Sentencia Definitiva N° 276/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de agosto de 2014. No. 276 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "CARRERES, DANIEL con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de nulidad" (Ficha No. 328/09). RESULTANDO : I) Que a fs. 35 comparece DANIEL CARRERES promoviendo acción de nulidad contra la Resolución dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos (en adelante: A.N.P), No. 277/3.645, de fecha 23 de julio de 2008, por la cual se resolv ió: “1.- Aprobar la actuación de las Comisiones Tripartitas y del Tribunal de Alzada. 2.- Asignar interinamente las posiciones, renglones y niveles a los funcionarios que se detallan en los Listados 1 y 2 de acuerdo a la nueva estructura organizativa de la ANP aprobada por Decreto del Poder Ejecutivo No. 545/07 del 28.12.2007. En la misma, se situó al Cr. CARRERES en la posición de Profesional III, Renglón Profesional/Técnico, Nivel 9 (fs. 3-9 ppal.). II) El compareciente relata que ingresó a la A.N.P. en el año 1975 como estudiante de Ciencias Económicas a la Dirección de Auditoría Interna, revistiendo como jornalero, grado 2, renglón 021, en funciones de analista. A partir de ese momento y hasta la década de los 90, el actor ocupó diferentes cargos e n dicho Organismo. En el año 1993, por Resolución de la A.N.P. No. 109/93 de fecha 26 de noviembre de 1993, se asigna a los funcionarios de la misma, los escalafones, grados y cargos presupuestales y funciones contratadas en el marco de la nueva reestructura, la cual es aprobada por el Poder Ejecutivo mediante Decreto No. 3/994, de fecha 7 de enero de 1994. En función de dicho acto complejo el compareciente es designado para ocupar el cargo de Gerente de División, grado 32. Desde esa fecha, y en forma in interrumpida, hasta la actual reestructura, en cuyo marco se adoptó la Resolución objeto del presente accionamiento, el actor ejerció el cargo de Gerente de División de Hacienda. Dicho cargo en la A.N.P. implicaba el desempeño de las tareas como Contador Central del Organismo, con las funciones y responsabilidades que la ley impone. Representaba el cargo de máxima jerarquía dentro de la profesión contable en el Organismo. El mismo se encontraba en la escala jerárquica a un solo grado o nivel del cargo de Gerente General. Se agravia de la Resolución procesada por entender que la misma es violatoria de la regla de Derecho, por infringir la normativa que establece las formas y conformación de la voluntad de la Administración en materia de designaciones y p romociones de los funcionarios de A.N.P., contraviene normas constitucionales, legales y estatutarias que tutelan el derecho a la carrera administrativa y a la intangibilidad de la remuneración. Respecto al agravio relativo a la violación de la normativa que establece las formas y conformación de la voluntad del órgano en materia de designaciones, expone que la asignación del compareciente en la nueva estructura, requiere de un acto complejo, compuesto por la propuesta de la A.N.P. y aprobado por el Pod er Ejecutivo. Por lo tanto, existe un vicio de forma en la conformación de la voluntad de la Administración que impone la anulación de aquella. En cuanto a la infracción a las normas que tutelan el derecho a la carrera administrativa o los derechos adq uiridos, sostiene que, si bien reviste la calidad de funcionario contratado desde el año 1975, en los hechos ha cumplido funciones permanentes y de jerarquía dentro del Organismo. Agrega que los propios servicios jurídicos de la A.N.P. han reconocido la si tuación de plena igualdad estatutaria en la cual se encuentran los funcionarios presupuestados y los contratados permanentes del Organismo. La carrera administrativa del funcionario o los derechos adquiridos en función de la contratación, no pueden verse p erjudicados por la reformulación de las estructuras administrativas que realice la Administración pública. Los derechos de los funcionarios no pueden verse lesionados por la transformación, supresión, fusión o creación de unidades ejecutoras. Manifiesta el actor que, si se tiene en consideración que tenía un derecho adquirido al cargo de Gerente de División Hacienda -que le fuera asignado en la anterior reestructura por Resolución de la A.N.P. y Decreto del Poder Ejecutivo -, la reestructura no puede lesi onar tales derechos; lo correcto, hubiera sido que se lo designara para ocupar el mismo cargo o su sucedáneo en la nueva organización. Y, en esa línea de razonamiento, señala que, a efectos de que su derecho a una carrera administrativa no se viera lesiona do, la posición que correspondía haberle asignado en la nueva estructura, debió ser, al menos, la de Jefe de Departamento (Nivel 13) del Escalafón de Conducción. II.1.