Sentencia Definitiva N° 197/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de mayo de 2014. No. 197 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FRIGORÍFICO TACUAREMBÓ SOCIEDAD ANÓ NIMA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE TACUAREMBÓ . Acción de nulidad” (Ficha No. 557/12). RESULTANDO : I) Que compareció el doctor Nicolás BRAUSE en representación de FRIGORÍFICO TACUAREMBÓ SOCIEDAD ANÓNIMA a dema ndar la declaración de nulidad de la Resolución Nº 1266/2011, dictada por el In tendente de Tacuarembó y fechada el 28 de noviembre de 2011 (fs. 10-11 de los A.A. en la foliatura a birome roja). Por la mencionada volición, se resolvió aprobar las liquidaciones de obligaciones tributarias por concepto de “Tasa Mensual Bromatológica” , correspondientes a varias empresas, entre ellas, a la accionante. Señaló que, en primer lugar, el acto es ilegítimo desde el punto de vista formal, por cuanto fue dictado sin otorgarse vista previa a la contribuyente para ofrecer sus descargos y defensas . Denunció que s e le informó directa mente, en una única foja, que exist ía una determinación millonaria y que debía pagarla en el plazo de diez días, lo cual constit uye una notoria violación a la Regla de Derecho. Afirmó que la ilegitimidad se sustenta en la violación a las normas constitucionales que consagran la garantía del debido proceso ( arts. 12, 66 y 72 de la Carta ), así como también a lo dispuesto en e l art. 46 del Código Tributario. El acto no solo es contrario a Derecho, sino que no ha cumplido con las garantías del debido proceso, d esde que la empresa recibió una intimación de pago sin siquiera saber a qué tipo de tributo correspondía, sin que se establezca nada respecto a cómo se calcula tan ingente importe y sin que se formule una puntualización precisa de las fechas en que se habrían devengado las obligaciones tributarias. Sobre el fondo, sostuvo que el acto es ilegítimo, sea que se considere que el tributo determinado es una tasa o un impuesto. Expresó que, en caso de considerarse una tasa, lo que derivaría del nombre dado al trib uto “tasa mensual bromatológica”, no se cumple en el caso con el requisito relativo a la actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente. En efecto, todos los controles bromatológicos que la Intendencia prestó a la actora han sido abonados de antemano, esto es, primero el Frigorífico abona la tasa y , recién ahí, la Administración realiza su control, por lo que mal podría haber casos de servicios realizados pero no pagados. Apuntó que, en el caso, se está pretendiendo el pago de servicios hipotéticos que la Intendencia no cumplió, controles bromatológicos que no se hicieron, cuyo cobro está vedado en tanto el servicio no se prestó. Adujo que lo que la Administración pretende cobrar, bajo el ropaje de una tasa , prestaciones que no ha desarrolla do efectivamente e intenta hacerlo sin desarrollar una actividad a cambio . Pretende e sconder bajo la fachada de una tasa, lo que en sí es un impuesto, lo cual invariablemente ha sido vedado por nuestra Suprema Corte de Justicia. Por su parte, señaló que pa ra el caso de considerarse que se trata de un impuesto, el acto d ebe ser anulado por cuanto los Gobiernos Departamentales cuentan con una potestad impositiva taxativa, enumerada en el art. 297 de la Constitución, en cuyo elenco de supuestos no se encuentra este hecho imponible, lo cual determina la inconstitucionalidad del pretendido impuesto. Citó varios pronunciamientos de la Suprema Corte de Justicia en los cuales se ha n declarado inconstitucionales a supuestas tasas, establecidas por distintos Gobiernos Departamentales que, en realidad eran verdaderos impuestos. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado. II) Corrido el traslado correspondiente, el representante señaló que si la contraria entiende que la tasa no es constitucional, este Tribunal no es competente para resolver sobre el tema. Mientras la tasa esté vigente y no exista para el caso concreto declaratoria de inconstitucionalidad, la misma debe aplicarse. Sostuvo que en el caso, atento a que la Junta Departamental de Tacuarembó de cretó aplicable el Código Tributario, la determinación del tributo debe realizarse de acuerdo a lo establecido en dicho cuerpo normativo, el que no dispone que se deba dar vista antes de la determinación, hecho en que la actora basa su pretensión