de acuerdo a las condiciones previamente acordadas. Aseveró que tampoco se ha violado la normativa de cabotaje, pues el pago de amarras y servicios conexos no estaba exonerado como pretende la actora; si existían dudas, el art. 476 de la Ley 18.719, como norma interpretativa vino a acallar cualquier discusión sobre el punto. En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado. IV) Abriéndose la causa a prueba, se produjo la que ha sido agregada de fs. 32 a 35, alegando las partes por su orden (fs. 42 a 53 vto. y 56 - 57); se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 354/2013) (fs.60), quien abogó por la confirmación del acto impugnado; y que se citó para sentencia. V) Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Preza, el Tribunal se integró con el Sr. Ministro Dr. Luis Tosi, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución dictada por el Director Nacional de Hidrografía con fecha 16 de junio de 2011, por la cual se aprobó la deuda que mantiene la empresa accionante con dicha Dirección Nacional por concepto de servicios brindados a la embarcación “Valentina (T)” ubicada en el Puerto de Punta del Este, por la suma de 204.410 Unidades Indexadas (fs. 53 A.A.). La resolución fue notificada vía fax a la actora el día 20 de junio de 2011 (fs. 57 y vto. A.A.); contra la misma, se interpusieron con fecha 28 de junio de 2011 los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 59 A.A.). El último de los recursos interpuestos fue desestimado en forma expresa mediante Resolución dictada por el Ministro de Transporte y Obras Públicas, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 30 de noviembre de 2011, notificada vía fax a la actora con fecha 10 de enero de 2012 (fs. 72, 77 y vto. A.A.). Luego, la demanda de nulidad de autos fue incoada en tiempo y forma, el día 26 de marzo de 2012 (fs. 13 de autos). III) Los argumentos que sustentan las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS a los cuales corresponde remitirse, brevitatis causae. IV) Por Dictamen Nº 354/2013, a fs. 60, el Procurador del Estado en l o Contencioso Administrativo aconsejó la confirmación del acto impugnado. V) El Tribunal, en decisión unánime, compartirá lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, pronunciándose por el rechazo de la demanda incoad a, de acuerdo a los fundamentos que se esgrimen en los siguientes numerales. VI) Antecedentes. Emerge de los antecedentes administrativos que, con fecha 7 de agosto de 2010, el Director Nacional de Hidrografía dictó resolución por la cual se determin aba la deuda que la empresa actora mantenía con esa Dirección, por la suma de $ 279.297, por concepto de servicios brindados a la embarcación “Valentina (T)”, más intereses al 3 de agosto de 2010 (fs. 11 A.A.); el detalle de los servicios facturados median te dicho acto luce en la liquidación aprobada días antes, incluyendo “energía eléctrica”, “agua potable”, “marina con 40%” (amarra), además de intereses varios (fs. 5 a 7 A.A.). La resolución que aprobaba el adeudo fue notificada a la empresa actora vía fax con fecha 10 de setiembre de 2010 (fs. 13 A.A.); contra la misma, se interpusieron por parte de la empresa los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 18 A.A.). Ahora bien; en vista de los recursos presentados por la act ora, el Director Nacional de Hidrografía dictó nueva resolución con fecha 3 de diciembre de 2010, mediante la cual se dejó sin efecto el acto de fecha 7 de agosto de 2010, en atención a que no se había otorgado vista previa al dictado del mismo (fs. 24 A.A.). Revocada aquella resolución, se confirió vista a la empresa accionante con fecha 7 de diciembre de 2010 (fs. 26 A.A.), la cual fue evacuada el día 21 del mismo mes (fs. 29 A.A.); luego de ello se produjeron informes del Departamento de Administración y Mantenimiento Portuario (fs. 37 y ss. A.A.) y del Departamento Jurídico Notarial (fs. 42 y ss. A.A.), arribándose finalmente al dictado del acto impugnado (fs. 53 A.A.). VII) Procedimiento administrativo ajustado a Derecho. Señaló la actora en su expresión de agravios que el acto impugnado debió ser precedido de vista previa, la cual se omitió. Del precedente relato de antecedentes emerge, sin embargo, que con posterioridad a la revocación de la resolución de fecha 7 de agosto, la cual se revocó justamente porque no se había otorgado vista previa a la empresa actora, se procedió a otorgar vista a la misma con fecha 7 de diciembre de 2010 (fs. 26 A.A.), la cual fue oportunamente evacuada por la empresa el día 21 de diciembre de 2010 (29 A.A.), por l o cual su agravio resulta improcedente. La parte actora señala en su libelo que la vista que evacuó en esa fecha “no correspondió a estas actuaciones (exp. 2010/04/583) sino a las tramitadas en expediente 2010/1/2545 ” (fs. 14 vto. ppales.); sin embargo, surge del escrito presentado en esa fecha que, si bien compareció en el expediente 2010/1/2545, aludió a la resolución adoptada en expediente 2010/04/583 (fs. 29 A.A.). A su vez, surge de fs. 2 A.A. que existían sendos expedientes anexados al 2010/04/583, uno de los cuales era justamente el 2010/1/2545; de tal modo, puede colegirse que la reclamante no desconocía la existencia de la deuda y los conceptos de la misma -como afirma en su demanda -, sino que compareció en los expedientes acumulados y rebatió los conceptos en que se fundaba aquella. VIII) En oportunidad de alegar de bien probado, la accionante insistió con el vicio formal apuntado, expresando: “ Otorgada y evacuada la vista, el acto impugnado no refuta sus razones ni las menciona tampoco. Más aún: ni siquiera se da por enterado de que existió la vista, pues se limita a un “Visto” que da por buena y firme la existencia de la “deuda generada con esta Dirección Nacional” sin siquiera enunciar los rubros que la componen”. No asiste razón a la acc ionante; emerge de los antecedentes que, una vez evacuada la vista por la actora, la Asesora Letrada Dra. Rosario BANCHERO, por informe fechado el 4 de enero de 2011, aconsejó que previo a expedirse sobre el fondo del asunto, correspondería se informe en relación a lo expuesto por la acci onante en su evacuación de vista (fs. 36 A.A.). Es así que, a posteriori, lucen una serie de informes agregados, emitidos por el Departamento de Administración y Mantenimiento Portuario (fs. 37 y ss. A.A.) y por el Depar tamento Jurídico Notarial (fs. 42 y ss. A.A.), en los cuales se refutan los argumentos de la actora, aconsejándose el dictado de la resolución de intimación de pago. IX) De esta manera, cabe concluir que no se vio menguado el derecho de defensa de la empresa accionante, y que los fundamentos de la resolución impugnada tienen su basamento en todas las actuaciones que le precedieron, lo cual descarta asimismo otro de los agravios expresados por la actora, relativo a la falta de motivación del acto encausado. Al respecto, es evidente que el acto se nutre de las actuaciones administrativas que le antecedieron, las cuales constituyen acabada fundamentación para la adopción de la resolución que aprueba la deuda; en concreto, los servicios a que refiere el a deudo surgen identificados en la liquidación realizada en agosto de 2010, la cual fue comunicada a la actora (fs. 4 a 8 A.A.), y fueron actualizados en mayo de 2011 (fs. 54 A.A.). Ha dicho la Sede en reiteradas ocasiones que “la motivación no es otra cos a que un aspecto o ingrediente del elemento “forma” del acto administrativo que hace a la substancia del mismo (MARIENHOFF, Miguel: Tratado de Derecho Administrativo, T. II, pág. 330), indiscutiblemente se nutre de las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso llevan a la Administración a dictar el acto administrativo de que se trata; no siendo necesaria una relación analítica o circunstanciada, bastando una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa. Es decir, debe cumplir con la exigencia d e dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Y no es menos cierto que esa fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabra s, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Cfme. Sentencia Nº 7/2006). Resulta evidente, a poco que se analice con detención el acto administrativo impugnado en estos obrado s, así como los antecedentes administrativos que llevaron a su expedición, que la motivación de aquél fue en puridad suficiente, permitiendo reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión. Precisamente, en lo que hace a la alegada ausencia de fundamentación jurídica, es claro que en todo momento -más allá de que no se individualizara a texto expreso en el acto impugnado la norma jurídica específica habilitante-, la accionante tenía presente la misma ya que hizo mención de ella en su evacuación de vista (fs. 29 y vto. A.A.), y además los informes jurídicos que lucen en el expediente aluden con claridad a las normas en que se funda el adeudo (fs. 42 y ss. A.A.). Por todo lo cual, el agravio vinculado co n la falta de motivación resulta de franco rechazo. X) Legitimidad de la determinación de adeudos aprobada mediante el acto impugnado. Sobre la sustancia de la quaestio, la actora alegó que la deuda se calculó sin atenderse a la exoneración prevista por la Ley 12.901, indicando que la embarcación “Valentina”, propiedad de la empresa accionante, está exonerada del pago de tarifa por el uso del Puerto en la forma que lo dispone el texto de los arts. 10 y 11 de la referida ley, en tanto el espíritu y la intención del legislador fue -y así lo estampó expresamente en la norma - impulsar la navegación y comercio de cabotaje de las naves de bandera nacional; señaló al respecto que, a pesar de que el buque es una embarcación de tráfico -prácticos autorizada por l a Prefectura Nacional Naval, se le liquidaron obligaciones por concepto de amarra, que desconocen la exoneración. Entiende la Corporación que tampoco en este punto le asiste razón a la actora en su planteo, pues el pago de amarras y servicios conexos no está incluido en la exoneración prevista en la Ley 12.091, la cual refiere a ingresos coactivos -tributos- y no a los servicios brindados por la Dirección Nacional de Hidrografía, por los cuales se paga un precio. XI) El Capítulo II de la Ley 12 .091, referido a las franquicias y facilidades otorgadas a los buques de cabotaje, incluye las siguientes disposiciones, que son las que están en juego en el presente caso: Artículo 10: “ Los buques de cabotaje quedan exonerados de los derechos de puertos, faros, sellados, sanidad y timbres, siempre