Sentencia Definitiva N° 310/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2014. No. 310 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "IRIBAL SOCIEDAD ANÓNIMA con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad" (Ficha No. 196/12). RESULTANDO : I) Que con fecha 30/3/12 a fs. 8 compareció Juan Martín SAPELLI SIENRA, en representación de IRIBAL S.A. , promoviendo acción de nulidad contra la Resolución No. 223, dictada el 14 de marzo de 2011 por la Dirección de Servicios Jurídicos del Ministerio d e Ganadería Agricultura y Pesca, mediante la cual se impuso a la actora una multa por el equivalente de 1.000 Unidades Reajustables (UR) por haber incurrido en la infracción prevista en el art. 7 del Decreto No. 264/004 de fecha 28 de julio de 2004, de conformidad con lo dispuesto en el art. 285 de la ley 16.736. La compareciente se agravió sustancialmente del presente acto administrativo, por entender que violenta el principio “non bis in ídem” consagrado en nuestro derecho. Relató que, en primera , instancia se inicia el expediente No. 4181/2009 con una solicitud de análisis de residuos de productos fitosanitarios realizado por el Sr. Rubén Garracini co n fecha 16 de noviembre de 2009, el cual argumenta que el cultivo de vid de su propiedad sufrió un daño ca usado por la deriva de una aplicación de herbicidas por parte de la actora, aplicación de productos que habría sido realizada el día 27 de octubre de 2009 a las 7.00 horas. Indicó que, tras el análisis de los materiales vegetales realizado, la Dirección General de Se rvicios Agrícolas concluyó el 8 de diciembre de 2009 que no se extremaron las medidas para evitar la der iva de productos fitosanitarios; asimismo, indico que la accionante carecía de antecedentes, pudiendo tipificarse la falta como leve. Como consecuencia de ello se dictó por la Dirección de Servicios Jurídicos la Resolución No. 3 de fecha 3 de febrero de 2011, sancionando a la actora con un apercibimiento. Agregó que posteriormente se inicia el expediente No. 2607/09 con una denuncia por uso incorrecto de fitosanitarios de fecha 16 de noviembre de 2009 realizada por el Sr. Adolfo Alfredo Bertola , quien alegó haber sufrido daño por la aplicación de un herbicida por parte de la empresa accionante, aplicación que se habría realizado entre el 26 y el 27 de octubre del año 2009. Señala que tras la constatación de los dichos del denunciante, se procedió a dictar la resolución impugnada en autos que vuelve a sancionar a la compareciente por los mismos hechos pero esta vez con una multa de 1.000 UR. Concluyó expresando que se trata de una conducta única, de ejecución continuada que la Administración pretende sancionar doblemente, violando el art. 72 de la Constitución. Por lo cual, solicitó la anulación del acto encausado. II) La demandada , por su parte , expresó evacuando el traslado conferido (fs. 25-28), que el principio non bis in ídem refiere a la imposibilidad de un doble juzgamiento por el mismo hecho; el principio no significa que no puedan aplicarse dos sanciones por el mismo hecho, dado que si la norma lo autoriza ello es procedente. Sostuvo que no se puede concluir que se trata de un hecho continuado, cuando se dio en dos días difere ntes y en dos predios distintos, tratándose entonces de dos hechos diversos, que dieron lugar a d os denuncias diferentes. Abogó por la confirmación del acto impugnado III) Abriéndose la causa a prueba, se produjo la que ha sido agregada de fs. 36 a 51, alegando las partes por su orden (fs. 54 -58 y 63 - 65.); se oyó al Sr. Procurado r del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 268/2013) (fs. 68), quien abogó por la confirmación del acto impugnado, y que se citó para sentencia, la que se acordó en legal forma (fs. 70). CONSIDERANDO : I) Que, en la especi e, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 223, de fecha 14 de marzo de 2011, dictada por el Director de Servicios Jurídicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por la cual se aplicó a la actora una multa de 1.000 U.R. (mil Unidades Reajustables) por infracción a lo dispuesto en el art. 7º del Decreto Nº 264/ 004 (fs. 20 A.A. Letra A). El acto impugnado fue notificado a la actora, según sus dichos no controvertidos, con fecha 22 de julio de 2011, habiéndose interpuesto ese mismo día, contra dicha volición, los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 33 ibídem). Transcurrido el plazo de doscientos días desde la interposición de los recursos sin resolución expresa de los mismos, se produjo, con fecha 8 de febrero de 2012, la denegatoria ficta. En consecuencia, la demanda de nulidad de autos, pro movida con