de nulidad. Agregó que, en cuanto a la aplicación del tributo, la misma se realizó de acuerdo en lo establecido en la normativa, no pudiendo la contraria alegar su desconocimiento . Por otra parte, debe tenerse presente que la actora no alega que no haya acaecido e l hecho generador, sino que la tasa es inconstitucional. En suma, solicitó la confirmación del acto resistido. III) Como las partes no ofrecieron prueba, los autos pasaron directamente en vista del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrat ivo, quien se pronu nció por Dictamen Nº 253/2013 luciente a fs. 30. En su pronunciamiento, aconsejó rechazar la pretensión anulatoria por entender que la actora no cumplió con el presupuesto procesal del debido agotamiento de la vía administrativa. IV) Por Decreto Nº 5013/2013 de 21.7.2013 (fs. 32) se citó a las partes para sentencia, la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que la actora demandó la declaración de nulidad de la Resolución Nº 1266/2011 , dictada por el In tendente de Tacuarembó y fechada el 28 de noviembre de 2011 , por la que se determinaron obligaciones en cabeza de la actora por concepto de “Tasa Mensual Bromatológica”, por un total de $ 3.209.318 (fs. 10 -11 de los A.A. en la foliatura a birome roja). II) Inicialmente corresponde examinar detenidamente el cumplimiento de los presupuestos necesarios para la admisibilidad de la demanda de nulidad. Y ello porque, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, arguyó que , puntualmente, uno de ellos no ha sido debidamente cumplimentado. Indicó que no se ha agotado debidamente la vía administrativa. Expresó el Dr. Rafael UBIRÍA en su pronunciamiento, que el día 9.12.2009 se cumplió con la notificación de la Resolución impugnada, pero la actora no compareció a interponer el correspondiente recurso administrativo dentro del plazo de diez días previsto a tal efecto. El Tribunal no tiene el honor de compartir el criterio del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo. Si se examinan con atención los antecedentes, se advertirá que el día 9.12.2009, no se le notificó a la actora del acto resistido, sino el cedulón, que luce a fs. 15 de los A.A. que dice textualmente: “Por la presente notificamos a Uds. que por Reso lución Nº 1266/2011 el Ejecutivo comunal aprobó la liquidación de impuestos al 6 de setiembre de 2011 por concepto de Tributo Tasa Mensual Bromatológica según se detalla a continuación: mes 01/2000 al 8/2011 categoría A1: 104.187,72 kg, categoría A2 181.31 8,69 kg, monto $ 3.209.318,00. Por lo que se les intima el pago de la suma adeudada más las sanciones tributarias correspondientes dentro de los plazos legales y reglamentarios. En caso que la suma adeudada no sea cancelada una vez transcurrido el plazo de intimación se dará pase a la Oficina Legal a fin de iniciar la ejecución judicial para su cobro.” En el acto de notificación, se le entregó a la empresa únicamente el cedulón que viene de transcribirse, sin dejarle, en el mismo acto, copia del acto de det erminación tributaria, es decir, sin la Resolución Nº 1266/2011 del Intendente Departamental de Tacuarembó contra la que contiende en este proceso. Si no consta en el expediente que el interesado tuvo noticia FEHACIENTE y COMPLETA del acto resistido, ésta no puede tomarse como una notificación válida. Así lo reconoció inclusive la propia Asesoría Letrada, que sostuvo que no puede asegurarse que en la fecha de entrega del cedulón, se haya hecho la correspondiente entrega de la Resolución que determinó los adeudos (ver dictamen letrado de fs. 46 de los A.A.). A juicio del Colegiado, es evidente que, recibir un cedulón que refiere a un acto de determinación (que no se adjunta), no puede equivaler a una válida notificación personal. Por esta razón, siguiendo el temperamento que ha caracterizado la jurisprudencia reciente de este órgano jurisdiccional, se apartará en la emergencia de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo. El plazo para la interposición de los recursos deb e computarse recién luego de la notificación personal del acto si correspondiere o al de su publicación en el Diario Oficial. Si ninguna de esas diligencias se cumple, o si no consta su cumplimiento o la fecha en que fue cumplida, el plazo no empieza a cor rer y el recurso presentado en cualquier momento debe considerarse interpuesto en tiempo útil (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 188-189). Por resultar enteramente aplicable al sub-judice, vale revalidar lo que sostuviera el Tribunal en la Sentencia Nº 406/1998, en la que se dijo: “Debe tenerse por bien agotada la vía administrativa por cuanto el conocimiento que el actor tuvo del acto dubitado, en oportunidad del cobro que indica en la demanda, no significa cabal conocimiento del mismo, en tanto que circunstancia equivalente a la notificación exigida normalmente o a la publicación sustitutiva correspondiente, ya que, de admitirse lo contrario, el sujeto lesionado por el acto no tendría conocimiento de cuáles fueron los fundamentos y motivos de la volición administrativa que le causa perjuicio. A mayor abundamiento, el principio “ pro actione ” tiene plena aplicación en la especie, dadas las particularidades del caso, porque dicho principio postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción, y, por lo tanto en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de orden formal (que se indican en la demanda de autos), una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento (cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, ed. Civitas S.A., Madrid, 1981, pág. 400).” Más recientemente, y en idéntica orientación conceptual, este Colegiado en su a ctual integración ha señalado: “…teniendo en consideración, que la Administración no dio cumplimiento a las formas establecidas en el art. 317 de la Constitución de la República y art. 4 de la Ley 15.869, corresponde considerar la vía impugnativa actuada c omo interpuesta en tiempo útil para acceder a la Jurisdicción Contencioso - Anulatoria.- En el sub-iudice, no habiendo mediado notificación personal de los interesados, cobran aplicación las argumentaciones expuestas por el Tribunal en Sentencia No. 143/200 8, en la que siguiendo la posición de CAJARVILLE ha expresado que: “... el conocimiento informal por el interesado de un acto administrativo, de procedimiento o final, no suple la notificación aunque fuera probado . Pero ese interesado que ha tomado conocimiento del acto sin haber sido notificado puede reconocerlo así expresa o implícitamente y darse por notificado . En este caso la notificación se perfecciona con una actividad del interesado , que no tiene que consistir en una declaración formal, sino que puede estar contenida en el ejercicio de defensas o interposición de recursos . La fecha de notificación será la de declaración expresa, ejercicio de defensas o interposición de recursos, salvo que el interesado reconozca otra fecha como la del conocimiento de l acto" (Cajarville, Juan Pablo, en “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/91”, Edit. IDEA, pág. 119; y Conf. Sents. 431/06, 526/01, 489/97)” -el subrayado no está en el original-.- La fecha de interposición del recurso por parte del interesado, constituye la declaración específica y necesaria erigida como momento de pleno conocimiento de la integralidad del acto administrativo. De lo contrario, la tesitura de la demandada implicaría, en los hechos, malograr el acceso a la jurisdicción a través de objeciones formales dudosas, que por su incertidumbre de base no tienen aptitud jurídica para negar la admisibilidad de la acción anulatoria (Cfe. Sentencia No. 216/2012, entre otras).” (Sentencia N° 101/2014). Al igual que en el caso que diera lugar a l a sentencia citada, resulta algo evidente que la actora, al recibir el cedulón que le fue entregado el día 9.12.2011 (fs. 15 de los A.A.), no tuvo conocimiento cabal y completo del acto de determinación ni de sus fundamentos, por lo que el dies a quo para recurrir, jamás debió computarse a partir de ese momento. La notificación personal del acto enjuiciado se produjo recién el día 23.12.2011 (nota de fs. 11 vuelto de los A.A.), por lo que el medio impugnativo movilizado el día 2.1.2012 fue interpuesto en tiempo útil (arts. 317 in fine de la Constitución de la República y art. 4º, inciso 5º, de la Ley Nº 15.869). La denegatoria ficta se configuró el día 8.6.2012, por el transcurso del término de ciento cincuenta días contados a partir del siguiente a la presentación del escrito recursivo, sin que mediara pronunciamiento expreso (art. 5 de la Ley Nº 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la Ley Nº 17.292). La demanda conteniendo la pretensión anulatoria fue presentada en plazo el 30.7.2012 (nota de cargo de fs. 13 infolios). En definitiva, los requisitos para la admisibilidad del presente accionamiento se hallan debidamente cumplimentados (arts. 