- En autos Ficha 366/2009 se procesa el Decreto 508/08 (arts. 5, 6, 7 y 10) de fecha 2 1 de octubre de 2008, que fuera publicado el 29/10/2008 en el Diario Oficial, por el cual se aprobó el Presupuesto Operativo, de Operaciones Financieras y de Inversiones de la Administración Nacional de Puertos, correspondiente al año 2009. El actor indica que los artículos impugnados por el Decreto deben ser anulados por ser contrarios a la regla de derecho, en particular los arts. 5 y 6 que fueron dictados con desviación de poder. Por el art. 5 del Decreto se crea un Escalafón de Conducción el que s e compone no de cargos presupuestales y/o funcionales, sino de lo que el Decreto denomina “Estructura de Funciones Asignadas”. Sostiene que con ello infringe la normativa constitucional y legal referente a la estructuración de Escalafones y Cargos presupue stales; creándose cargos de particular confianza sin ley habilitante, y se viola el derecho de ascenso y la carrera administrativa, como los principios de buena administración, eficiencia y profesionalismo. Señala que el artículo 7 del Decreto, por el cual se crean las diversas remuneraciones adicionales de los funcionarios de la A .N.P., prevé el congelamiento de la compensación denominada “M antenimiento del nivel retributivo” -la cual tiene por objeto compensar a los funcionarios que como consecuencia de la reestructura pasen a percibir una remuneración inferior a la anterior -, lo cual vulnera las norma que garantizan la intangibilidad de la remuneración del funcionario y la imposibilidad de disminuir la misma por efecto de la reestructura. Y, afirma que, por su parte, el artículo 10 del referido Decreto, confiere al Directorio de la A.N.P. la facultad para efectuar las transformaciones de cargos en el futuro y eliminar los cargos que se transformen, sin ninguna referencia o cortapisa fundada en el respeto de los derechos adquiridos por los funcionarios, lo que atenta contra la carrera administrativa de los mismos. Finalmente señala que el acto cuestionado ha sido dictado con desviación de poder. En suma, solicitó la nulidad de los actos resistidos. III) A fs. 63 -67 de la Ficha No. 328/2009, comparece la representante de la Administración Nacional de Puertos , contestando la demanda. Afirma que defiende su accionar por entenderlo ajustado a Derecho. Plantea que la demandante demuestra desco nocer las formas en que se llevó a cabo la reestructura Organizativa de la A.N.P., la cual fue propuesta por Resolución de Directorio No. 849/3.425 y aprobada luego por el Poder Ejecutivo por Decreto No. 545/007 y por Decreto No. 508/008, quedando así conformado el acto complejo necesario. No obstante lo afirmado por la actora, en la nueva estructura funcional del Ente se la situó en un cargo que resulta jerárquicamente equivalente al de la anterior organización, según surge de la Tabla de Equivalencia correspondiente. Lo s cargos de dirección que pretende alcanzar la actora, serán adjudicados por concurso. Y, ello por cuanto, la resolución impugnada no hace más que aprobar interinamente la asignación de posiciones sugerida por la Comisión Tripartita y el Tribunal de Alzada, en el marco de la Reestructura y a aprobada y en funcionamiento, actuación de la Comisión que ya había sido puesta en conocimiento de los funcionarios de la A.N.P., dándoles con ello, la oportunidad de recurrirla. Finalmente defiend e la potestad que tiene la Administración de re -estructurar sus servicios, indicando que no existió desviación de poder ni perjuicio a la remuneración. En definitiva, bregó por la confirmación del acto encausado. III.1.