fecha 30 de marzo de 2012 (fs. 8 ppales.), fue incoada en tiempo y forma. III) Los argumentos que sustentan las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS a los cuales corresponde remitirse, brevitatis causae. IV) Por Dicta men Nº 268/2013, a fs. 68, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó el rechazo de la demanda incoada. V) El Tribunal, discrepando con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará en forma unánime por el acogimiento de la demanda, en virtud de haberse verificado en el caso una vulneración del principio non bis in ídem. VI) Antecedentes. Emerge de los antecedentes administrativos que la empresa accionante fue objeto de tres denunci as, formuladas por distintos linderos del bien inmueble propiedad de aquella, todas ellas en virtud de daños derivados de la aplicación por parte de la actora de productos fitosanitarios, los cuales habrían afectado a los cultivos de los denunciantes. A juicio de los linderos, la conducta de la actora debía ser sancionada por el MGAP, en tanto suponía una violación a lo previsto en el art. 7º del Decreto Nº 264/004, conforme con el cual, “ Toda aplicación de productos fitosanitarios que se efectúe, a cualqui er título, sea de naturaleza comercial o no comercial, deberá realizarse sin que se produzca deriva, siendo de responsabilidad del aplicador los posibles daños que la misma pudiera ocasionar”. Los tres expedientes iniciados a raíz de las mencionadas denuncias se tramitaron por separado (Expedientes 2579/2009, 2628/2009 y 2607/2009), dando lugar a tres distintas resoluciones de la demandada, lo cual resulta necesario distinguir, a efectos de evitar equívocos: a) el Expediente 2579/2009, correspondiente a la denuncia formulada por Ruben GARRACINI el día 11/11/2009 (fs. 53 A.A. Letra A), culminó con el dictado de la Resolución Nº 31 de fecha 1/2/2011, que sancionó a la empresa actora con apercibimiento (fs. 30 ibídem). b) el Expediente 2628/2009, correspondient e a la denuncia formulada por Daniel OLIVO el día 17/11/2009 (fs. 2 A.A. Letra B), culminó con la emisión de la Resolución Nº 222 de fecha 14/3/2011, que sancionó a la actora con una multa de 100 U.R. (fs. 22 ibídem). c) el Expediente 2607/2009, correspondiente a la denuncia formulada por Adolfo BERTOLA el 16/11/2009 (fs. 1 A.A. Letra A), culminó con el dictado de la Resolución Nº 223 de fecha 14/3/2011, que sancionó a la accionante con una multa de 1000 U.R. (fs. 20 ibídem). De las tres resoluciones refere nciadas, la empresa sancionada -aquí actora- solo impugna la última, esto es, aquella por la cual se le aplica una multa de 1000 U.R., no emergiendo de obrados que haya deducido impugnación contra las restantes voliciones mencionadas. VII) En lo que res pecta a l acto en proceso , emerge de los antecedentes que el mismo fue dictado en el Expediente 2607/2009, iniciado a raíz de la denuncia que fuera formulada ante el MGAP por parte del Sr. Adolfo BERTOLA, quien alegó haber sufrido daños en sus cultivos de v id, producidos por la deriva de la aplicación -por la actora - de productos fitosanitarios (fs. 1 y ss. A.A. Letra A). Solicitado informe al Laboratorio de Residuos de Plaguicidas, éste dictaminó que en las hojas de vid analizadas se habían hallado residuos de 2-4D y glifosato (fs. 9 ibídem); elevado el informe al Área Tecnologías de Aplicación de la División Análisis y Diagnóstico, se informó por parte de los Ing s. Agr s. Inés ALZAIBAR y Santiago RIOS que, de las acciones realizadas, y de las muestras extraí das y analizadas, se constató presencia de glifosato y daño en el viñedo del denunciante, el cual fue causado por la deriva producida en su momento por la máquina pulverizadora perteneciente a la empresa IRIBAL S.A. (fs. 10 ibídem). Acto seguido, el Encarg ado de la División Análisis y Diagnóstico, Ing. Agr. Hugo FERRAZINI, sostuvo que la deriva fue producida por la aplicación realizada por la empresa actora, y señaló además que existían otros expedientes con similar causal -los otros dos previamente referenciados-, sugiriendo el pase a los Servicios Jurídicos (fs. 11 ibídem). Se dio pase entonces al Departamento de Asesoramiento y Contralor Normativo, informándose por parte de la Dra. Elsa GENDRA que, con la conducta descripta, la empresa había infringido lo dispuesto en el art. 7º del Decreto Nº 264/004, por lo que correspondía sancionar a la misma de acuerdo a lo establecido en el art. 285 de la Ley 16.736 (fs. 12 ibídem). Se dio vista de las actuaciones a la parte actora (fs. 13 y 15 ibídem), no emergiendo de los antecedentes que la misma haya sido evacuada. El expediente volvió a la División Análisis y Diagnóstico, la que