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). II) Ingresando al análisis de los agravios, el Tribunal hará lugar a la preten sión anulatoria actuada, puesto que, como bien lo denunció la promotora, la irregularidad del procedimiento administrativo que precedió al acto impugnado descuella. II.I) Según emerge de los antecedentes administrativos, las actuaciones que derivaron en el dictado del acto impugnado comenzaron con un informe elaborado por la Dirección de Bromatología con fecha 6 de setiembre de 2011, en el cual se señaló que determinados contribuyentes mantenían deuda s con la Intendencia por concepto de “Tasa Mensual Bro matológica”. E n el caso de la actora, se cuantificó la deuda total, incluyendo multas y recargos, en la suma de $ 3.209.318 (fs. 2 de los A.A.). Posteriormente, con fecha 18 de noviembre de 2011, el Asesor Letrado Dr. Juan OTEGUI , dictaminó que la Administración Departamental estaba plenamente facultada para efectuar el acto administrativo de determinación tributaria y proceder al cobro ejecutivo fiscal del mismo, de conformidad con los procedimientos correspondientes (fs. 7 de los A.A.). El expediente fue pasado a la Oficina Legal el día 21 de noviembre de 2011 (fs. 8 de los A.A.), desde donde se envió , días más tarde , al Secretario General a efectos de l dictado del acto administrativo de determinación (fs. 9 vuelto de los A.A.). Finalmente, el 28 de noviembre de 2011, el Intendente de Tacuarembó dictó el acto procesado, por el cual se aprueban las “liquidaciones de impuestos” por concepto del tributo de “Tasa Mensual Bromatológica” de una serie de contribuyentes, entre ellos , el correspondiente a l a actora por el importe previamente señalado (fs. 10 de los A.A.). II.II) En su expresión de agravios, adujo la accionante, en primer lugar, que el acto resulta ilegítimo por haber sido dictado sin habérsele conferido vista previa. Y es evidente que l e asiste razón en este extremo, lo que determinará al Tribunal a amparar la demanda, sin perjuicio del deber de la Administración Departamental demandada de recomponer el procedimiento administrativo. Emerge con total claridad de los antecedentes administr ativos que el acto de determinación tributaria fue dictado sin haberse conferido la correspondiente vista previa a la contribuyente, en franca violación a las normas y principios que regulan el procedimiento administrativo en general y el de determinación tributaria en particular (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución de la República; 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 76 del Decreto 500/991). Tal como fue analizado más arriba , el acto se dictó a raíz de lo informado por la Dirección de Bromatología y l a Asesoría Letrada de la Intendencia demandada, sin conferir a la empresa actora una oportunidad para esgrimir sus descargos, ejer citar sus defensas y proponer el diligenciamiento de medios de prueba, violándose de esa forma de modo inequívoco, las garantías de la contribuyente. Tal como ha señalado el Tribunal en la Sentencia Nº 341/2012: “El derecho a defenderse en vía administrativa está consagrado en los artículos 75 y 76 del Decreto 500/991. Como enseña CAJARVILLE, si el procedimiento se hubiera inici ado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas (art. 76 del Decreto 500/991) (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, pág. 109). En materia tributaria, la vista previa al acto de determinación está impuesta e n forma expresa por el art. 46 del C.T. La oportunidad de efectuar descargos en forma previa al dictado de un acto que pudiere irrogar un perjuicio a los administrados, es un derecho de rango constitucional, tal como lo establece la más prestigiosa doctrina y la jurisprudencia constante de este Tribunal. En el caso a estudio, dicho derecho fue desconocido. (…) Resulta evidente que tomar vista de la liquidación realizada era indispensable para controlar la forma de cuantificación del tributo. El actor, en el caso a estudio, no gozó de la oportunidad real de acceder al expediente luego de la liquidación practicada por el equipo inspectivo, y por lo tanto, no logró controlar tales extremos ” (en el mismo sentido véase las Sentencias Nos. 