Sentencia Definitiva N° 214/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de mayo de 2014. No. 214 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "NUÑEZ TEXEIRA, LAURA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad" (Ficha No. 798/11). RESULTANDO : I) Que compareció Laura NUÑEZ TEXEIRA a demandar la declaración de nulidad de la Resolución del Servicio de Ingresos Inmobiliarios de la Intendencia Municipal de Montevideo de fecha 14.2.2011, por la cual se resolvió la modificación de l valor real del padrón Nº 33.137 de Montevideo, de acuerdo al valor real informado por la Dirección Nacional de Catastro, a partir del 1.1.2006 (fs. 18 de los A.A.). Manifestó que la impugnada le causa perjuicio en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, en cuanto impide sin fundamento jurídico alguno la reliquidación de todo el ejercicio comprendido en la deuda en base al nuevo valor real catastral del inmueble. En segundo lugar, en la medida que incluye dentro de los rubros adeudados en la reliq uidación el de las multas y recargos por mora, siendo que éstos de ninguna manera pueden serle imputables. Sostuvo que la resolución se funda en una norma no aplicable al caso concreto. Surge del tenor literal de los arts. 443.26 y 443.24 del TOTIM, que los límites temporales de cuatro años (en general para reliquidación de impuestos vinculados a la propiedad inmueble) y de cinco años (en particular para la reliquidación del impuesto de contribución inmobiliaria), proceden únicamente en los casos en que l a reliquidación se deba realizar debido a un aumento en el valor catastral del inmueble. Sin embargo, dichos artículos no son aplicables al caso, puesto que la reliquidación del impuesto de contribución inmobiliaria solicitada, no fue motivada por un aumento de valor del inmueble, sino a raí z de una disminución del mismo. Consecuentemente, no existe límite temporal para la reliquidación del tributo en este caso. Consideró que tampoco se configura la hipótesis prevista en el art. 77 del Código Tributario, norma que recoge el art. 36 del TOTIM y que fuera invocada como fundamento en informe de la Unidad Asesoría del 3.6.2010 para justificar la decisión impugnada. La compareciente solicitó una reliquidación del impuesto de contribución inmobiliaria para pr oceder al pago que no se había realizado, por lo tanto, no estamos ante una repetición de pago de tributos. En otras palabras, no se solicitó la devolución de pagos que no correspondía realizar. Afirmó que al no existir una norma expresa que establezca u n límite temporal de retroactividad para la reliquidación de deudas por concepto de impuesto de contribución inmobiliaria en caso de disminución del valor aforo, correspondía a derecho que la operación fuera realizada por todo el ejercicio comprendido en la deuda en base a un nuevo valor real catastral. La reliquidación realizada por tan solo un período de cuatro años anteriores a la solicitud, resulta manifiestamente ilegítima. La Administración demandada debió reajustar el adeudo por todo el período que figure pendiente de pago, ya que no ha operado ninguna caducidad. Expresó que la impugnada también le agravia, en la medida que imputa a lo adeudado por concepto de impuesto de Contribución Inmobiliaria lo correspondiente a las multas y recargos. La Co muna, por error, liquidó un adeudo mayor al realmente generado. Por esa razón, no corresponde que la actora se vea perjudicada por un error que no le es imputable, obligándosela a abonar multas y recargos. Si la Intendencia incurrió en un error en la li quidación, ello no debe ser trasladado a la compareciente, quien nunca actuó con dolo o error. Procede por lo tanto, la determinación con efecto retroactivo, más aún en este caso, en el cual la Administración liquida de oficio el tributo. En definitiva solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) Corrido el correspondiente traslado de la demanda, compareció Susana PÉREZ en representación de la Intendencia Departamental de Montevideo a contestar la demanda. Manifestó que no existe n orma alguna que respalde la posición de la actora, por el contrario, todas las normas aplicables al caso avalan la posición de la Administración y establecen que la reliquidación deberá realizarse solamente cuatro años hacia atrás desde la presentación en sede administrativa. Consideró aplicable lo dispuesto por el art. 11 del Decreto Nº 32.265 (art. 443.26 del TOTID), en tanto las reliquidaciones por disminución del valor se encuentran alcanzadas por el giro “por cualquier otra causa” contenido en el referido precepto. Asimismo, por disposición del art. 8 del Decreto