consideró que correspondía tipificar la falta como grave (fs. 18 ibídem); posteriormente, la División Servicios Jurídicos proyectó la re solución, la que finalmente fue aprobada por el Encargado de dicha División, aplicándose una multa de 1000 U.R. en atención a la gravedad de la infracción constatada y a la existencia de un antecedente (fs. 20 ibídem). VIII) Ilegitimidad del acto impugn ado, en virtud de haberse vulnerado el principio non bis in ídem. El principal agravio expresado por la parte actora consiste en que la Administración habría violentado el principio non bis in ídem , por cuanto inició dos expedientes (2 579/2009 y 2607/200 9), los cuales dieron lugar a dos actos sancionatorios (Resoluciones Nº 31 y 223), estando ambos fundados en un único evento, una única conducta, que fue la aplicación de productos fitosanitarios (Glifosato RMAX y 2 -4D) realizada los días 27 y 28 de octubre de 2009. Señaló al respecto que, independientemente de que el proceso de aplicación de los herbicidas pudo haber durado más de un día, la conducta de la actora que se pretende castigar en ambos expedientes es única, tratándose de un único acto, de ejecu ción continuada por las características que implica la tarea, que no puede resultar pasible de dos sanciones. La demandada contestó, por su parte, que lo tramitado y sancionado por la Administración fueron dos hechos, que se dieron en dos días distintos, que perjudicaron a dos terrenos linderos, y que fueron objeto de dos denuncias independientes por parte de los damnificados. Agregó que no resulta posible concluir en el caso que se trató de un único hecho continuado, ya que se realizó en dos días, y en d os fracciones distintas del terreno, perjudicando a diversos linderos, por todo lo cual concluyó que no existe en la especie violación al principio invocado. IX) Pues bien; a juicio del Tribunal, el agravio manifestado por la accionante resulta de reci bo, circunstancia que determinará el acogimiento de la demanda incoada. Tal como señala en su voto el Ministro Dr. GÓMEZ TEDESCHI, “el debate queda circunscripto a si los perjuicios sufridos por GARRACINI y BERTOLA son consecuencia de la misma aplicación de fitosanitarios, cuya deriva determinó perjuicios en los viñedos de ambos linderos; entendiéndose por DERIVA: “toda porción de producto fitosanitario que cae fuera del sitio objeto de tratamiento (…)” (art. 1º del Decreto Nº 264/004). Esto es, si se tra ta de un mismo hecho que perjudicó a los linderos (tesis de la demanda), o de dos hechos distintos, ocurridos en momentos distintos y que reciben sanciones diferentes (tesis del MGAP)”. X) A efectos de echar luz respecto a la calificación de la conducta, resulta útil tener presente las enseñanzas del autor español Alejandro NIETO, quien al formular distinciones entre hechos y acciones, sostiene que “ lo que importa es determinar inicialmente si nos encontramos ante uno o varios hechos. A cuyo efecto la do ctrina y la jurisprudencia se encuentran divididas por un dilema de opciones incompatibles. De acuerdo con un primer crite rio, el hecho se califica por su percepción física o natural: es un hecho único el que responde a un solo acto de voluntad y como tal se realiza en la vida y se percibe por el sujeto y los terceros (…) Pero también cabe utilizar un segundo criterio, que es cabalmente hoy el dominante: lo que califica los hechos, como unidad o pluralidad, no es la naturaleza de la percepción natural del observador y ni siquiera la voluntad del actuante, sino el legislador. Es la norma, en otras palabras, quien nos dice en cada caso si media uno o varios hechos (naturales) en una sola acción típica o, a la inversa, descomponer un solo hecho natural en vari as acciones típicas ” (Cfme. NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Ed. TECNOS. España. 2012. 5ª Edición. Pág. 489). Ahora bien, estima la Sede que en el presente caso, sea que se utilice el primero de los criterios señalados por el autor ci tado, sea que se tome el segundo de ellos, la conclusión a la que se llega es la misma: existió en la emergencia una única conducta, constituida por la aplicaci ón de productos fitosanitarios -aunque la misma se haya realizado a lo largo de dos días -, que por ende debe ser objeto de un único procedimiento infraccional. XI) En efecto, examinadas las actuaciones agregadas, no obran elementos probatorios que avalen la postura sostenida por la Administración en el sentido de que los daños sufridos por ambos vitivinicultores hayan sido ocasionados por dos hechos distintos, esto es, por dos diversas aplicaciones de productos fitosanitarios. Por el contrario, ambos denunciantes señalaron