Sentencia Definitiva N° 314/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2014. No. 314 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MARTÍNEZ CORUJO, MARÍ A ISABEL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 466/11). RESULTANDO : I) Que con fecha 27/7/11, a fs. 2 compareció María Isabel MARTÍ NEZ CORUJO promoviendo acción de nulidad contra el acto administrativo tácito de la Intendencia Departamental de Canelones, por el cual se dispuso dejar si n efecto las diferencias salariales que venía percibiendo la compareciente , desde el 21 de diciembre de 2005 por las tareas desarrolladas. Relató que inició su carrera funcional el 1º de octubre de 1985 con el cargo presup uestado No. 301 de Oficinista I; en el año 2005, la Subdirección General de Hacienda, por Oficio No. 68/2005 de fecha 26/12/2005, informó que la actora venia cumpliendo tareas de Director de División de Mesa de Entrada de la mencionada Dirección Gene ral, por vacancia de su titular; d ados los informes positivos recibidos por dicha labor, el Intendente Departamental decidió por Resolución No. 1896 de fecha 25 de abril de 2006, que se le efectuara el pago de la dife rencia salarial correspondiente; a simismo, por Resolución complementaria No. 3033 de fecha 11de julio de 2006, se estableció que la misma tuviera retroactividad al 21 de diciembre de 2005. Señaló que, sin embargo, en el mes de noviembre de 2010 , al recibir su liquidación de sueldo correspondiente, encontró que no se respetaba el salario vigente, revocándosele el pago de las diferencias que percibía; se le comunicó de manera verbal e informal que ello se debía una resolución de la IMC, la cual no se le notificó ni se le brindó información alguna. Agregó que el cargo por el cua l se le abonan las diferencias salariales continúa vacante y no se ha llamado a concurso. Sostuvo que se pasó bruscamente, y sin notificación previa, de su sueldo base de I. Unit . 447,83 a 397,83 y se le privó de la diferencia por asignación de funciones de $13.435 y sus accesorios legales. Alegó que se la ha retrogradado de hecho, con una drástica disminución del salario, sin not ificación ni explicación alguna, añadiendo que la situación causada ha implicado una lesión a su derecho a la permanencia en el cargo y a la carrera administrativa. Finalmente, subrayó que si bien el cargo del cual fue privada , como aquel del cual ha sido relegada , son interinos, la responsabilidad del interinato es de la Administración, no significando ello que ésta pueda actuar a su arbitrio. En suma, solicitó la anulación del acto accionado. II) L a demandada por su parte expresó , evacuando el traslado conferido (fs.8 -14), que la actora se encontraba ejerciendo funciones en forma interina como Director de División d e Servicios Sectoriales de la Dirección General de Recursos Financieros, las cuales le habían sido asignadas en ejercicio de sus facultades discrecionales; d icha designación no generó derecho alguno a desempeñar un cargo determinado ni supuso tampoco un ascenso. Señaló que el acto implícito impugnado es aplicación de la Resolución 10/03748 de fecha 7/7/2010, que dispuso el cese al 7/7/2010 de las asignaciones de funciones, diferencias salariales y compensaciones, la que posteriormente fue dejada sin efect o por la Resolución No. 10/03974 de fecha 22/7/2017, que prorrogó las asignaciones hasta el 30/9/2010, prórroga que se extendió por la Resolución No. 10/05092 al 31/10/2010. Expresó que tales Resoluciones no fueron recurridas por la accionante y que el ac to implícito que se pretende anular es reiterativo del original -Resolución 10/03748- y por ende ilesivo, al no perjudicar ningún derecho o interés de la accionante. En cuanto a la asignación de funciones, manifestó que la misma es por esencia transitoria y provisional, y se enmarca en la discrecionalidad que posee la Administración, con la consecuencia que no implica promoción o ascenso; en el caso, la asignación de tareas efectuada a la actora se realizó en el marco de una racionalización de servicios. Concluyó que es claro que la diferencia salarial que se le venía abonando cesa al cesar el interinato, y que la accionante conservó en todo momento el grado, la jerarquía y la remuneración básica de su cargo presupuestal. Por último, en lo que requiere a la ausencia de vista previa, señaló que la accionante tuvo conocimiento de las Resoluciones mencionadas, las cuales se comunicar en la forma habitual, pues circularon y fueron publicadas en la página web. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abriéndose la causa a prueba, se produjo la que ha sido agregada de fs. 21 - 24 y se agregó por cuerda documentación en 94 fs., alegando las partes por su orden (fs. 28 -30 vto. y 33 - 35.); se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 280/2013, fs. 38), quien abogó por la confirmación del acto impugnad o; y que se citó para sentencia por decreto 5215/2013. IV) Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Prez a, el Tribunal se integró con la Sra. Ministra Dra Minvielle, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los e xtremos legales habilitantes, requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) La Corporación, por unanimidad y, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se p ronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria ejercitada y, en consecuencia, confirmará el acto encausado. II.1.