Sentencia Definitiva N° 325/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2014. No. 325 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad" (Ficha No.225/11). RESULTANDO : I. Que compareció el doctor Fernando MÉ NDEZ VALLES en representación de FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L a demandar la declaración de nulidad del acto de la Intendencia de Montevideo por el que se determinó el Impuesto a los Baldíos po r el inmueble identificado con el padrón Nº 423.108 correspondiente al año 2010 por un total de $ 651.281 FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L expresó que es la titular del inmueble que la Intendencia de Montevideo ha gravado con el Impuesto a los Baldíos correspondiente al año 2010. Expresó que en dicho inmueble se iniciaron obras en setiembre del año 2009, con miras a la consecución de la Torre IV del Complejo “World Trade Center”. El inicio de las obras contó con la aquiescencia de las más altas jerarquías de la demandada. El inicio de las construcciones determinó que el inmueble dejara de ser baldío y, por ende, que no se verificara a su respecto el presupuesto de hecho del tributo que la demandada ha determinado. Agregó que, formalmente, desde el 29 de abril de 2010 cuenta con permiso de obras, lo que determinó el cese del Impuesto a los Baldíos. Sin embargo, actuando ilegítimamente la demandada impuso el mencionado tributo por todo el año 2010, facturando inicialmente el segundo cuatrimestre y luego, conjuntamente, el primer y tercer cuatrimestre de 2010. El acto es ilegítimo en tanto le obliga a pagar un impuesto por un hecho generador no existía ni de hecho, ni de Derecho. Además, la forma en que la Intendencia de Montevideo facturó el impuesto, conjuntamente con el de contribución inmobiliaria, le obligó a pagar los dos tributos conjuntamente, pese a que entendía que el pago del Impuesto a los Baldíos no correspondía. Precisando su planteo, expresó que el acto encausado viola, concretamente, los arts. 514.1; 514.2 y 520 del TOTIM; el art. 8 del Código Tributario y el art. 297 ordinal 2º de la Constitución de la República. Adujo que es criterio de la propia Administración demandada la asimilación del permiso anticipado para el inicio de las obras con el permiso de construcción. Así lo ha reconocido el informe de la Asesoría Letrada de la propia Intendencia de Montevideo. El art. 514 del TOTIM, establece que cesará de percibirse el Impuesto a los Baldíos una vez obtenido el perm iso de construcción para edificar en el terreno que era gravado con el impuesto. A su vez, el art. 520 del mismo cuerpo normativo, establece que quedan exceptuados de la aplicación del impuesto a los baldíos los inmuebles que dispongan de permiso de construcción. Por ende, desde el punto de vista jurídico, por la sola circunstancia de disponer del permiso para el inicio anticipado de las obras, el inmueble quedó exceptuado de la aplicación del impuesto. Y ello con independencia de si se iniciaron o no l as construcciones. En el caso concreto, la autorización del inicio anticipado de las obras por el acto fechado el 28.4.2010, debió hacer cesar la percepción del impuesto a los baldíos. Denunció que también se violentó el art. 514 del TOTIM, que proporciona el concepto de inmueble baldío. En año 2009 se iniciaron las obras en el inmueble gravado, tal como se demuestra con la prueba oportunamente incorporada en el expediente administrativo. Por ende, a partir del 1º de enero de 2010 desapareció el hecho g enerador del impuesto a los baldíos, en tanto, hasta el 28 de abril del 2010, el inmueble contenía construcciones que impedían considerarlo como un terreno baldío. Controvirtió las afirmaciones de la Asesoría Letrada de la Administración demandada, que sostuvo en uno de sus dictámenes que el Impuesto a los Baldíos es de carácter permanente y, por ende, se configura al primero de enero de cada año. La previsión del art. 514 del TOTID, que establece que el impuesto cesará de percibirse una vez obtenido el permiso de construcción impide calificarlo como un impuesto de carácter permanente. Puso el acento en el