que las operaciones se realicen entre puertos nacionales o entre puertos nacionales y puertos de países limítrofes, inclusive los del Paraguay”. Artículo 11: “ Los buques de cabotaje nacional como también las mercaderías embarcadas en ellos, quedan exentos del pago de derechos consulares”. Artículo 12: “ Los combustibles y lubricantes sólidos o líquidos que consuman los buques de cabotaje, quedan exentos de todo derecho”. Artículo 13: “ Quedan exonerados de los derechos aduaneros de importación y adicionales, todos aquellos materiales destinados a la reparación, dotación y consumo de los buques de cabotaje nacional”. Analizando las normas citadas, informa la Dra. Addy MAZZ que “(…) las exoneraciones se refieren a ingresos coactivos: el art. 11: a derechos consulares; art. 12: “derechos” sobre los combustibles y lubricantes sólidos; art. 13: “derechos aduaneros” de importación y adicionales; art. 10: “derechos de puertos , faros, sellados, sanidad y timbres”. El concepto de “derecho” no es técnico, sellados y timbres definían un tipo de impuesto que ya no existe, “derechos” de puertos técnicamente se conoce como “tributos”, pero claramente no incluye los precios, que respo nden a servicios económicos prestados en forma voluntaria y que, por esencia, debe ser retribuidos” (fs. 44 y vto. A.A.). La Sede coincide con el enfoque de la Dra. MAZZ, en cuanto a que la exoneración refiere a tributos y no a precios, y que lo que se pa ga por servicios de amarra y otros conexos, responde a este último concepto. A fin de dar una definición clara respecto de este ingreso público, puede convocarse la obra de BLANCO, de acuerdo con la cual, el elemento nuclear de la definición del precio, como categoría jurídica, está en el acuerdo de voluntades; expresa el autor que “(...) el elemento de distinción entre precios públicos y tributos está en el acuerdo de voluntades, puesto que es evidente que si un servicio público es jurídicamente de prest ación y recepción compulsivas, el ingreso que se devengue en relación al mismo no deriva del acuerdo de voluntades ”; señala luego que, para poder hablar de la existencia de un precio público, es necesario que haya al menos una opción mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio (Cfme. BLANCO, Andrés. Tributos y precios públicos. FCU. Montevideo. 2005, págs. 13 y 14; 32 y 41; en jurisprudencia, puede verse la reciente Sentencia Nº 5/2014). La actora, si pretende dejar su barco amarrado en el Puerto de Punta del Este y utilizar los servicios que presta la Dirección Nacional de Hidrografía, debe necesariamente abonar las sumas que dicha Dirección cobra por tales conceptos; pero ello no significa que l a empresa esté jurídicamente obligada a contratar con el Estado la prestación de tales servicios, en tanto no hay ninguna disposición normativa que la obligue a contratar los mismos, por lo que puede afirmarse que estamos ante un precio y no ante un tributo. En puridad, “su situación no difiere de cualquier particular que se obliga a prestar un servicio o realizar una obra y para ello debe contratar con otro titular de ciertos bienes o prestador de ciertos servicios (quien algunas veces puede prestarlo en régimen de monopolio) para así lograr el cumplimiento del objeto contractual” (Cfme. Sentencia Nº 5/2014). XII) Por otra parte, las dudas interpretativas que pudieran existir respecto de la interpretación del art. 10 de la Ley 12.091 han quedado despejadas a partir de la sanción del art. 476 de la Ley 18.719, en tanto el mismo excluyó del concepto “derecho de puertos” al uso del muelle o cualquier otro tipo de amarra que implique la utilización de infraestructuras o instalaciones portuarias. El referido art. 476 de la Ley 18.719 dispone, en tal sentido, que “ El uso de muelle o cualquier otro tipo de amarra que implique la utilización de infraestructuras o instalaciones portuarias que posibilitan la permanencia y operación de los buques en los puertos bajo jurisdicción del Ministerio de Transporte y Obras Públicas Dirección Nacional de Hidrografía, no están incluidos dentro del concepto de “derechos de puertos” exonerados por el Artículo 10 de la Ley No. 12.091, de 5 de enero de 1954, con la modificación introducida por el Artículo 38 de la Ley No. 13.833, de 29 de diciembre de 1969”. A juicio del Tribunal, se trata ésta de una norma interpretativa, la cual está en consonancia con la interpretación propugnada por la Sede en el numeral anterior, y que sigue la línea indicada por el art. 1.2 del Decreto Nº 534/993, en el cual se reglamenta el cobro de tarifas (precios) por el uso de los muelles en los puertos nacionales, especificando las tarifas que se devengan por “la utilización de las obras de atraque y puesta a disposición de la infraestructura y superestructura portuarias que posibilitan la permanencia y la operación en el muelle de los buques”. En definitiva, tratándose de precios y no de tributos, no rige la exoneración pretendida por la parte actora, por lo cual su reclamo carece de asidero. Por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada; y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjan se los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tosi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).