que los hechos acaecieron entre el 26 y el 28 de octubre de 2009, e indic aron como fecha en la que percibieron el daño, el día 5 de noviembre 2009, lo cual coincide con la fecha de aplicación de los productos que fuera señalada por la parte actora, lo que permite concluir que se trató de una única aplicación, y por ende de un ú nico hecho infraccional, que en consecuencia no puede ser objeto de dos juzgamientos independientes. Cabe convocar en tal sentido lo expresado en el fundado voto del Ministro Dr. HARRIAGUE, cuando sostiene: “ Contrariamente a lo afirmado por la demandada, no existe prueba de que sean dos los hechos acaecidos, a fin de justificar la apertura de dos procedimientos sancionatorios distintos. No es el daño producido -eventualmente a dos productores distintos denunciantes- el hecho a juzgar sino, conforme lo dis puesto por la norma, la deriva que produjo daños, que constituye la conducta infraccional pasible de sanción. Dicha deriva se produjo a partir de la aplicación de los productos sucedida en el lapso 26 -28/10. Pero no puede afirmarse, puesto que no surge de las denuncias ni hay prueba de ello, que hayan habido dos aplicaciones de producto bien diferenciadas, que produjeran dos derivas, al punto de que una de éstas dañara el cultivo de un denunciante y la otra el cultivo del otro denunciante. Evidentemente, la Administración se atuvo a las denuncias existentes o los daños producidos, para abrir dos procedimientos sancionatorios, que en definitiva juzgaron una única conducta infraccional cometida por la actora”. XII) La incorrecta tramitación, por parte de l a demandada, de dos procedimientos sancionatorios respecto a un único hecho infraccional -conducta que constituye una violación del principio non bis in ídem -, posibilitó que, al finalizar el segundo de tales procedimientos, se terminara aplicando una sanc ión de multa a raíz de considerarse que existía un antecedente sancionatorio, constituido justamente por el acto que culminó el primero de los procedimientos. Si la Administración hubiera seguido el trámite correcto, juzgando esa única conducta infraccional en un solo procedimiento, el mismo habría derivado en el dictado de un único acto sancionatorio, en el cual se debería haber aplicado preceptivamente -conforme lo dispuesto en el art. 285 de la Ley 16.736 - la sanción de apercibimiento, pues hasta dicho momento la actora no contaba con antecedentes. XIII) Como se ha señalado en una reciente sentencia de esta Corporación, cuando se está ante un mismo y único iter infraccional, no corresponde sancionarlo como si se tratara de hechos diferentes y sin ninguna vinculación motivacional, so pena de vulnerarse el principio non bis in ídem (Cfme. Sentencia Nº 689/2013). Respecto de dicho principio, ha sostenido la Sede que el mismo “ no proscribe la posibilidad de imponer dos sanciones por un mismo hecho (…), si no el doble enjuiciamiento por un mismo supuesto fáctico; tal ha sido la postura sostenida pacíficamente por la Corporación, conforme con la cual, dicha regla básica supone un principio general de tipo procedimental, que implica que un mismo hecho infracci onal no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo. 2008. Págs. 522 y 523; y LORENZO, Susana. Sanciones administrativas. B de F. Montevid eo-Buenos Aires. 1996. Pág. 111). De acuerdo con este criterio, una misma conducta no puede ser juzgada dos veces dentro de una misma esfera jurisdiccional, judicial o administrativa, resultando ilegítimo el accionar administrativo cuando, luego de aplicad a una sanción, se impone otra más grave por la misma causa” (Cfme. Sentencia Nº 349/2013). Señala en igual sentido la Prof. LORENZO, en la obra citada, que la violación a tal principio sucede toda vez que un mismo hecho es sancionado en más de una oportuni dad, porque éste es el alcance que parte de la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal asigna a esa regla de carácter universal. En la especie, conforme los argumentos previamente señalados , resulta claro que se ha vulnerado el principio en estudio, en t anto ha existido doble enjuiciamiento -y doble acto sancionatorio - por un único supuesto fáctico. La constatada violación del principio non bis in ídem determina, de acuerdo a lo reiteradamente señalado por la jurisprudencia de la Corporación, que deba anularse la resolución impugnada (Cfme. Sentencias Nº 488/2012 y 689/2013, entre otras). Por lo cual, en definitiva, por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Acógese la demanda incoada, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi. Dra. Alonso. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).