Sentencia Definitiva N° 316/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2014. No. 316 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados: “DROGUERÍA U RUGUAY S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGUR IDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 274/2012). RESULTANDO : I) Se procesa acción de nulidad contra la Resolución de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social , de fecha 24 de marzo de 2011, por la que se impone una multa por un valor de 30 UR, por no dar cumplimiento a la intimación a plicada respecto al acatamiento de normas laborales en relación a la liquidación de horas extras adeudadas (fs. 959 de los Antecedentes Administrativos). Expresa la actora que con fecha 16 de enero del 2008 se realizó una inspección en las instalacione s de la empresa por parte de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, dándose curso al expediente administrativo No. 2191/2008. Como consecuencia de la misma, se intimó a la empresa a reliquidar el rubro de horas extras, al estar mal computado y no cumplir con lo dis puesto por el artículo 2 de la L ey 15.996, en méri to a que la empresa liquida las mismas por fracciones menores a media hora y a una hora, lo que no cumple con la reglamentación vigente. Sostiene que la inspección se abroga competencias y facultades que no le competen, puesto que únicamente el Poder Judicial tiene facultades para interpretar las normas jurídicas aplicadas al caso concreto. Hace referencia a que la Administración no toma en cuenta que la supuesta ir regularidad refiere tan sólo a diez trabajadores cuando en la planilla de trabajo existen más de doscientas personas. Tampoco toma en cuenta que no se excede del límite de horas extras que pueden cumplir los trabajadores, pese al estilo de horario que debe manejar por proveer a empresas farmacéuticas. Por otra parte, alega la ausencia total de explicación en relación a cuá les fueron concretamente los criterios para la aplicación de sanciones. Sostiene que no basta simplemente con indicar que se mantiene lo expuesto en el informe inspectivo y aplicar una sanción, sin establecer cuáles fueron los preceptos violados. Esta inadecuación cuantitativa, entre los hechos y las consecuencias normativas que se le adjudican a los mismos, configura un abuso de po der por parte de la Administración, puesto que parece ser la sanción recaída encuentra el propósito de llegar al cierre de la empresa, en atención a su cuantía, aun por sobre la aplicación de una justa sanción a las supuestas infracciones. De esta form a, expresa la promotora, la Administración no cumple con su finalidad recaudadora sino que por el contrario está creando arbitrariamente, a partir de una deuda real, una deuda incobrable lo cual denota falta de criterios de razonabilidad en el ejercicio de sus competencias. II) Contesta la Administración demandada a fojas 22 y siguientes y expresa que, conforme a los reiterados informes presentados, la empresa no ha cumplido con la reglamentación vigente respecto a la liquidación de las horas extras po r fracciones menores a media hora y una hora. Recuerda el contenido del artículo 2 de la L ey 15.996 que establece que a los efectos de lo previsto en el artículo anterior las fracciones menores a los 30 minutos, se computarán como media hora y las mayores como una hora. Recuerda asimismo, lo establecido en el artículo 17 del Código Civil respecto a que, cuando el sentido de la ley es claro no se debe desatender a su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu. Por eso, en virtud de que la ley es por demás clara en cuanto a cómo se debe computar la hora extra, es que no cabe otro tipo de conclusión al respecto. En cuanto a lo alegado por la accionante, respecto a que la inspectora actuante se abroga competencia y facultades que corresponden al Poder Judicial, sostiene que no son de recibo, puesto que el Decreto 680/977 dispone que a la Inspección General de l Trabajo y de la Seguridad Social, le compete la protección legal de los trabajadores en el empleo en general, así como de las condicion es de higiene , seguridad y medio ambiente en el que se desarrolla toda forma de trabajo. Asimismo res alta que respecto a los cometidos y atribuciones de la Inspección General de l Trabajo y de la Seguridad Social el referido Decreto, dispone entre otra s cosas la de controlar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias en materia laboral y de seguridad social, los contratos, los convenios colectivos y las demás normas vigentes, así como realizar los