137/2012; 542/2012; 297/2013 entre muchísimas otras). En materia tributaria , desde el año 1993 en adelante en forma invariable, la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que resultan inficionados de nulidad los actos de determinación no p recedidos de la correspondiente vista previa. La clave para identificar los casos en los que procede la vista previa se encuentra en determinar, si la actuación es seguida de oficio y si el acto puede irrogar perjuicios al administrado. Por cierto que el a cto de determinación encarta claramente dentro de este elenco, por lo que debe ser precedido siempre de una vista previa (Cf. FERRARI REY, Mario: “Oportunidades de defensa previas al acto de determinación”, Revista Tributaria No. 168 , pág. 340 y BERRO, Fed erico: “Los defectos formales del expediente administrativo en la Jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, No. 162, págs. 325 y siguientes; LARRAMENDI, Miguel: “La omisión de dar vista previa como causal de nulidad del acto administra tivo en un lustro de jurisprudencia del T.C.A”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo XIII, pág. 171 y siguientes). Corresponde recordar, lo dicho en la Sentencia Nº 469/2010, en la que el Tribunal anuló una determinación tributaria realizada por un Gobierno Departamental que no estuvo precedida de la vista previa correspondiente. Así, en dicho pronunciamiento se dijo: “El acto de determinación de adeudo impositivo, padece de nulidad formal, por el hecho de no haberse conferido, en forma previa a su dictado, vista al administrado, en violación de lo previsto en el art. 46 del C.T.; respecto a este aspecto adjetivo de la “questio” se expidió el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y dictaminó: “El acto procesado determinó e l tributo impuesto a la venta de carne en gancho de la actora, tipificándole además la infracción de mora, con las multas y recargos consecuentes. Los agravios expresados se basan en la violación del principio de defensa que implicó la no concesión de un a vista previa a su dictado, la ausencia de motivación del acto y la existencia de defectos en lo sustancial. Se sugerirá la anulación en virtud del primero de los referidos argumentos. En efecto. Existe abundante jurisprudencia de ese Alto Cuerpo en el sentido que los actos de determinación tributaria, aun cuando no constituyen la aplicación de una sanción, están dotados de una aptitud lesiva que requiere que, con anterioridad a su dictado, se conceda al interesado una vista previa en la que pueda articu lar sus descargos y ofrecer prueba a su favor” (Cf. dictamen No. 52 a 53 en la causa).- V) El Tribunal, por la unanimidad de sus miembros y compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado, acogerá el planteo anulatorio, en función de lo dispuest o en el art. 75 del decreto 500/91, que disciplina principios consagrados en los arts. 66 y 72 de la Constitución Nacional, que tienden a asegurar el derecho al debido proceso. Así las cosas, la omisión anotada resulta relevante, en cuanto implica situar a l interesado en estado de indefensión o por lo menos, disminuir sus posibilidades de defensa ante la Administración, al dictar un acto que le resulta perjudicial o eventualmente contrario a su propio interés, en cuanto se pretende cobrarle una suma de dine ro, sin ser oído previamente y ofrecer prueba a su favor; ello implica la violación de la “regla de derecho” (art. 309 de la Carta), toda vez que aquella garantía está consagrada por normas de rango superior y específicas normas reglamentarias (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y arts. 71, 75 y 76 del Decreto 500/91).” En definitiva, por los motivos apuntados corresponde amparar la demanda por falta de vista previa. El acogimiento de ese agravio formal, determina que resulte innecesario ingresar en el análisis sustancial de la controversia (Cf. Sentencias Nº 787/2011 y 172/2010, entre otras). Por estos fundamentos y en atención a lo dispuesto por los arts. 9 de la Ley Nº 15.869, 309 y 310 de la Constitució n de la República , el Tribunal de lo Contencioso Administrativo FALLA: Amparando la demanda instaurada y, en su mérito, declarando la nulidad del acto administrativo residenciado por razones ajenas al mérito. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honora rios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).