carácter extrafiscal del impuesto a los baldíos e insistió en que, desde el punto de vista temporal, no puede ser calificado como de carácter per manente puesto que cesa a partir del otorgamiento del permiso. Añadió que el acto está viciado por desviación de poder. Y ello porque hay normas expresas que se contrariaron, que dicen que el impuesto sólo corresponde cuando no hay construcciones y ces a cuando se otorga el permiso de construcción. En la emergencia además, la expedición del permiso de construcción, que fue solicitado el 26 de noviembre de 2009, se demoró por omisión de la Administración. Esa demora de la Administración no puede perjudicarle. En relación a la situación del inmueble en el período comprendido desde el 1 de enero de 2010 y el 28 de abril de 2010 (fecha esta última en la que se expidió el permiso de construcción), dijo que tampoco corresponde, por la situación en ese perío do, la imposición del tributo. Y ello porque en ese momento existían construcciones que determinaron que el hecho generador del impuesto no se haya verificado. Existía desde el 2009 una estructura de hormigón armado y estaban en curso las obras. En el peor de los casos, podría haber correspondido el pago del Impuesto a la Edificación Inapropiada, pero nunca el Impuesto a los Baldíos. Adujo que, como consecuencia de la ilegitimidad del obrar administrativo, deberán caer los actos posteriores al encausado , que le determinaron el mismo tributo. Asimismo, la demandada deberá reparar los daños causados por el acto administrativo anulado y por los posteriores que caerán en mérito a la anulación impetrada. Solicitó al Tribunal que se sirva conceder el derec ho a impetrar la acción reparatoria patrimonial. II. Corrido el correspondiente traslado, compareció la parte demandada a fs. 85 a 87, debidamente representada a abogar por la confirmación del acto resistido. Expresó que el Impuesto a los Baldíos es un impuesto de carácter anual y permanente. Ello implica que no se requiera de un período de tiempo para su formación, ni constituya una operación que se agota en un momento, sino que grava una situación permanente. De acuerdo al art. 8 del Código Ci vil, el hecho generador de los tributos cuyo aspecto temporal es de carácter permanente, se considera ocurrido al comienzo de cada año civil. En el caso particular, la autorización de inicio anticipado de las obras se le otorgó a la actora a través de la R esolución Nº 1741/2010 fechada el 28.4.2010. Al ser el acto de autorización anticipada de inicio de la obra ulterior al momento en que se configuró el hecho generador -el que se produjo el 1.1.2010 - resulta evidente que la actora adeuda el impuesto corresp ondiente al ejercicio 2010. Refutó el argumento de que la actora contaba con autorización de las más altas jerarquías municipales, otorgada durante 2009 para el inicio de las obras. No se individualizó quién habría otorgado dicha autorización, por lo que no puede recibirse el planteo. También repelió el agravio vinculado con las demoras en la expedición del permiso de construcción. Adujo que la actora recién lo solicitó en noviembre de 2009, siendo que el proyecto comenzó a mediados de ese año. En la especie, de todos modos, lo que a juicio de la demandada sella la suerte de la accionante, es que el hecho generador del impuesto se verificó el 1 de enero de 2010 y el permiso de construcción para el inicio de la obra se obtuvo luego de esa fecha. No hay duda que el impuesto a los baldíos tiene fines extra fiscales, tal como lo ha destacado la doctrina y está en consonancia con los cometidos atribuidos a la Intendencia por la Ley Orgánica Municipal en materia de políticas urbanísticas. Controvirtió también el planteo de la actora, en el sentido de que las obras existentes en el año 2009 impidieran calificar al terreno gravado como un terreno baldío. Dijo que durante 2009 lo que existían eran trabajos preparatorios para la obra, tales como preparación del terreno, excavaciones y armado de las bases, rellenos perimetrales y encofrado. No correspondía la imposición del Impuesto a la Edificación Inapropiada porque