procedimientos y aplicar las sanciones que determine la legislación a las personas físicas o jurídicas que violen las disposiciones pertinentes. En relación a la sanción impuesta, señala que el artículo 289 de la Ley 15.903, que determina que las infracciones a los convenios internacionales del trabajo, leyes, decretos, resoluciones, laudos y convenios colectivos, cuyo contralor corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, se sancionarán con amonestación, multa o clausura del estableci miento, habiendo la Administración actuado conforme a Derecho. De todo lo actuado, concluye, se desprende que la Administración ha actuado dentro de los límites de su competencia, adecuando los presupuestos del dictado del acto a la regla de Derecho, habiendo cumpl ido con una adecuada motivación del mismo, desde que existieron antecedentes que determinaron el dictado de la resolución cuya nulidad se pretende. III) Abierto el juicio a prueba las partes presentan la que obra certificada a fs. 36 de autos, alegan l as partes por su orden, a fs. 39 y 45 y siguientes, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 444/2013 de fs. 49 de autos) , aconsejó no hacer lugar al reclamo anulatorio. Se citó para sentenci a, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Que se agotó correctamente la vía administrativa y la acción de nulidad se entabló útilmente (arts. 4º y 9º de la Ley Nº 15.8 69), por lo que no existiendo observaciones formales de fuste que realizar, corresponde ingresar al aspecto sustancial planteado por las partes. II) Se demandó por la empresa Droguería Uruguay S.A. la anulación de la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social con fecha 24 de marzo de 2011, por la que se impuso a la empresa Droguería Uruguay S.A. una multa de 30 UR (treinta unidades reajustables) por no dar cumplimiento a la intimación practicada al amparo del art. 293 de la Ley Nº 15.903 (AA, II: fs. 959). En atención al principio del informalismo en favor del administrado, debe entenderse bien interpuestos los recursos de Revocación y Jerárquico, en subsidio, contra dicha volición (AA, II: fs. 905/905vto. y 967/969), más allá de que la impugnante en su libelo recursivo individualizó erróneamente el acto resistido y también su fecha de emisión. Ello, por cuanto a partir de la lectura de su contenido, razonablemente, puede entenderse que la intención de la recurre nte residía en el puntual cuestionamiento del acto sancionatorio identificado precedentemente. El recurso de Revocación fue desestimado por Resolución de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social de fecha 23 de febrero de 2012 (AA, II: fs. 973/974); y lo propio realizó la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en ejercicio de atribuciones delegadas) respecto del recurso Jerárquico incoado subsidiariamente, por Resolución de fecha 30 de marzo de 2012 (AA, II: fs. 977/977 vto.). Luego, la demanda anulatoria de infolios fue deducida en tiempo y forma el día 19 de abril de 2012 (fs. 4/15 y 16). III) Los argumentos sustentados por las partes litigantes se encuentran convenientemente explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual se impone remitir brevitatis causae. IV) Tras el análisis detenido del subcausa, compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unani midad, concluye que no le asiste razón en su pretensión a la demandante, en sede de nulidad. IV.1.- Debe precisarse liminarmente que, de los antecedentes administrativos allegados a la causa se desprende con absoluta claridad que la empresa comparecien te fue objeto de una inspección por parte de personal inspectivo de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, con fecha 16 de enero de 2008, oportunidad en la que detectaron un importante número de irregularidades en el cumplimiento de la normativa laboral (AA, I: fs. 3 y, AA, II: fs. 587/590). Espe cíficamente, interesa destacar -pues ello hace a la controversia instalada en este proceso- la relacionada con las horas extras: en tanto fue debidamente constatado que la empresa accionante incu mplía con la Ley de Horas Extras (Nº 15.996), tanto por la forma de liquidación de ese rubro, cuanto por la cantidad de horas extras permitidas a algunos empleados, que sobrepasaban el máximo legalmente admitido semanalmente. En ese primer informe insp ectivo fue señalado que: con respecto a las horas extras, la empresa liquida las mismas por fracciones menores a media hora y a una hora, lo cual no cumple con la reglamentación vigente. Esta situación se constata en el caso de los siguientes