Nº 26.949 resulta aplicable al ámbito departamental el art. 77 del Código Tributario, resultando claro que el reclamo caduca necesariamente a los cuatro años. También el art. 20.38 d el TOTID limita el reclamo resultante de cualquier modificación en el monto imponible, a un período de cuatro años. Ese precepto establece que: “La reliquidación que corresponda efectuar en tributos o precios departamentales generadas por altas, cambios de valor del bien sobre el cual se calcula el tributo, o por cualquier otra causa que implique modificación en el monto imponible o en la cuantía determinada - no podrá ser superior a cuatro años contados a partir del período inmediato anterior al que se cons idere. La presente norma se aplicará a las reliquidaciones que por cualquier causa se deban realizar a partir de la vigencia de este Decreto.” Por si no fuera suficiente, debe tenerse presente el art. 39 de la Ley 11.925, que por aplicación del art. 22 de la Ley 16.226, resulta aplicable a todos los créditos y reclamaciones de cualquier naturaleza u origen contra Gobiernos Departamentales. Por otra parte, negó que fuera de aplicación el art. 12 del TOTID respecto de las multas y recargos. La deuda de marras data del año 1994, el pago pudo y debió ser realizado y, de haber entendido que existía error en la determinación, la actora debió presentarse en tiempo y forma solicitando el recálculo correspondiente. No obstante, se presentó luego de pasados 16 años ininterrumpidos de incumplimientos en el pago. Cabe agregar que la actora no podía alegar desconocimiento de la deuda, ya que el art. 16 del TOTID, consagra la solidaridad de obligaciones tributarias departamentales, estableciendo que los adquirentes a cualquier título de bienes muebles o inmuebles, serán solidariamente responsables de las obligaciones tributarias departamentales impagas que correspondieren a los enajenantes respecto de dichos bienes. En suma, abogó por la confirmación de la volición resistida. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 23), se produjo la que se encuentra certificada a fs. 39. IV) Alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 42 a 47 vuelto y la demandada a fs. 50 a 52, respectivamente). V) Oído el S r. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunció por medio del Dictamen Nº 245/13, glosado a fs. 55-57, por el que aconsejó desestimar la demanda incoada. VI) Se citó a las partes para sentencia (Decreto Nº 4455/2013 de fs. 147) , la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que se enjuicia en autos la Resolución del Servicio de Ingresos Inmobiliarios de la Intendencia Municipal de Montevid eo, de fecha 14.2.2011, por la cual se resolvió la modificación del valor real del padrón Nº 33.137 de Montevideo, de acuerdo al valor real informado por la Dirección Nacional de Catastro a partir del 1.1.2006 (fs. 18 de los A.A.). La mencionada volición limitó el efecto de la modificación dispuesta, a efectos tributarios, a los últimos cuatro años contados a partir del ejercicio inmediato anterior a la presentación de la actora en sede administrativa, fundándose en lo establecido en el art. 11 del Decret o Departamental Nº 32.265. El referido efecto temporal en la modificación resuelta es lo que genera el agravio de la promotora, quien arguye que la modificación debió retrotraerse al momento en que se produjo el error en el aforo de su inmueble, en lugar de limitarse a los últimos cuatro años. Los presupuestos de admisibilidad de la demanda de nulidad fueron debidamente cumplimentados (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y 4 y 9 de la Ley N° 15.869), por lo que el Tribunal ingresará en la consideración del mérito de la cuestión planteada. En efecto, consta que la volición encausada le fue notificada a la actora el día 17 de febrero de 2011 (fs. 19 de los A.A.). En tiempo útil, el día 28 de febrero de 2011, interpuso los correspondientes recursos administrativos de reposición y apelación (fs. 31 y 31 vuelto de los A.A. y, en especial, la constancia luciente a fs. 30 de los A.A.). La denegatoria ficta quedó configurada el día 24.9.2011, al cumplirse los 200 días contados desde el siguien te al de la interposición de los recursos administrativos (art. 5 de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 40 de la Ley No. 17.292). La demanda de nulidad fue interpuesta en plazo el día 22.11.2011, tal como consta en la nota de cargo de fs. 11 infolios. II) Antecedentes administrativos. Los aspectos medulares del procedimiento que precedió el dictado del acto enjuiciado. El acto residenciado, es el corolario de un procedimiento administrativo que se