- En autos Ficha No. 366/2009 c ompareció el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (en adelante: M.T.O.P.) rechazando la demanda por improcedente y abogando por la confirmación del acto resistido (fs. 65-68 vto.). Sostiene que el Decreto No. 508/08 halla su fundamentación en la Resolución No. 849/3.425 del Directorio de la A.N.P. por la cual se aprobó la reestructura administrativa del mencionado Ente. La misma, luego sería homologada por el Poder Ejecutivo por el Decreto No. 545/007, no siendo ninguno de estos actos objeto de la presente acción de nulidad. Indica que la Resolución No. 849/3.425 y el Decreto del Poder Ejecutivo No. 545/007 constituyen el acto originario, el cual fue consentido por la actora al no impugnarlos. Agrega que no se violó el derecho a la carrera administrativa ni el derecho al cargo o al ascenso, puesto que la reestructura establece los cargos en equivalencia con la anterior organización, dispuesta por el Decreto No. 545/007, el que no es objeto de la presente demanda. Señala que tampoco se han creado cargos de particular confianza, así como tampoco es verdad que se rebaje la retribución de los funcionarios. Por su parte, a fs. 61 comparece el representante del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante: M.E.F.), el que expresa que la Administ ración ha dado una nueva estructura de funciones a la A.N.P. que resulta más apropiada para dar cumplimiento a los cometidos del Ente, no lesionándose el derecho a la carrera administrativa ni los intereses personales, siendo ésta una facultad discrecional de la Administración. En lo que refiere al agravio relativo a la rebaja salarial de los funcionarios, arguye que justamente para evitar dicho extremo, se ha asignado una partida nombrada de “Mantenimiento Retributivo”, la cual recibe los aumentos sala riales fijados por el Poder Ejecutivo periódicamente. Finalmente señala que no ha existido desviación de poder y que los motivos del acto responden a intereses superiores del Estado. IV) Abierto el juicio a prueba a fs. 79, se produjo la que obra certificada a fs. 228. V) La parte actora solicitó la acumulación de la causa 366/2009, la cual, previo los trámites de estilo, se hizo lugar por Sentencia No. 437/2010 de 22 de junio de 2010 (Fs. 87-88 de la Ficha No. 366/2009). VI) Alegaron las partes por su orden, actora fs. 231-252, M.E.F. a fs. 255 a 256 vto. y A.N.P. a fs. 259 a 265 vto. VII) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en el cúmulo (Dictamen No. 341/2013 luciente a fs. 285), se llamó para sentencia, pa sando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO: I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes, requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) La Corporación, por unanimidad y, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de las pretensiones anulatorias ejercitadas y, en consecuencia, confirmará los actos encausados. II.1.- En los autos caratulados: “CARRERES, DANIEL con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 328/2009), se demanda la nulidad de la Resolución dictada por el Directorio de la Administ ración Nacional de Puertos, No. 277/3.645, de fecha 23 de julio de 2008, por la cual se resolvió: “1.- Aprobar la actuación de las Comisiones Tripartitas y del Tribunal de Alzada . 2.- Asignar interinamente las posiciones, renglones y niveles a los funcionarios que se detallan en los Listados 1 y 2 de acuerdo a la nueva estructura organizativa de la ANP aprobada por Decreto del Poder Ejecutivo No. 545/07 del 28.12.2007. En la misma, se situó al Cr. Carrere s en la posición de Profesional III, Renglón Profesi onal/Técnico, Nivel 9 (fs. 3-9 ppal.). La resolución fue notificada personalmente a la actora, con fecha 27 de agosto de 2008, según dichos de la parte ac cionante, no controvertidos por la Administración demandada. El acto administrativo resistido , fue recurrido en tiempo y forma, mediante la interposición de los recursos de Revocación y Anulación (fs. 18 -34 del ppal.). Y, no habiéndose pronunciado la Administración demandada a su respecto, operó la denegatoria ficta con fecha 23 de marzo de 2009 ( arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). II.2.