trabajadores: MENESES, Jason, MARTÍNEZ, Gastón, SANGUINETT, Gustavo, PERALTA, José, POUSO, Hugo, ROBAINA, Orlando, DOMÍNGUEZ, Jorge, ARIZTEGUI, Víctor, CARRO, Susana, GIMENEZ, Óscar, MANGINI, Javier, PEREYRA, Ari, LUNA, Pedrito, FERNÁNDEZ, Heber, AGUIRRE, Fernando, CANZANI, Isabel, SOSA, Emilio, OLIVERA, Álvaro, y PARDO, José. Expresaron asimismo los inspectores actuantes, que se sugería intimar a la empresa a presentar control horario de todo el personal, correspondiente al listado de horas extras diciembre de 2007; y que correspondía reliquidar las horas extras realizadas en dicho mes de acuerdo a la normativa vigente (Ley 15.996, art. 2), y presentar documentación probatoria. Finalmente, informaron que varios trabajadores realizaban un número de horas extr as que superaban el máximo legal establecido (Ley 15.996, arts. 5 y 6): SILVA, Jorge, ÁLVEZ, Fabián, GÓMEZ, Daniello, GARCÍA, Horacio, OLIVER, Fernando, MANGINI, Javier, BATALLA, Alejandro, FERNÁNDEZ, Heber, SOSA, Emilio, y OLIVERA, Álvaro; debiendo la emp resa presentar la autorización correspondiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por disponerlo la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, se confirió vista de lo anterior a Droguería Uruguay S.A., quien lo evacuó realizando los descargos pertinentes (AA, II: fs. 872/877). La presentación de la empresa y sus descargos fue objeto de examen por el cuerpo inspectivo, quien produjo el informe correspondiente (AA, II: fs. 879/881) y; en el mismo, en la temática referida a horas extras, se expresó que se mantenían las observaciones antes realizadas, en su totalidad. Nuevamente, se le confirió vista a Droguería Uruguay S.A. del último informe, la que fue evacuada por la misma, formulando sus respectivos descargos (AA, II: fs. 911/912). Los inspectores realizaron luego, un tercer informe (AA, II: fs. 914/915), donde fueron analizados los descargos presentados por la empresa de referencia y, en lo concerniente a las horas extras mantuvieron incólume su posicionamiento inici al: “En cuanto a las horas extras, se mantienen las observaciones efectuadas, en lo que refiere a la liquidación en fracciones menores a media hora y una hora, y al número de horas extras que supera el máximo legal establecido…”. Seguidamente, la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social confirió una nueva vista a Droguería Uruguay S.A. y, le intimó a regularizar las situaciones en infracción (AA, II: fs. 916). Debe consignarse que, a esa altura de los procedimientos la observación que concretamente quedaba era la concerniente a la regularidad del cumplimiento de la normativa en materia de horas extras. La empresa evacuó la vista, cuestionando el criterio de la Administración sobre lo que, a su parecer, resultaba ser una interpretación errónea de las disposiciones legales que regulaban las horas extras (AA, II: fs. 918/919). Frente a ello, la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, sin compartir las defensas expuestas por la empresa inspeccionada, dispuso intimarla a regularizar en el plazo de 10 días, las observaciones efectuadas respecto a la liquidación de horas extras, agregando documentación probatoria bajo apercibimiento de aplicación de sanciones (AA, II: fs. 921). Droguería Uruguay S.A. se presentó nuevame nte, reiterando su discrepancia con el criterio de la Administración sobre el punto controversial y, obviamente, sin cumplir con la intimación dispuesta (AA, II: fs. 925/925 vto.). No siendo de recibo los argumentos movilizados por la empresa, la Inspe cción General del Trabajo y la Seguridad Social dispone una nueva intimación, concediendo 5 días para la regularización de las observaciones realiza das respecto de la liquidación de horas extras, con presentación de documentación probatoria; bajo apercibim iento de aplicación de sanciones. (AA, II: fs. 927). Sin que esta segunda intimación fuera acatada por Droguería Uruguay S.A., la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, con fecha, 29 de marzo de 2011, dictó el acto en causa, imponiendo a la empresa una multa de 30 Unidades Reajustables, además de intimarla nuevamente a cumplir bajo apercibimiento de aplicarle sanciones de mayor entidad (AA, II: fs. 959). IV.2.