Sentencia Definitiva N° 350/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de setiembre de 2014. No. 350 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "GRAÑA OLIVERA, NAZARIO RAFAEL Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de nulidad" (Ficha No. 691/11). RESULTANDO : I) Que con fecha 18 de octubre de 2011 comparecieron Nazario Rafael, Facundo y Marcos Amancay GRAÑA OLIVERA, entablando demanda de nulidad contra la Resolución de fecha 27 de setiembre de 2010, número 333/10 d ictada por el Director Nacional de Minería y Geología, por la cual se dispone otorgar a NAFYPEL S.A. el permiso de prospección solicitado en busca de níquel, cromo, plata, oro, metales básicos y diamantes, afectando una serie de predios ubicados en la 6ta. Sección Catastral del Departamento de Rocha, en un área total de 48.842 hás. 8.600 m2. Los accionantes se agravian en cuanto entre los padrones designados en la resolución que se impugna se encuentran los padrones de su propiedad números 34.536 y 26.3 85, ubicados en la Sexta Sección Catastral del Departamento de Rocha, y entienden que en el dictado de la resolución impugnada no se han respetado las garantías constitucionales como tampoco se han cumplido por parte de la Administración las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. Puntualizaron que de la simple lectura de los antecedentes administrativos se desprende que con anterioridad al dictado de la impugnada no fueron notificados de la sustanciación de dichas actuaciones, impidiéndoseles el acceso al expediente, no conociendo la existencia del respectivo expediente, máxime considerando que la ejecución del acto trae aparejadas graves consecuencias jurídicas y económicas dado que su fuente de ingresos proviene de la realización de la actividad ganadera. Sostuvieron que en la especie se han vulnerado los arts. 12, 18 y 66 de la Constitución referidos al debido proceso y el art. 72 por el cual ingresan con jerarquía constitucional las normas internacionales. Indicaron que se ha vulner ado asimismo el principio de igualdad, en tanto los accionantes estuvieron en desventaja respecto de la Administración dado que no se les dio noticia ni intervención en las actuaciones que culminaron con el dictado del acto encausado; de los arts. 301, 302 y 303 de la ley 16.170 se desprende que la Dirección Nacional de Minería y Geología, que se encuentra facultada a declarar servidumbres de estudio, debe cumplir con las garantías del debido proceso, entendiendo que estas disposiciones se remiten al marco del derecho positivo vigente general ya que el Código de Minería no establece procedimiento específico alguno para el otorgamiento de la servidumbre de estudio, por lo que debe cumplirse con las formalidades establecidas para los procedimientos administrativos en general, dado que en ningún momento el referido cuerpo normativo releva al Estado de la obligación de cumplir con las garantías del debido proceso. Recordaron que el propio Código de Minería reafirma su posición en cuanto el art. 29 de dicho cue rpo normativo le otorga la facultad a todo superficiario de plantear ante las autoridades mineras los perjuicios que entienda que afectan sus actividades, suelos, etc, pero cómo puede el superficiario ejercer dicha potestad si previamente no se le pone en conocimiento de las actuaciones y se le otorga un plazo para ejercer su derecho. Expresaron que no se ha cumplido en la especie con la normativa en materia de medio ambiente conforme a lo establecido en el art. 6, lit. E, de la ley 16.466 la que establ ece que debe realizarse un previo estudio de impacto ambiental en caso de extracción de minerales o combustibles fósiles, en el mismo sentido el art. 27 de la ley 18.308 establece que el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente expedirá un dictamen técnico de Viabilidad Territorial en caso de no existir instrumentos de ordenamiento y desarrollo territorial vigentes, requisitos que no fueron cumplidos por la Administración demandada. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) A fs. 14 comparece Beatriz Rodríguez en representación del Estado, Poder Ejecutivo, Ministerio de Industria, Energía y Minería, contestando la demanda. Expresó que la resolución que se impugna otorgó un Permiso de Prospección sobre una serie de padrones ubicados en el Departamento de Rocha, estableciendo en su numeral 3 servidumbre de estudio sobre dichos inmuebles. Indicó que resulta improcedente pretender la nulidad de la totalidad de la resolución en tanto la misma alcanza innumerables predios sobre los cuales el accionante no ha invocado ningún vínculo jurídico más allá de los dos padrones de los que alega ser propietario. Manifestó que el argumento ensayado por la accionante referente a la falta de vista previa carece de fundament o dado que el permiso de prospección es de 24 meses prorrogable por 12 más, y no es pasible de causar perjuicio al superficiario dado que no afecta su disponibilidad respecto de los predios y no le impide el normal ejercicio de su derecho de dominio sobre sus predios. Asimismo señaló que dicho agravio carece de sustento ya que la actividad de la explotación racional de recursos se califica de utilidad pública en el art. 2 