- En los autos caratulados: “CARRERES, DANIEL con MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICA S Y MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FI NANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 366/09) se demanda la nulidad de los arts. 5, 6, 7 y 10 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 508/008 de fecha 21 de octubre de 2008, por el cual se aprobó el Presupuesto Operativo de la A.N.P. para el año 2009. El decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial con fecha 29 de octubre de 2008; contra el mismo, se interpuso el 6 de noviembre de 2008 el correspondiente recurso de Revocación (fs. 3 -4 del ppal.). Transcurrido el plazo de ciento cincuenta días desde la interposición del mencionado recurso, sin resolución expresa del mismo, se produjo, con fecha 13 de abril de 2009, la denegatoria ficta. Luego, la demanda de nulidad de autos fue incoada en tiempo y forma, el día 26 de mayo de 2009 (fs. 30 de autos). III) Los argumentos su stentados por las partes litigantes se encuentran explícitamente detallados en el capítulo de Resultandos de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse brevitatis causae. IV) Conforme surge de los antecedentes administrativos, agregados por cuerda separada, los actos impugnados en el presente proceso forman parte de una serie de actos administrativos dictados por la Administración Nacional de Puertos y por el Poder Ejecutivo, a través de los cuales se llevó a cabo la reestructura del mencionado Servicio Descentralizado. La reestructura en cuestión se originó con el dictado de la Resolución del Directorio de la A.N.P. No. 849/3.425, por la que se aprobó la modificación del organigrama administrativo de dicha Administración (A.A., f s. 50, en 77 fs.), acto que fue homologado por el Poder Ejecutivo, por Decreto No. 545/007 (A.A., fs. 50 ibídem). Posteriormente, el Directorio de la A.N.P. dictó la Resolución No. 850/3.425, mediante la cual se aprobó la instalación de las Comisiones Tripartitas, como parte integral de la reestructura organizativa y el reglamento de funcionamiento de las mismas, así como del denominado Tribunal de Alzada (A.A., fs. 51-51vto., en 77 fs.). Luego de la actuación de las referidas Comisiones Tripartitas, se procedió por parte del Directorio a dictar una serie de resoluciones, entre ellas la impugnada en autos, que tuvieron por fin reubicar a cada uno de los funcionarios de la A.N.P. en la nueva estructura aprobada. Finalmente, el Poder Ejecutivo dic tó el Decreto No. 508/008 -también impugnado en obrados -, por el cual se aprobó el Presupuesto Operativo de la A.N.P. para el año 2009, presupuestándose al personal en la nueva estructura administrativa, además de dictarse normas complementarias relativas a la reestructura del servicio. V) No existe infracción a las reglas sobre conformación de la voluntad del órgano. Señaló la actora en su demanda, en la Ficha No. 328/09, que la Resolución del Directorio de la A.N.P., allí impugnada, padece de un vicio formal invalidante, puesto que la asignación a la compareciente de su posición en la nueva estructura requería de un acto administrativo complejo, compuesto por la propuesta del Directorio de la A.N.P. y la aprobación por el Poder Ejecutivo, extremo q ue en el caso no se habría cumplido. El agravio resulta de franco rechazo, desde que todo el proceso de reestructura, incluida la designación del compareciente en el nuevo cargo, fue aprobada a propuesta del Directorio de la A.N.P. (Resoluciones Nos. 8 49/3.425, 850/3.425 y 364/3.465) con posterior homologación por el Poder Ejecutivo (Decretos Nos. 545/007 y 508/008). En consecuencia, se ha dado pleno cumplimiento por parte de la Administración a lo previsto en los arts. 118 de la Ley 9.640 y 314 de la Ley 14.106. VI) No se ha verificado lesión a la carrera administrativa ni al derecho al ascenso del accionante. En primer lugar, corresponde señalar que existe firme y constante jurisprudencia del Cuerpo respecto a que la racionalización y reestructuración de los servicios es una potestad discrecional de la Administración, la cual reconoce como límites el hecho de que se ejerza en función de los bien entendidos intereses del servicio, con aras al mejor cumplimiento de sus fines, y sin que se vuln eren la legalidad ni los derechos funcionales (Cfme. Sentencias Nos. 548/1988, 241/2005, 452/2011, entre muchas otras). Resulta plenamente trasladable a la especie, lo señalado por el Tribunal en la Sentencia No. 116/2013, en la que también se impugnaba una resolución del Directorio