en el terreno no existía edificación alguna, sino meros trabajos preparatorios. En definitiva, no existió vulneración alguna de los preceptos normativos que la accionante indicó que habían sido violentados (arts. 514, 514.1, 514.2 y 520 del TOTIM; 8 del Código Tributario y 297 ordinal 2º de la Constitución de la República). III. Se a brió la causa a prueba (Decreto No. 4670/2011 de fecha 17.6.2011 - fs. 89) por el término legal y en dicha estación procesal se produjo la que obra agregada y certificada a fs. 142, correspondiendo a la parte actora. La parte demandada se limitó a inco rporar los antecedentes administrativos, que se agregaron en 230 fojas. IV. Alegaron las partes de bien probado (fs. 145 a 148 y 151-152 respectivamente). V. Conferida la vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen No. 189/2013 que obra a fs. 155 y 155 vuelto, por el que aconsejó amparar la pretensión anulatoria. VI. Se citó a las partes para sentencia por Decreto No. 3567/2013 de fecha 22.5.2013 (fs. 157), la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en sede de nulidad. II) Se demandó en autos por Fernando Méndez Valles, compareciendo en representación del Agente Fiduciario FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. (fs. 2/3), la nulidad del acto implícito dictado por la Intendencia Departamental de Montevideo, por el cual se impuso al FIDEICOMISO WORLD TRAD E CENTER IV el “Impuesto a los Baldíos” por el año 2010 respecto del inmueble Padrón Nº 423.108, extremo que se materializó mediante la emisión de la correspondiente factura por el período 2/2010 - 2/2010 con vencimiento 8/VII/2010, por un importe de $ 651.281 (fs. 4). III) Los agravios expuestos por la accionante, sustancialmente, parten de lo que estima ser la circunstancia real y constatable del comienzo efectivo de las obras de edificación en el citado inmueble en el mes de setiembre del año 2009, e xtremo que haría inexistente al 1º de enero de 2010 el hecho generador del citado impuesto, al haber dejado de ser “terreno baldío”. Adicionalmente, se afirmó que las obras comenzaron en setiembre de 2009 por autorización verbal de las más altas jerarquías de la Comuna; sin perjuicio de lo cual, el 26 de noviembre de 2009 FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. había formalmente solicitado la autorización de inicio anticipado de obras (Exp. Nº 4113 - 018496-09), la que fue finalmente concedida por Resolución Nº 1741/10 de fecha 28 de abril de 2010, pese a lo cual, la Intendencia -contraviniendo lo establecido por los arts. 514, 514.1 y 520 del TOTID -, impuso el impuesto por todo el año 2010, facturando el segundo cuatrimestre y posteriormente el primer y tercer cuatrimestre. IV) Por su parte, la Administración Departamental accionada expresó que conforme a lo dispuesto por el art. 297 num. 2 de la Constitución, aplica el impuesto a los baldíos con la finalidad de determinar las políticas urbanísticas y de ordenamient o territorial; impuesto, que tiene como presupuesto de hecho la existencia de un terreno sin edificaciones, queriendo castigar a los propietarios de terrenos baldíos, con la finalidad de fomentar la edificación y/o desestimular la especulación inmobiliaria con tierras sin edificar. Que se trata de un impuesto de carácter anual y permanente, lo que implica que no se requiere un período de tiempo para su formación, ni constituye una operación que se agota en un momento, sino que grava una situación permanente . Debiéndose tener presente lo dispuesto por el art. 8 del Código Tributario, en el sentido de que en los casos de hechos generadores permanentes, se considera ocurrido al comienzo de cada año civil, el 1º de enero de cada año. Y, en el caso, se otorgó la autorización de inicio anticipado de obra a través de la Resolución Nº 1741/10 de 28 de abril de 2010, con posterioridad al momento que se configuró el hecho generador el 1º de enero de 2010. Controvirtiendo, asimismo, la afirmación de su contraparte de qu e había dejado de ser sujeto pasivo del impuesto a los baldíos por haber comenzado las obras en setiembre de 2009, ya que de la prueba