del Código de Minería y en el art. 4 establece que integran el dominio del Estado todo s los yacimientos de sustancias minerales existentes en el subsuelo marítimo, terrestre o que afloren a la superficie del territorio nacional. Recordó que el permiso de prospección sólo habilita realizar labores tendientes a determinar áreas con expect ativas mineras mediante procedimientos o técnicas adecuadas y a la extracción de muestras para análisis y ensayos de laboratorio, siendo la concesión el único título que habilita a la extracción de minerales, por lo que la servidumbre de estudio no imposibilita el uso y goce del predio. Arguyó que los arts. 33 y 34 del Código de Minería han sido modificados en virtud de la ley 16.170, la que derogó el otorgamiento de la vista previa de la resolución que dispone la servidumbre de estudio, que lo es el per miso de prospección, citando jurisprudencia de este Tribunal en este sentido, por lo que entiende que la notificación al superficiario debe verificarse exclusivamente luego de dictada la resolución que impone el título y la servidumbre de estudio y antes de ellos. Indicó que la política legislativa de no otorgar vista previa no es novedoso sino que se ha establecido para otras ramas del Derecho en materia de títulos valores en caso de demanda por cobro de pesos se traba el embargo y luego de esto se da noticia al deudor, también en materia de arrendamientos en que la providencia que decreta el desalojo se notifica al arrendatario una vez que la misma ya fue dispuesta. Adujo que no es aplicable en la especie la normativa del Decreto 500/991 que refier e al otorgamiento de vista en tanto la ley estableció un procedimiento que por su especialidad no puede ser derogado por dicho decreto en tanto el mismo regula el procedimiento administrativo común. En lo que dice relación con el argumento relativo al incumplimiento de la normativa de Medio Ambiente no nos encontramos ante el supuesto normativo alegado por la accionante dado que corresponde la evaluación del impacto ambiental sólo cuando existe el correspondiente título de concesión para explotar. En definitiva, solicitó se desestime la demanda. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 35, habiendo producido prueba la parte demandada, no habiendo producido prueba la parte actora. IV) Alegaron las partes por su orden a fs. 45 y 50, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 405/2013 de fs. 58), quien aconsejó la anulación del acto administrativo encausado. VI) Se citó para sentencia (fs. 61), pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley Nº 15.869), se han satisfecho debi damente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Se impugna en autos por: Nazario Rafael Graña Olivera, Facundo Graña Olivera y Marcos Amancay Graña Olivera, la Resolución Nº 333/2010 de fecha 27 de setiembre de 20 10, dictada por el Director Nacional de Minería y Geología, en cuanto se otorgó a NAFYPEL S.A.: PERMISO DE PROSPECCIÓN y SERVIDUMBRE DE ESTUDIO afectando diversos padrones ubicados en el Departamento de Rocha, entre los que se encuentran dos padrones perte necientes a los comparecientes (Nos. 26.385, propiedad de Nazario Rafael Graña Olivera; y 34.536, propiedad indivisa de Facundo Graña Olivera y Marcos Amancay Graña Olivera), como se acredita con el certificado notarial presentado. III) En vía administ rativa, dicha volición fue útilmente impugnada por los accionantes mediante la interposición de los recursos de Revocación y Jerárquico en subsidio (AA, 7: fs. 669/669 vto. y 715/723); y, no habiéndose expedido a su respecto por la Administración accionada dentro del plazo legalmente previsto (arts. 5 y 6 de la Ley Nº 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley Nº 17.292), operó su denegatoria ficta. Luego, la demanda anulatoria de autos fue incoada en tiempo y forma el día 18 de octubre de 2011 (fs. 8/11vto. y 12). III) Sucintamente expuestos, los agravios movilizados por la parte actora en su libelo introductorio refieren a dos órdenes de cuestiones: 1ª) Formales. Pues respecto de la Resolución Nº 333/2010 dictada por DINAMIGE con fecha 2 7 de setiembre de 2010 no se le confirió vista previa al dictado de la misma, habiéndose conculcado el derecho al debido proceso, impidiéndole articular el derecho de defensa; 2ª) Sustanciales. En tanto se señala el incumplimiento de los requisitos exigidos en materia de Medio Ambiente por el art. 6º, lit. E), de la Ley Nº 16.466. IV) Liminarmente, tras el examen detenido del subcausa, el Tribunal, por estrictas razones formales o adjetivas, procederá a declarar la nulidad parcial del acto administrati vo residenciado, por los fundamentos que se explicitarán seguidamente; los cuales conforman una corriente jurisprudencial totalmente consolidada con su actual integración. Decisiones todas, fundadas en la vulneración, no sólo de normas jurídicas constituciones, legales y reglamentarias, sino en principios generales de derecho que deben reputarse ínsitos en la previsión del art. 72 de la “Lex Fundamentalis”, como señalara el Prof. Alberto R. REAL en su célebre obra “Principios Generales en la Constitución Uruguaya”. IV.1.