de la A.N.P. relativa a esta misma reestructura; en tal oportunidad, la Corporación recordó su criterio invariable según el cual: “la racionalización de los servicios, meta final de toda reestructura, no lesiona el derecho a la carrera administrativa, ni los intereses directos, personales y legítimos del accionante, en el entendido que, ningún derecho o interés legítimo a mantener una posición incidente en futuros ascensos, puede prevalecer frente al interés de la Administración, en la racionalización de sus servicios; y ello porque es de principio que estos derechos deben ceder ante el interés de la Administración, tal como lo ha sostenido el Cuerpo, en reiterados pronunciamientos (Cf. sentencias 290/97 y 338/93, entre otras) . Tesitura jurisprudencial que resulta absolutamente coherente con el principio constitucional según el cual ‘…el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario (artículo 59 de la Carta Magna)’….” (Cfme. Sentencia No. 116/2013). VII) Pues bien; el compareciente se agravia respecto al acto impugnado, por entender que su posición jerárquica ha sido rebajada, menoscabándose, en consecuencia, su carrera administrativa. Conforme surge de las actuaciones incorporadas a este proceso, el funcionario accionante, previo a la reestructura, desempeñaba el cargo de Gerente de División de Hacienda, pasando con la nueva estructura a ocupar la posición de Profesional III A -Renglón Profesional y Técnico - Nivel 9. Así, a fs. 3vto. del ppal. emerge el listado de posiciones, renglones, y niveles correspondientes a la nueva estructura administrativa y los funcionarios que pasarán a ocuparla. A juicio de la Sala, resulta claro que, respecto a la situación del actor, no se produjo ninguna r ebaja en su posición jerárquica, dado que en la nueva estructura fue situado en el grado más alto del Renglón “Profesional y Técnico, que justamente va del Nivel 1 al 9; habida cuenta de que el Renglón “Conducción” (que va del Nivel 10 al 17) se trata de a signación de funciones, que serán ejercidas por funcionarios cuyas designaciones serán de carácter interino, conservando tal carácter hasta tanto se realicen los concursos oportunos (Cfme. Resolución de Directorio No. 435/3.444, luciente a fs. 52 de los A. A., en 77 fs. de la Ficha No. 328/2009). Debe recordarse, en tal sentido, la jurisprudencia constante del Tribunal en este ámbito, conforme con la cual, las asignaciones de funciones tienen naturaleza provisoria, no generan derecho al cargo y no consti tuyen ascensos, por lo que no tienen aptitud para lesionar los derechos relativos a la carrera administrativa. En resumen, para acceder a las funciones de los Niveles 10 en adelante se requiere que las mismas sean asignadas por el Directorio de la A.N. P.; designaciones que, según se prevé en la Resolución No. 849/3.425 homologada por Decreto No. 545/007, serán de carácter interino, hasta la realización de los concursos respectivos. La A.N.P. y el Poder Ejecutivo poseen discrecionalidad, conforme con lo expuesto, para disponer que una serie de cargos corresponderán a funciones asignadas por el Directorio, y ello ha sido lo que se ha resuelto por una serie de actos, asunto sobre el cual se volverá al analizar la impugnación al Decreto No. 508/008. No se ha verificado entonces, en la especie, lesión alguna al derecho al ascenso ni a la carrera administrativa del funcionario. VIII) No se ha afectado la remuneración de la actora. La accionante se agravia asimismo por cuanto, a su juicio, la r esolución impugnada habría provocado una disminución en su remuneración. El agravio tampoco resulta de recibo, en tanto, emerge de los antecedentes administrativos que, su remuneración fue mantenida mediante una compensación prevista al efecto en el D ecreto No. 508/008, denominada justamente “Mantenimiento del nivel retributivo”. El hecho de que la partida en cuestión quede congelada hasta que los incrementos de los sueldos permanentes superen dicho importe, o que sea absorbida por futuros ascenso s o por compensaciones específicas, tampoco supone una transgresión al principio de intangibilidad del salario, puesto que en ninguno de tales casos operaría una disminución de la remuneración percibida por el funcionario, sino que simplemente se impide que, en tales