- Se impugnó en autos la resolución de la Intendencia D epartamental de Canelones por la cual se dispuso dejar sin efecto las diferenc ias salariales que venía percibiendo la accionante desde el 21 de diciembre de 2005. Tratándose de un acto tácito o implícito, es claro que no existió notif icación personal o publicación del mismo; la ac tora tomó conocimiento del acto con el cobro de ha beres correspondiente al mes de noviembre de 2010, cuando notó que se le había efectuado un importante descuento. II.2.- Una vez que la actora tomó conocimiento informal del acto tácito por el cual se le dejaron de pagar las diferencias salariales, procedió a recurrirlo con fecha 30 de diciembre de 2010, mediante la interposición del correspondiente recurso de reposición (fs. 19 A.A.). Y, no habiéndose pronunciado la Administración demandada a su respecto, operó la denegatoria ficta con fecha 4 de juni o de 2011 (arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La demanda anulatoria fue deducida correctamente el día 27 de julio de 2011 (nota de cargo de fs. 6 infolios). III) Los argumentos sustentados po r las partes litigantes se encuentran explícitamente detallados en el capítulo de Resultandos de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse brevitatis causae. IV) Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados a la cau sa, la actora ocupa desde el 14 de agosto de 2001 el cargo presupuestal de Oficinista I G rado Ac, dependiente de la Dirección General de Recursos Financieros de la Intendencia de Canelones (fs. 22 A.A.). En el año 2006, por Resolución N° 1896 de fecha 2 5 de abril de 2006, el Intendente de Canelones resolvió asignarle las tareas de Director de División Interino de Servicios Secretariales de la Dirección General de Administración Hacendaria y abonarle la diferencia salarial existente entre su cargo presupuestal y el asignado (fs. 11 vto. A.A.); por su parte, mediante Resolución Nº 3033 de fecha 11 de julio de 2006, el Intendente dispuso que la referida asignación de tareas y su respectiva liquidación de la diferencia salarial fueran retroactivas al 21 de di ciembre de 2005, por cuanto la funcionaria venía cumpliendo dichas tareas desde dicha fecha (fs. 14 A.A.). Ahora bien; e n el año 2010, el Intendente de Canelones decide cesar, en forma genérica , las asignaciones de funciones, diferencias salariales y co mpensaciones; ello se realizó por intermedio de la Resolución Nº 10/03748 de fecha 7 de julio de 2010, por la cual se resolvió que el c ese mencionado se haría efectivo a partir de la fecha de dicha resolución (fs. 28 A.A.). Posteriormente, el Intendente dictó la Resolución Nº 10/03974 de fecha 22 de julio de 2010, por la cual se dejó sin efecto la anterior resolución y se prorrogó hasta el 30 de setiembre de 2010 todas las asignaciones de funciones, diferencias salariales y compensaciones vigentes al 30 de junio de 2010 (fs. 29 A.A.). Por su parte, mediante la Resolución Nº 10/05092 de fecha 27 de setiembre de 2010, se resolvió prorrogar nuevamente, hasta el 31 de octubre de 2010, todas las asignaciones de funciones, diferencias salariales y compensaciones (fs. 30 A.A.). De acuerdo a lo señalado por la demandada, la situación de la actora quedaba inserta dentro las previsiones de estas tres resoluciones que vienen de mencionarse, razón por la cual, a partir de noviembre de 2010, se le dejaron de abon ar las diferencias salariales que venía percibiendo en virtud de la asignación de tareas que se le había encomendado en el año 2006. Es justamente contra dicho acto implícito, por el cual se le dejaron de pagar tales diferencias salariales, que la promo tora promueve la presente demanda anulatoria. V) Tras el análisis detenido del sub causa y, en concordancia con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado a fs. 38 infolios, el Tribunal se pronunciará por el anunciado rechazo de la demanda incoada, en virtud de los argumentos que se explicitarán. V.1.