- Emerge de los antecedentes administrativos agregados, que: A) con fecha 24 de abril de 2002, NAFYPEL S.A. se presentó ante la Dirección Nacional de Minería y Geología solicitando PERMISO DE PROSPECCIÓN de minerales metálicos: níquel, cr omo, plata, oro, metales básicos, y diamantes, por un período de dos años, en un área inicialmente estimada de 48.371 Hás. 1.655 m 2, afectando un gran número de inmuebles ubicados en la 6ª Sección Catastral del Departamento de Rocha (AA, 1: fs. 4 y 5/5vto. ). B) dicha solicitud fue objeto del procedimiento administrativo contenido a fs. 5/511), en el cual luego de expedirse diferentes oficinas técnicas de la Administración accionada se emitió por el Director de la DINAMIGE el acto en causa. IV.2- Es inne gable que, a partir de la constatación de que no hubo ninguna intervención ni conocimiento alguno por parte de los superficiarios de los predios en cuestión con anterioridad al dictado del acto impugnado, a juicio del Tribunal la Administración violentó la garantía del “debido proceso administrativo ” que asistía a las accionantes en tanto titulares de un interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto administrativo que dispuso el otorgamiento del permiso minero a NAFYPEL S.A. Dicho principio, en el cual se inscribe el DERECHO DE DEFENSA, que en estos casos, implica la concesión al justiciable de la debida oportunidad no sólo para articular sus descargos, sino incluso para ofrecer los medios de prueba que estime pertinentes (art. 29 del Código de Minería); garantía que en modo alguno puede estimarse cumplida (o sustituida) por el hecho de que el interesado haya podido recurrir determinado acto, porque esta impugnación no cancela la garantía básica de “ser oído antes de ser perjudicado ”. Garantía por otra parte, de neto corte CONSTITUCIONAL (arts. 12, 66, 72 y ccs.), LEGAL (art. 8, Pacto de San José de Costa Rica) y REGLAMENTARIO (art. 76 del Decreto Nº 500/991). Decía este Tribunal en su Sentencia Nº 70/99, en términos perfectamente aplicabl es al ocurrente: “III) Que en excelente aporte doctrinario sobre los “Principios del Procedimiento Administrativo”, asaz reciente, el Prof. Dr. Rubén CORREA FREITAS, en publicación de la Oficina Nacional del Servicio Civil, cuya dirección ejerce, a propósi to del principio “del debido proceso”, cuya fuente en general se encuentra en los arts. 12 y 18 de la Carta y que en materia administrativa resulta específicamente del art. 66 de la misma, señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: “El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un A bogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener caba l conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento a dministrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978” (SIC, salvo el subrayado) (“Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto Nº 500/91”, en el “Procedi miento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, Pág. 138)”. “Es que, en cualquier caso, es de esencia a todo procedimiento su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de qu e esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares anteS de adoptar una decisión definitiva (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, pág. 398)”. IV.3.- Por ende, opera en el ocurrente un decisivo obstáculo formal o adjetivo para que el Cuerpo pueda ingresar al examen de la cuestión de mérito instalada, porque el trascendente vicio detectado es suficiente para anular el acto en causa en lo que perjudi ca el derecho de los actores. La Administración, por consecuencia, debe recomponer su actuación, si lo considera conveniente, saneando la irregularidad determinante de la violación del derecho de defensa y al cabo de tramitar el procedimiento conforme a derecho, decidir lo que corresponda. No siendo de recibo el argumento manejado por DINAMIGE en relación a que el art. 33 del Código de Minería en su nueva redacción (art. 301 de la Ley Nº 16.170), excluye del procedimiento para la declaración de la servidu mbre minera en examen, la vista previa. El acto impugnado otorgó el Permiso de Prospección y estableció Servidumbre de Estudio sobre los dos inmuebles propiedad de los demandantes y, el procedimiento previo al otorgamiento del permiso en cuestión y la servidumbre de estudio, debió ceñirse pues a las normas de procedimiento administrativo consagradas en la previsión constitucional (art. 66 de la Constitución de la República) y en la reglamentación contenida en el art. 76 del Decreto Nº 500/991, extremos éstos, que hacen viable el ejercicio de las facultades que, respecto de los superficiarios, se consagran a texto expreso en el citado art. 29 del Código de Minería; por lo que su omisión acarrea en el casus, irremediablemente, la nulidad parcial del acto resis tido (Cf. Sent. Nº 699/2011). Por los fundamentos expuestos, lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal , por unanimidad, FALLA : Amparando la demanda y, en su consecuencia, anulando parcialmente el acto administrativo impugnado, exclusivamente en lo concerniente a los padrones propiedad de los demandantes, por razones ajenas al mérito. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassó n (r.), Dr. Gómez Tedesch, Dr. Baccelli. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).