hipótesis, la retribución aumentase por partida doble. IX) Legitimidad del Decreto No. 508/008. Por su parte, en los autos acumulados Ficha No. 366/09, se demanda la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo No. 508/008, en particular, de sus arts. 5, 6, 7 y 10. El art. 5º del decreto dispuso la entrada en vigencia de la estructura de cargos presupuestados y funciones contratadas, así como la asignación de funciones, previstas en el denominado Anexo 2, de acuerdo con lo previamente establecido en el Decreto No. 545/007; el art. 6º, por su parte, presupuestó tanto al personal contratado como al presupuestado en los distintos puestos correspondientes a la nueva estructura organizativa, conforme a las nóminas identificadas como Anexos 3 y 4; el art. 7º, en tanto, estableció las remuneraciones adicionales a ser percibidas por los funcionarios, interesando en el particular la regulada en el literal i) “Mantenimiento del nivel retributivo”; finalmente, en el art. 10º se dispuso que los cargos y funciones contratadas establecidas en el Presupuesto Operativo son los efectivamente necesarios al 1° de junio de 2008, y que el Directorio podrá en el futuro efectuar transformaciones de cargos y funciones que no supongan incremento de gastos, las cuale s implicarán la eliminación automática de los cargos que se transformen. X) En lo que respecta a este Decreto No. 508/008, debe tenerse presente, en primer lugar, su íntima conexión con el anterior Decreto del Poder Ejecutivo No. 545/007, por el cual s e homologó la modificación del organigrama administrativo de la A.N.P., que había sido propuesto por Resolución No. 849/3425 del Directorio de dicho servicio descentralizado; véase que, en el art. 5º del Decreto No. 508/008, se señala que la estructura de cargos y funciones cuya entrada en vigencia allí se dispone, “responde a la estructura organizativa aprobada por Decreto Nº 545/007”. El referido decreto del año 2007 no fue impugnado en su momento por la actora, la que consecuentemente solo puede exp resar agravios en esta instancia respecto de aquellas prescripciones del Decreto No. 508/008 que contengan una regulación distinta o complementaria a la ya prevista en el Decreto No. 545/007; en cambio, deberán rechazarse de plano los agravios formulados r especto a aquellas cuestiones en las cuales el decreto del año 2008 no haga más que reiterar lo ya establecido en el decreto del año anterior, por no tratarse en tales hipótesis del acto originario creador del perjuicio. XI) Aclarado lo anterior, cabe señalar que el Tribunal ya se ha pronunciado en anteriores oportunidades respecto a la estructura organizativa prevista en los Decretos No. 545/007 y 508/008; así, por Sentencia No. 17/2013 expresó el Cuerpo: “La estructura organizativa aprobada por Decret o No. 545/007 (fs. 72 A.A. “B”), comprendió cargos presupuestados desde el personal de servicio hasta el profesional y técnico, dispuestos por niveles desde el 1 al 9, y reservó los niveles 10 a 17 para las funciones de conducción, de carácter interino” (Cfme. Sentencia No. 17/2013). En lo que respecta a lo dispuesto en los arts. 5º y 6º del Decreto, lo que agravia la actora, en sustancia, es el mecanismo previsto para la asignación de cargos y funciones, específicamente el hecho de que los niveles supe riores sean provistos mediante designación directa del Directorio y no mediante concurso. Al respecto, señaló la Sede en aquel mismo fallo, en conceptos que resultan trasladables a la especie: “(…) se estima que asiste razón a las Administraciones acci onadas al expresar que podrá o no compartirse la oportunidad o conveniencia de lo actuado, por entender que otra solución hubiera sido más apropiada, pero esto no significa que se haya actuado en contravención a la ley, no siendo ello análisis de juridicidad sino pretendida revisión de criterios de administración y políticas retributivas que no corresponde examinar porque hacen al mérito de las decisiones y no a su ajuste con el Ordenamiento Jurídico. Como señalara GIORGI: “El mérito del acto atañe a su oportunidad o conveniencia, esto es, a sus elementos extra -jurídicos. La validez, al conjunto de reglas jurídicas: de competencia, de forma y de fondo, que condicionan su emisión.” (Giorgi, Héctor; “El mérito y la validez