agregada por la actora sólo se desprende que eran trabajos preparatorios para la obra, tales como preparación del terreno , excavaciones y armado de las bases, rellenos perimetrales, encofrados, etc. V) Tras el análisis detenido del subcausa, este Tribunal, por la opinión unánime de sus Ministros integrantes habrá de concluir la existencia de fundamentos de hecho y de der echo que dicen acerca de la razón de la demandante en su pretensión anulatoria, incoada. VI) Se entiende necesario liminarmente, a los efectos de una correcta comprensión del porqué de la comparencia de FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. impetrando la nulid ad que nos ocupa, tener presente que esta persona jurídica lo hace indudablemente en su calidad de agente fiduciario del “FIDEICOMISO WORLD TRADE CENTER IV”, el cual en definitiva fue al que la Comuna gravó con el impuesto a los baldíos, cuestionado. En efecto. Como se desprende del certificado notarial obrante a fs. 101/102vto. de los antecedentes administrativos agregados por cuerda separada, por documento de fecha 25 de junio de 2007, inscripto en el Registro Nacional de Actos Personales con el Nº 31135 el 26 de junio siguiente, las sociedades Caladelsol Sociedad Anónima, Marciry Sociedad Anónima y Fiducias Inmobiliarias S.R.L. otorgaron un Contrato de Fideicomiso denominado “FIDEICOMISO WORLD TRADE CENTER IV” a efectos de la adquisición del in mueble Padrón Nº 423.108 y la construcción en el mismo del Edificio que habría de constituir la Cuarta Etapa del Complejo Edilicio World Trade Center Montevideo. Surge también, que la sociedad FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. fue designada como “agente fiduciario”, y que en tal carácter hubo el inmueble Padrón Nº 423.108 con destino al patrimonio fiduciario del FIDEICOMISO WORLD TRADE CENTER IV - FIDEICOMISO Nº 31135. Si como lo dice la ley (Nº 17.703), el fideicomiso es el negocio jurídico (en el casus, contrato) por medio del cual se constituye la propiedad fiduciaria de un conjunto de derechos reales o personales que son transmitidos por el fideicomitente (Caladelsol Sociedad Anónima, Marciry Sociedad Anónima y Fiducias Inmobiliarias S.R.L.) al fiduciari o (Fiducias Inmobiliarias S.R.L.) para que los administre o ejerza de conformidad con las instrucciones contenidas en el fideicomiso (art. 2º); es perfectamente comprensible que FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. comparezca en estos obrados como titular de la p ropiedad fiduciaria, ya que ello tuvo lugar al cumplirse con la obligación de los Fideicomitentes de constituir la propiedad fiduciaria, mediante la transmisión del bien fideicomitido al Fiduciario (Cf. CAFFERA, Gerardo: “El Contrato de Fideicomiso”, págs. 37/39). Luego, si como fuera explicitado FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. reviste la calidad de Agente Fiduciario o Fiduciario, va de suyo que es la propia ley (Nº 17.703) la que le imponía la obligación de impugnar (de estimarlo pertinente) el impuesto a los baldíos que la Comuna liquidó al FIDEICOMISO WORLD TRADE CENTER IV, al disponer en su art. 15: “(Acciones).- El fiduciario está obligado a ejercer todas las acciones que correspondan para la defensa de los bienes fideicomitidos, tanto contra terceros como contra el beneficiario”. Entonces, ningún obstáculo entorpece la legitimación activa invocada por la sociedad FIDUCIAS INMOBILIARIAS S.R.L. en la promoción del presente proceso anulatorio. VII) Luego, ingresando a la cuestión estrictamente d e fondo materia de discordia entre las partes, es decir, si se ajustó a derecho la imposición del impuesto a los baldíos por el año 2010 respecto del inmueble Padrón Nº 423.108, la Corporación, en mérito a los fundamentos que se explicitarán, considera que no fue así. Veamos. El argumento de la Intendencia Departamental de Montevideo para determinar con fecha 1º de enero de 2010 el impuesto a los baldíos respecto del inmueble Padrón 423.108, fincó en dos órdenes de razones: a) la inexistencia de edi ficaciones en el mismo a aquélla fecha; b) la categorización de dicho impuesto como de