- A partir de lo precedentemente expuesto, necesariamente debe concluirse que no corresponde recibir el agravio referido a la falta de motivación de la Resolución impugnada de nulidad en el ocurrente. Porque si bien debe admitirse que en el acto administrativo en cuestión se careció de adecuada explicitación de su fundamentación o motivación, al momento de su formulación concreta; en el casus ello no importa configurar la situación de inexistencia de motivación, porque como lo ha sostenido invariablemente la jurisprudencia del Tribunal en la materia, la fundamentación del act o puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma d el acto; en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o, anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Dere cho Administrativo” T. II, pág. 330). Y, en la especie, debe entenderse que la motivación de la resolución resistida encuentra su plena y exacta complementación en las resultancias de la actuación administrativa previa que viene de reseñarse, las cuales por otra parte eran de acabado conocimiento de la accionante. En suma, el fundamento del acto cuestionado debe buscarse en la constatación reiteradamente efectuada por el cuerpo inspectivo actuante, del incumplimiento del régimen legal relativo a la liqu idación de horas extras, así como la trasgresión al límite de horas extras permitidas (sin autorización habilitante). Debe recordarse las enseñanzas del Prof. CAJARVILLE, en cuanto a que el “ Presupuesto del dictado de un acto administrativo es el concr eto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate ” (…) “ esta circunstancia de hecho a cuyo acaecimiento concreto se imputa el dictad o del acto administrativo, circunstancia que debe ser encartable en el supuesto de la norma atributiva de competencia, puede ser denominada motivo del acto ” (…) “ en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad . Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración lo pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos ” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU. Montevideo, 2007. Págs. 33 y 34). IV.3.- Nada cabe discutir acerca de la competencia de la Inspección General del Trabajo y de la Segu ridad Social para controlar el cumplimiento de la Ley de Horas Extras y, eventualmente aplicar las sanciones del caso. En efecto, el art. 1º del Decreto Nº 680/977 le atribuye específica competencia en lo atinente a la protección legal de los trabajadores en el empleo; mientras que en su art. 2º , lit. b), expresamente se establece que le compete a esa Inspección “Controlar el cumplimiento y aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias en materia laboral y de la seguridad social, los contrato s o convenios colectivos y demás normas vigentes”. Asimismo, por así disponerse en el art. 289 de la Ley Nº 15.903, en la redacción dada por el art. 412 de la Ley Nº 16.736, las infracciones a las leyes y decretos cuyo contralor corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, se sancionarán con amonestación, multa o clausura del establecimiento. Y, el art. 8º de la Ley de Horas Extras (Ley Nº 15.996) preceptúa que corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Segurida d Social el contralor de su cumplimiento y la represión de las inobservancias a lo previsto en la ley: “Las infracciones a la presente ley se sancionarán de acuerdo a lo prescripto en el Artículo 289 de la Ley Nº 15.903, del 10 de noviembre de 1987”. IV.4.- En cuanto a las infracciones a la normativa regulatoria de las Horas Extras, una vez examinadas detenidamente las actuaciones generadas en vía administrativa (agregadas por cuerda separada), tanto las constataciones objetivamente realizadas por los inspectores en el control de la liquidación de horas extras y, su límite legalmente permitido, como el posicionamiento defensista asumido por Droguería Uruguay S.A. frente a ello, que en ningún momento cuestionó fácticamente el acaecimiento de las irregular idades detectadas, sino que las controvirtió acudiendo esencialmente a razones de oportunidad y conveniencia, indudablemente, la lógica de lo razonable indica que: a) fue debidamente probado que la empresa liquidaba fracciones de horas extras en clara contravención al art. 2º de la Ley Nº 15.996. La citada disposición legal concretamente establece: “ A los efectos de lo previsto en el artículo anterior, las fracciones menores a treinta minutos se computarán como media hora y las mayores como una hora”. De acuerdo a la ley, en caso que la prolongación de la jornada sea de una fracción de hora, la inferior a 30 minutos debe ser computada como media hora y aquellas que superen los 30 minutos como una hora (Cf. BARBAGELATA, Héctor: “Derecho del Trabaj o”, T. I, Vol. 2, pág. 45). Y, en autos fue comprobado, como se dijo, que en vía administrativa, Droguería Uruguay S.A. liquidaba y pagaba fracciones menores a media hora