del acto administrativo. El conce pto de buena administración en la Constitución Uruguaya”, en “Héctor Giorgi. Obras y Dictámenes. Recopilación, LA LEY URUGUAY, pág. 69 -trabajo inicialmente publicado en La Justicia Uruguaya, 1961, T. 43, pág. 145). (…) Distinta cuestión es la de las f unciones asignadas en los niveles de conducción, y ello es lo que, en definitiva, le agravia al reclamante. Y respecto a si tales niveles de conducción son cargos presupuestados en la nueva estructura de la ANP o, funciones contratadas asignadas hoy en for ma interina, no constituye una cuestión de legalidad sino de mérito, ajena entonces a esta jurisdicción contencioso -anulatoria (ex art. 309 de la Constitución de la República). Estas funciones -de conducción- han sido asignadas en forma interina a distintos profesionales y técnicos, lo que no les confiere a éstos mayores derechos al momento de proveerlas en forma definitiva. Por igual, la parte actora conserva intacta, la posibilidad de acceder -previo concurso- a los puestos de dirección de los niveles 10 a 17, una vez que aquellas funciones (hoy de ocupación interina), se dispongan como permanentes. Debiéndose concluir, que no ha existido menoscabo en su carrera administrativa” (Cfme. Sentencia No. 17/2013). XII) En lo que dice relación con el art. 7º, la actora se agravia en cuanto la compensación prevista en la misma para el mantenimiento del nivel retributivo no lograría cumplir tal función, en virtud de las hipótesis de congelamiento que allí se prevén. Al respecto, cabe remitirse a los fund amentos dados en el Considerando VIII) de este fallo, respecto a la legitimidad de la disposición y la ausencia de perjuicio para la actora. XIII) No se ha acreditado la existencia de la alegada desviación de poder. Asimismo, cabe descartar el agra vio relativo a la presunta existencia de desviación de poder, que fuera invocada en los dos procesos aquí acumulados. En tal sentido, huelga destacar que tanto el Decreto No. 508/008 como la Resolución del Directorio No. 277/3.645, aparecen correcta y suficientemente motivados, no habiéndose probado la desviación de poder alegada. Al respecto, enseña el Profesor CAJARVILLE que la desviación de poder “existirá siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamen te, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo. 2007. Pág. 80). En el mismo sentido, señala ROTONDO que la desviación de poder se per fila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia (Cfme. ROTONDO, Felipe: “Las causales en el contencioso administrativo de anulación” en Temas de Derecho Administrativo. Editorial Universidad Ltda. Montevideo Circa 1989. Pág. 21). En el caso a estudio no se advierte de ninguna manera la configuración de la causal de nulidad invocada, desde que no se acreditó, en la gestación de la mentada reestructura del o rganismo, la existencia de una actuación apartada del fin debido, o ajena a la finalidad prevista en las normas atributivas de competencia. XIV) Por último, expresó el impugnante que ciertos funcionarios que ocupaban cargos de similar o inferior catego ría a la suya, fueron beneficiados por el pasaje al nivel de Conducción, en perjuicio de su carrera funcional. Sobre el punto, corresponde señalar que los funcionarios a los que genéricamente refiere el actor accedieron de manera interina a los niveles de jerarquía, y por potestad discrecional legítima del Directorio de la A.N.P., no configurando tales designaciones vulneración alguna del derecho a la carrera administrativa. Por lo demás, los citados nombramientos no obstan o impiden que, en su mome nto, cuando el Organismo disponga cubrir esos cargos de forma permanente mediante el mecanismo del concurso, la demandante se presente al llamado y pueda eventualmente acceder a los cargos a los que hoy aspira. XV) En resumen, se estima de rechazo cada uno de los agravios expuestos por la parte accionante en las dos demandas de nulidad promovidas, razón por la cual corresponde la confirmación de los actos encausados. En razón de ello, y por los fundamentos expuestos, atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímanse las demandas incoadas y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Harriagu e (r.), Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).