inició el 6.10.2010, con la presenta ción de la actora ante la Intendencia de Montevideo mediante una petición, en la que solicitó la revisión del valor imponible del inmueble de su propiedad, empadronado con el Nº 33.137 y sito en Guaná Nº 2222. Expresó en su escrito que consideraba que el v alor considerado por la Intendencia no era acorde al inmueble, en comparación con los valores de otros inmuebles de la zona (fs. 5 de los A.A.). El expediente fue pasado a consideración de la Ingeniera Agrimensora Martha SINACOFF (Directora del Servicio de Catastro y Avalúo de la Intendencia), que emitió el informe fechado el 08.10.2010, en el que consignó: “El valor actual en emisión es erróneo. Se aprueba el valor rebajado por la Dirección Nacional de Catastro para todos los años de retroactividad que permita la normativa vigente…” (fs. 7 de los A.A.). El expediente se elevó a la Dirección el 05.11.2010 y se solicitó que se remitieran las actuaciones al Servicio de Catastro y Avalúos, a efectos de informar el valor real al año 2005 del padrón en cu estión (fs. 8 de los A.A.). Con fecha 15.11.2010, se remitieron las actuaciones al Servicio de Catastro y Avalúo (fs. 9 de los A.A.). Se informó el 18.11.2010, que el valor real del padrón era de $ 520.369 (fs. 10 de los A.A.). El 17.12.10, se informó que se realizó el cambio de valor real por el período 01.01.2006 al 31.12.2007, con valor real 2005, según I DNC. Luego se realizó el cambio de valor real por el período 01.01.2008 al 31.12.2010, con valor real 2009, según la DNC (fs. 14 de los A.A.). De lo actuado, se confirió vista a la interesada, quien se notificó personalmente, tal como consta a fs. 14 de los A.A. El 07.2.2011, mediante nota manuscrita, la actora solicitó que lo informado por el Servicio de Catastro y Avalúo, con fecha 08.1 0.2010, se hiciera extensivo a todo el período en que no se hayan abonado las obligaciones tributarias y, a su vez, que se eliminen de la reliquidación efectuada, todos los rubros por concepto de multas y recargos (fs. 16 -17 de los A.A.). Luego de esa ac tuación, recayó el acto del Servicio de Ingresos Inmobiliarios contra el que la actora acciona en este proceso. Dicho acto, fechado el 14.2.2011, reza textualmente: “De acuerdo a lo establecido en el Art. 11 del Decreto Departamental Nro. 32.265, las reliquidaciones que corresponda efectuar en los impuestos vinculados a la propiedad inmueble generadas por el aumento del valor de los mismos, o derivados de fraccionamientos, reparcelamientos o por cualquier otra causa, no podrán ser superiores a los 4 años contados a partir del ejercicio inmediato anterior al que se considere. Por lo expuesto y considerando que la solicitud por parte de la propietaria del padrón Nro. 33.137 fue efectuada ante esta Intendencia Municipal en octubre del año 2010, corresponde modificar el valor real de acuerdo al valor informado por la Dirección Nacional de Catastro a partir del 01/01/2006.” Esta es la volición objeto de esta acción de nulidad, contra la que contiende la actora. III) Delimitación de la quaestio decidendi. Tal como fue reseñado en detalle en los RESULTANDOS, lo que concretamente agravia a la actora, son los efectos temporales de la modificación del valor de aforo de su inmueble, el que fuera dispuesto a su solicitud por la Intendencia de Montevideo. En particular, el agravio lo provoca la proyección de la modificación del valor de aforo en la esfera tributaria. En efecto, tal como surge de los antecedentes cuyo racconto se hizo en el punto precedente, existió un error de parte de la Intendencia de Montevideo en el valor de aforo del inmueble de la actora que, durante años, fue considerado para determinar los tributos departamentales. En virtud de que, de acuerdo a la normativa vigente, el valor de aforo constituye la base de cálculo para cuantificar las obligaciones en los tributos departamentales que gravan la propiedad inmueble (en especial la contribución inmobiliaria), la liquidación de tributos que hizo la Intendencia de Montevideo durante varios años, fue errónea. El inmueble en cuestión estab a aforado en un valor más alto que el que le correspondía de acuerdo a Derecho. Constatado el error, la Administración demandada lo reconoció y rectificó el valor de aforo del inmueble de la actora. Empero, y he aquí el punto que genera la controversia que nos ocupa, lo hizo únicamente desde el 1.1.2006, por entender que resultaba aplicable al caso el art. 11 del Decreto Departamental Nº 32.265 (443.26 del TOTID). Dicho precepto establece: “Las reliquidaciones que corresponda efectuar en los impuestos vinculados a la propiedad inmueble generadas por el aumento del valor de los mismos, o derivados de fraccionamientos, reparcelamientos o cualquier otra causa, no podrán ser superiores a los 4 años contados a partir del ejercicio inmediato anterior al que se considere.”