y a una hora, cuando correspond ía pagar media hora o una hora -tenía un programa de liquidación de sueldos que lo hacía de esa manera-, en clara trasgresión a la Regla de Derecho. b) fue debidamente probado, que algunos empleados de Droguería Uruguay S.A. realizaban un número de horas extras semanales superior al legalmente permitido . La ley establece en 8 horas semanales el máximo permitido. Precisamente, el art. 5º de la Ley Nº 15.996 dispone que el máximo semanal de horas extras que podrá disponer un empleador, previo consentimiento del trabajo en cuestión, es de ocho. Asimismo, en el casus, no se comprobó que hubiera operado alguna de las excepciones previstas por el art. 6º de la misma ley; es decir, que: “A) El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previa consulta con el empleador y los trabajadores o con las asociaci ones patronales y obreras, allí donde existan podrá con razones fundadas dictar reglamentos especiales autorizando para cada industria, comercio, oficina, actividad, profesión o empresa, excepciones de carácter transitorio”, o que “B) El Poder Ejecutivo, p revio al procedimiento indicado en el literal anterior, podrá establecer excepciones de carácter permanente”. Cabe referir que, Droguería Uruguay S.A. invocó a vía exculpatoria los principios de primacía de la realidad y razonabilidad, pero, en purida d, es imposible advertir cuál es la relación que tienen esos principios del Derecho del Trabajo con las violaciones directas a la ley que terminan de explicitarse y, que justificaron la sanción administrativa impuesta. IV.5.- Habrá de desestimarse tamb ién, el agravio de la parte actora que dice relación con un supuesto abuso de poder al tiempo de materializarse la imposición de la sanción consistente en 30 Unidades Reajustables, lo que persigue, según la demandante, el cierre de la empresa habida cuenta de su cuantía. En primer lugar, porque la ley es clara al establecer cuál debe ser la base de cálculo y la graduación de la multa. Es así que en el inciso tercero del art. 289 de la Ley Nº 15.903 (en la redacción dada por el art. 412 de la Ley Nº 16.7 36) se dispone que las multas se graduarán según la gravedad de la infracción en una cantidad fijada entre los importes de uno a ciento cincuenta jornales o días de sueldo de cada trabajador comprendido en la misma, o que pueda ser afectado por ella; y, qu e el monto de la multa así determinado, se convertirá a unidades reajustables. Extremos todos, que a juicio del Tribunal se contemplaron adecuadamente por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social al tiempo de dictarse el acto resistido; b astando para ello con comparar la cantidad de trabajadores involucrados y sus remuneraciones, lo que resulta del informe de fs. 589/590 (AA, II) y los recibos de sueldos que allí se individualizan. En segundo lugar, porque en lo relativo al quantum de la sanción, el Tribunal tiene por cometido principal el control de legalidad y legitimidad de los actos de la Administración (art. 309 de la Constitución de la República), competencia que en materia de sanciones administrativas se circunscribe a las hipót esis de abuso o desviación de poder. En tal sentido, este Cuerpo ha sostenido en uno de sus pronunciamiento definitivos que “… las sanciones administrativas están al servicio de un orden cuyo mantenimiento pertenece a los órganos que administran y no corresponde al Tribunal determinar la medida de la sanción aplicada ni la adecuación de la pena disciplinaria con las faltas probadas, salvo que la desproporción de aquélla con relación a éstas, revele claramente que la correspondiente resolución haya sido dicta da por motivos ajenos a la regularidad del servicio” (Sent. 723/07). Por lo expuesto, no existiendo en autos evidencia alguna de elementos que refieran a motivaciones extrañas al cumplimiento de las potestades sancionatorias de la Administración demand ada, ni que hubiere verificado una volición desproporcionada con respecto a las irregularidades imputadas, demostrativa de desvío o abuso de poder, no corresponde que la Sala revise la sanción impuesta al socaire de lo preceptuado por el referido art. 289 de la Ley Nº 15.903. Por los fundamentos expuestos, lo establecido en el art. 309 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrat ivo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte act ora, en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía , Dr. Harriague (r.), D ra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Hounie. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).