- En primer lugar, corresponde hacer referencia a la alegada ilesividad del acto atacado, cuestión que fuera planteada por la demandada en su contestación. A juicio de ésta, los actos originarios sería n las Resoluciones del Intendente Nos. 10/03748, 10/03974 y 10/05092, por las cuales se dispuso el cese de las asignaciones de funciones, diferencias salariales y compensaciones, voliciones que no fueron impugnadas de nulidad ante esta jurisdicción, por lo que se encuentran firmes; en tanto, el acto tácito aquí encausado sería meramente reiterativo de aquella s y por ende ilesivo. Entiende la S ede que no le asiste razón a la demandada en el punto. Al respecto, cabe puntualizar que no consta en autos notificación de las referidas resoluciones de la Intendencia, ni tampoco la actora expresa haber tenido conocimiento de las mismas , por lo cual, el perjuicio invocado deriva para la accionante de la aplicación de este acto tácito, que es el primero que pudo con ocer y que efectivamente implicó la disminución de su remuneración, en tanto se le dejó de abonar la diferencia salarial que venía percibiendo. Por otra parte, la Resolución 10/03748 por la que se dispuso el cese de las asignaciones de funciones y diferencias salariales, así como las que le siguieron disponiendo sucesivas prórrogas, aluden a determinada nómina de funcionarios que no se encuentra agregada, por lo que la accionante no estaba en posición de conocer que la disminución en el sueldo que percib ió al cobrar los haberes de noviembre de 2010 , obedecía al acto administrativo que la demandada señala como originariamente lesivo. Sin perjuicio de lo anotado, cabe recordar que el art. 25 del Decreto Ley 15.524 habilita la impugnación de los actos di ctados en aplicación de los actos generales que dictare la Administración, fundada en la ilegitimidad de unos u otros, aun cuando se hubiere omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general. Consecuentemente , no hay impedimentos para accionar contra el acto que la actora resiste, que se trataría de un acto de aplicación -a la situación de la accionante- de las anteriores resoluciones generales dictadas por la Intendencia. En definitiva, a juicio del Tribunal, el acto impugnado posee el carácter definitivo y la nota de lesividad requerida por el artículo 309 de la Carta, por lo que corresponde entonces que la Sala ingrese al análisis del fondo del asunto. V.2.- Dando inicio al estudio de los agravios esgrimidos por la actora, emerge de su libelo introductorio que la misma señala que se le retrogradó de hecho, con drástica disminución de haberes, situación que ha implicado lesión a sus derechos a la permanencia en el cargo, a la carrera administrativa, y a la justa remuneración . Agrega que el cargo por el cual se le abonaban las diferencias salariales continúa vacante, no habiéndose llamado a concurso, continuándose así en una situación de interinato, de la cual es responsable la Administración, y que no es susceptible de disminuir la s garantías ni de afectar los derechos de los funcionarios. Primeramente, c abe recordar que por intermedio de la Resolución del Intendente de Canelones Nº 10/03748 de fecha 7 de julio de 2010 se dispuso el cese de las asignaciones de funciones, diferenc ias salariales y compensaciones (fs. 28 A.A.), entre las cuales resultaba comprendida la asignación de tareas que oportunamente se había dispuesto a favor de la actora, así como el consecuente pago de las diferencias salariales existentes entre su cargo presupuestado y aquel cuyas tareas pasó a desempeñar en forma interina (fs. 11 vto. A.A.). La resolución en cuestión, por la cual se dejan sin efecto las asignaciones de funciones y pagos de diferencias salariales vigentes, se enmarca dentro de las potest ades discrecionales de la Administración, a la cual le corresponde organizar sus servicios en orden a los fines que debe cumplir. Al respecto, el Tribunal ha considerado reiteradamente que “la asignación de funciones mediante el instrumento de la encar gatura consiste, meramente, en un nexo que aparece como necesario para la operativa, funcionamiento y actuación administrativa que no implica más que conferir otro tipo de responsabilidad al funcionario sin que de ello deriven méritos para hacer valer e in cidir en la futura provisión definitiva del cargo en cuestión” (Sentencia Nº 745/2004, entre muchas otras). V.3.- En el caso particular, fueron razones de mérito, vinculadas a una política de racionalización de recursos, las que movilizaron al gobierno departamental a correlacionar los salarios, asignaciones y compensaciones con el tipo de trabajo de cada funcionario (véase al respecto el informe de la Dirección General de Recursos Financieros que luce a fs. 24 A.A.). La decisión adoptada en tal sent ido no puede de ningún modo reputarse ilegítima, dada la ausencia de elementos de juicio indicativos de desviación de poder. A su vez, en lo que atañe concretamente a la actora, se señala en sede de recursos que las tareas que venía cumpliendo la misma no se correspondían con las especificaciones que el cargo de Director de División contiene en el Manual descriptivo, sino que por el contrario, desde el inicio del período de gobierno de referencia, las tareas desempeñadas por la funcionaria eran las propias de su cargo presupuestal, por lo que no se justificaba el pago de las diferencias salariales (fs. 24 A.A). Tales afirmaciones no han sido controvertidas por la actora, quien no ofreció prueba alguna de la ilegitimidad