. La aplicación de esta disposición normativa es la que provoca el perjuicio que agravia a la promotora, que pretende la aplicación retroactiva del nuevo valor y la reliquidación tributaria consecuente, sin el límite cuatrienal previsto en el precepto que viene de transcribirse. Debe de señalarse que, como resultó un hecho no controvertido, el inmueble registra adeudos tributarios impagos con la demandada desde el año 1994. Por lo tanto, como fácilmente se podrá colegir, de acuerdo al criterio aplicado por la Administración demandada, los adeudos tributarios pendientes de pago, generados entre 1994 y 2005, quedarían incólumes y no serían revisados. La cuestión litigiosa estriba entonces, en elucidar si la Intendencia de Montevideo actuó con arreglo a Derecho al limitar la aplicación del nuevo valor de aforo del inmueble a los últimos 4 años. Ello, en la emergencia y como viene de verse, implica la reliquidación de los adeudos tributarios, acorde al verdadero valor de aforo, únicamente a partir del 1.1.2006. IV) Análisis de la cuestión sustancial. Luego de un análisis detenido del sub-judice, el Tribunal, por decisión unánime de sus miembros naturales, entiende que corresponde desestimar la pretensión anulatoria movilizada. En lo ini cial, es menester señalar que, en esta ocasión, el Colegiado no tiene el honor de compartir el encuadre jurídico de la cuestió n litigiosa que ha realizado el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo. El dictaminante, aconsejó desestima r la demanda fundándose en lo establecido en los arts. 77 del Código Tributario (aplicable a la demandada por haber sido incorporado por el Decreto de la Junta Departamental Nº 26.949) y 39 de la Ley Nº 11.925 (aplicable a la demandada por lo previsto en el art. 22 de la Ley Nº 16.226). Discrepando con ese temperamento, para la unanimidad de los miembros del Tribunal, la disposición clave para resolver la cuestión controversial, es el art. 7 del Decreto Departamental Nº 32.957 de 21.5.2009 (art. 20.38 del TOTID). Dicho precepto establece: “La reliquidación que corresponda efectuar en tributos o precios departamentales -generadas por altas, cambios de valor del bien sobre el cual se calcula el tributo, o por cualquier otra causa que implique modificación en el monto imponible o en la cuantía determinada - no podrá ser superior a 4 años contados a partir del período inmediato anterior al que se considere. La presente norma se aplicará a las reliquidaciones que por cualquier causa se deban realizar a parti r de la vigencia de este Decreto” (el subrayado pertenece a la redacción). La disposición normativa es terminante, pues dispone muy claramente que, las reliquidaciones generadas por cambios de valor del bien sobre el cual se calcula el tributo (en este caso el inmueble), no podrán exceder el límite de 4 años. Asiste razón a la actora cuando denuncia que, en el caso, no era aplicable el artículo que la Administración invocó para limitar la reliquidación a los últimos cuatro años, porque no se está ante un supuesto de aumento de valor, que es la hipótesis a la que refiere el precepto en que la Intendencia sustentó su obrar. Sin embargo, no acierta cuando afirma que no existe disposición aplicable a su situación, que limite la posibilidad de reliquidar a los últimos cuatro años. Como se advierte claramente, la disposición transcripta es la que consagra esa solución. El referido precepto normativo, con toda claridad, limita los efectos temporales de la reliquidación de impuestos derivados de la variación del valor del inmueble, que constituye su base de cálculo. Y, por cierto, tiene una amplitud mayor a la disposición invocada por la Administración al resolver, pues abarca no solamente las hipótesis de aumento de valor, sino también los supuestos de variación d el valor de los inmuebles. En definitiva, el error en la invocación del precepto aplicable deviene, en la emergencia, ininfluyente (Cf. Sentencias Nº 471/2003 y 454/2013), porque existía otro de idéntico valor y fuerza que respaldaba el obrar administrativo. Por lo tanto, si bien la Administración no mencionó correctamente la disposición normativa aplicable, obró al amparo del Derecho al limitar la reliquidación de los tributos que debía hacerse como consecuencia de la variación del valor de aforo del inmu eble, a los generados en los últimos 4 años contados a partir del inmediato anterior al que se considere. La norma