carácter anual y permanente (art. 8, Cód. Trib.). Obviamente que toda la fundamentación de referencia, liminarmente debe apoyarse en la circunstancia debidamente acr editada de la ausencia de edificaciones en el inmueble, desde que como se establece en el art. 514.2 del TOTID: “ A los efectos de la aplicación del Impuesto a los Baldíos establecido por el art. 86 del Decreto Departamental Nº 15.904 del 30 de junio de 197 0 y concordantes, se considera terreno baldío al inmueble que no contenga edificación…” Sin embargo, en concepto del Tribunal, del cúmulo de probanzas aportado por la parte actora, ya en vía administrativa y/o jurisdiccional, es posible concluir -pues la lógica de lo razonable así lo indica-, que más allá de que la autorización formal para el comienzo de las obras fue dada a través de la Resolución Nº 1741/10 de 28 de abril de 2010, en puridad las obras edilicias vieron su comienzo con anterioridad a es a fecha y, aún al 1º de enero de 2010. En efecto, obran en los acordonados: 1) 16 fotografías del predio fechadas entre los meses de Octubre y Diciembre de 2009 que permiten constatar la secuencia de obras realizadas en ese período (AA, fs. 151/155): 1.1.- Octubre de 2009: 6 fotografías de la secuencia de excavación e inicio de armado de base; 1.2.- Noviembre de 2009: 6 fotografías de la secuencia de llenado de base y armado de pilares y pantallas; 1.3.- Diciembre de 2009: 4 fotografías de posicionamiento de armaduras en pantallas y pilares, relleno perimetral, encofrado y excavación lateral. 2) Complementario de lo anterior, se presentaron 21 facturas emitidas por las empresas a cargo de las obras EBITAL S.A. y HORMIGONERA DEL SUR S. R.L. por trabajos de excavación y suministro de hormigón y hierro en el predio entre los meses de setiembre y diciembre de 2009 (AA, fs. 156/172). 3) Certificado de Avance de Obra por Diciembre de 2009 (AA, fs. 176 y ss.). Cúmulo probatorio aportad o por la parte actora, jamás controvertido en autos por su contraria, en lo que hace a la materialidad y existencia de las circunstancias fácticas que del mismo se derivan. Es indudable entonces, que si como lo afirma la propia Comuna, el impuesto a lo s terrenos baldíos encuentra su presupuesto de hecho en la existencia de un terreno sin edificaciones -con la explicitada intención subyacente de castigar a los propietarios de terrenos baldíos con la finalidad de fomentar la edificación y/o desestimular l a especulación inmobiliaria con tierras sin edificar (fs. 85 vto.), va de suyo que al 1º de enero de 2010, a partir de la prueba rendida en autos y sus acordonados, no es posible calificar la situación del inmueble Padrón Nº 423.108 como de “terreno baldío ”. Porque indudablemente, a esa fecha era constatable la existencia, en proceso, de una etapa fundamental de la edificación que allí se estaba construyendo: la de cimentación. Sin duda, no se trataba -como equivocadamente fuera informado por la Unidad de A sesoría- de trabajos meramente “preparativos para ulterior construcción”, sino del comienzo y desarrollo de una de las etapas esenciales de la compleja edificación planeada en dicho predio (AA, fs. 1/70); lo cual decididamente colisiona con el concepto de “baldío” que la Administración accionada le adjudicó, erróneamente, a fin de cobrarle el impuesto correspondiente. Por todo lo expuesto y, porque en materia fiscal debe prevalecer el principio de realidad a la hora de interpretar el hecho generador (ar t. 6, Cód. Trib.), es que se impone la anulación del acto administrativo impugnado en autos. Lo cual, no importa desconocer que el inicio de las obras de edificación que nos ocupa, ciertamente tuvo lugar sin ningún trámite formal habilitante previamente concluido. Por los fundamentos expuestos y, lo preceptuado por el art. 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especiales sanciones procesales. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y, archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague (r.), D ra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dra. Alonso. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).