que invoca, reconociendo que se desempeñaba en las funciones ahora cesadas en forma interina. Señalaba el Colegiado, en un caso análogo al presente, que “si bien la reclamante, tiene derecho a la carrera administrativa, en su condición de funcionaria presupuestada, lo que no tenía er a un derecho adquirido a permanecer en un cargo, que meramente se le había asignado transitoriamente, por el tiempo que durara la subrogación; pues en estos casos, la Administración tiene la potestad incuestionable de disponer el cese de tal situación ‘en cualquier momento’ y ‘hasta sin expresión de causa’ -si bien corresponde destacar que esto último no ocurrió en la especie- (…) La subrogación es una situación interina, que la Administración la puede hacer cesar en cualquier momento, máxime, como en la especie, si la decisión es adoptada por motivos elevados y reales, conectados con los superiores intereses del Servicio y con correcta motivación, siendo que además, no se ha demostrado la incidencia de móviles espurios o mera arbitrariedad. A ese resp ecto, el Tribunal tiene dicho que, “un interinato breve o prolongado no merece un tratamiento diferencial, ya que el elemento tiempo no cuenta ante las claras características de cualquier interinato, que un día conviene, pero está siempre expuesto a una finalización” (Sentencia Nº 730/2010).. CADE V.4.- La encargatura o asignación de funciones se tipifica entonces por su esencial interinidad o provisoriedad, y no otorga derecho alguno al cargo y sí solamente a percibir la correspondiente diferencia de remuneración, la que obviamente desaparece al revocarse aquélla. En tal sentido, ha sustentado reiteradamente la jurisprudencia del Cuerpo que “ el cese de una asignación de funciones superiores o “encargatura”, conlleva indefectiblemente el cese del pago de las diferencias salariales o compensaciones que se abonen por su ejercicio, ya que dicho instituto no genera derecho subjetivo alguno al cargo ni a su remuneración. (…) la figura de la asignación de funciones o encargatura, por definición, reviste las notas de inestabilidad, precariedad y provisoriedad, no generando derecho adquirido alguno al cargo sino tan solo eventualmente una mera expectativa, más allá del adecuado ajuste de la remuneración ante la nueva función desempeñada y solo por el ti empo en que dure la misma” (Sentencia Nº 93/2014, entre otras). La disminución de la remuneración que sufre la actora es una consecuencia legítima del cese de la asignación de tareas que venía cumpliendo, lo cual no implica afectación de los derechos funcionales. En palabras de SAYAGUÉS LASO, “ Los funcionarios solo pueden reclamar el sueldo correspondiente al cargo que ocupan ”. (SAYAGUÉS LASO, Enrique; “Tratado de Derecho Administrativo, T. I”, p. 344, FCU, 1988). Como expresara la Sede ante una causa similar: “ no se trata de un daño ilegítimo, toda vez que el cese, al estar jurídicamente bien dispuesto, implica que el funcionario a quien se le encomendaron funciones superiores deje de percibir la diferencia de remuneración correspondiente a e se cargo superior. En su virtud, operado el cese de la encargatura, cesa automáticamente el pago de esa diferencia ” (Sentencia Nº 928/2000). Ninguna ilegitimidad se advierte en tonces en el cese d el pago de determinados rubros salariales, el cual resulta ser la lógica consecuencia de la finalización del interinato que la actora venía ejerciendo. V.5.- Finalmente, en cuanto al agravio fincado en la falta de vista previa, el mismo tampoco será acogido, en tanto la ausencia de la misma no reviste trascend encia ni causa perjuicio al accionante, pues no puede decirse que exista un supuesto de indefensión que vicie el acto y lo inficione de nulidad insubsanable; incluso, de existir, claramente se trataría de un vicio ininfluyente, por cuanto la concesión de l a vista previa reclamada no habría tenido ninguna influencia en el contenido del acto atacado. Al respecto, ha sostenido el Tribunal que el agravio referido a la falta de vista previa no es de recibo en este tipo de casos, porque no se trata de la exist encia de una sanción o de la imposición de un perjuicio al administrado, sino de una clase de actos que se cimientan en la discrecionalidad, la cual connota el nombramiento de funcionarios en las tareas interinas o su cese correlativo en razones de mejor s ervicio (Sentencias Nos. 673/1990, 710/1992, 988/1999, y más recientemente Sentencia Nº 384/2013). En definitiva, a juicio del Tribunal, el acto administrativo encausado, resulta ajustado a la regla de Derecho, no advirtiéndose ilegitimidad, ni abuso o desviación de poder en su dictado. Por los fundamentos expuestos, lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Rechazando la demanda incoada y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $18.000 (pesos uruguay os dieciocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dra. Minvielle. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).