de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción, establece una solución sumamente razonable, pues los efectos tributarios de los cambios en el valor de aforo del inmueble, deben tener un límite. Ese límite, en este caso, se fija en cuatro años, impidiendo así las reliquidaciones ilimitadas. Se supone que es un plazo razonable para que, si alguien se siente lesionado, haga el re clamo correspondiente con el propósito de que se revea la situación que le afecta. Si se deja pasar un plazo mayor de cuatro años, se supone que se consiente que el cálculo que ha realizado la Administración es correcto y se pierde la posibilidad de que se reliquiden las obligaciones. En otro orden, el Tribunal tampoco entiende de recibo la tesis sustentada por la promotora en lo que concierne a la eliminación de multas y recargos. El error en el cálculo del valor del inmueble, que determinó la solicitud de rebaja por parte de la contribuyente y al cual se le hizo lugar, no determinó su incumplimiento con las obligaciones tributarias por dieciséis años. Al respecto, debe convenirse que asiste razón a la demandada cuando afirma que la contribuyente no se vio impedida de abonar en tiempo sus adeudos. Si no los pagó por entender que los tributos eran demasiado elevados, debió haberse presentado en las dependencias de la Intendencia solicitando el revalúo del inmueble (como finalmente lo hizo con éxito). O bien pudo haber realizado un convenio de pago o haberse acogido a los planes de quitas. Sin embargo, la contribuyente se mantuvo durante 18 años sin abonar el impuesto ni interesarse por la situación tributaria del inmueble. Además, tampoco advirtió a l a Intendencia que el tributo podía estar mal cuantificado, optando derechamente por incumplir con sus obligaciones durante 18 años. Vale señalar que, ante este tipo de situaciones, la normativa establece un tope temporal a la posibilidad de reliquidar los tributos. Y dicho límite es el de cuatro años, como se señaló más arriba. Por otra parte, el precedente jurisprudencial que la actora cita en su amparo no resolvió un caso parangonable al presente. La sentencia Nº 1005/2010 parte de un supuesto distinto, pues en el caso que motivó dicho fallo, el contribuyente había dado plena satisfacción a las obligaciones tributarias que le fueran requeridas en su momento. En esa ocasión, se concluyó que no podía admitirse que el error padecido por la Intendencia en l a determinación del tributo patente de rodados tuviera efectos en el plano infraccional, por lo que se anularon las sanciones moratorias impuestas. El art. 25 del Decreto 27.803 (art. 12 TOTID), en el que se fundamenta la actora establece: “(Error imp utable a la Administración). Cuando por error imputable a la Administración, el contribuyente se hubiere visto impedido de pagar en tiempo sus adeudos tributarios con la I.M., el Ejecutivo Comunal podrá dejar de aplicar las multas y recargos correspondient es y cobrar únicamente la deuda actualizada por la variación del I.P.C., operada entre el mes en que debía efectuarse el pago y el inmediato anterior al que éste se haga efectivo.” De ningún modo la pretensión movilizada puede encontrar amparo en la disp osición citada, en tanto el error que existió por parte de la Administración, al fijar el valor real del inmueble, no impidió que la contribuyente pagara en tiempo sus adeudos tributarios. Y, en cualquier caso, si en razón de que las obligaciones eran excesivamente onerosas, no pudo hacer frente a ellas, debió presentarse a pedir una revaluación del inmueble, como finalmente lo hizo en 2010, pero no permanecer en situación de incumplimiento contumaz y desinteresarse por su adeudo tributario durante 18 años. Cabe insistir que la normativa departamental, contemplando este tipo de situaciones, estableció muy claramente que la variación del valor del inmueble sobre el que se calcula la obligación tributaria no generará en ningún caso, reliquidaciones impositivas por un plazo mayor a cuatro años contados a partir del ejercicio anterior al que se considere (art. 7 del Decreto Departamental Nº 32.957, de 21.5.2009 incorporado como art. 20.38 al TOTID). El precepto constituye un reaseguro para la Administració n, cuya justicia o conveniencia podrá discutirse, pero de cuya vigencia y aplicabilidad al caso que nos ocupa no cabe dudar. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, en atención a lo dispuesto por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la Re pública, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los anteced entes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi . Dr. Marquisio (Sec. Letrado).