Sentencia Definitiva N° 76/2014

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de marzo de 2014. No. 76 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MIERES, DANIELA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE TREINTA Y TRES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 123/2011). RESULTANDO : I) La acción de nulidad se dirigió contra la Resolución del Intendente Departamental de Treinta y Tres Nº 1008/010 de fecha 6 de agosto de 2010 (fs. 2 -3 de los A.A. en la foliatura a birome azul, en adelante, todas las referencias a los antecedentes son a esa foliatura). Por la referida volición, se resolvió dejar sin efecto: “ …todas las asignaciones de tareas otorgadas a la funcionaria Virginia Daniela Mieres Martínez por encima de su cargo presupuestal (entre otras Resoluciones 1385/08, 1463 /08, etc.), volviendo por tanto dicha funcionaria a ejercer las tareas inherentes al cargo en el cual se encuentra presupuestada.” (fs. 3 de los A.A.). II) Daniela MIERES promovió la presente acción anulatoria que entendió ilegítima por entender que e l acto contra el que acciona está viciado, básicamente, por defectos en su motivación y por haber sido dictado con desviación, abuso y exceso de poder, además de contrariar el principio de buena administración. Indicó , en otro orden , que el acto le apareja una ilegítima rebaja salarial. En lo inicial, expresó que el acto adolece de insuficiencia en su motivación, por cuanto no se expresan los motivos que lo determinaron. Las razones de oportunidad y conveniencia invocadas son insuficientes, pues se debió explicitar porqué resultaba conveniente para así poder ejercer adecuadamente su defensa. En segundo lugar, arguyó que el acto encausado fue dictado con desviación, abuso o exceso de poder, ya que resulta evidente que los verdaderos motivos del acto están r elacionados con la filiación política de la compareciente, diferente a la del Intendente actual y sus jerarcas de turno. Añadió que las autoridades actuales de la demandada la han sometido a una “persecución política”, la resolución recurrida fue dictada con el fin de causarle perjuicio y agravio. La referida jefatura de sección en la Escuela de Gestión pasó a ser ejercida por el Sr. MACEDO, persona de confianza política del Intendente, cuando ese cargo no es un cargo de “particular confianza” y, por tanto, no encuadra legítimamente dentro de lo establecido por el art. 13 del Estatuto del Funcionario Municipal que permite la designación directa. Afirma que la resolución por la cual se la designa en forma interina contiene una condición: “hasta tanto se imple mente la reestructura definitiva” y dicha condición no fue cumplida, por tanto, la nueva designación es ilegítima. Se agravió por último de la rebaja salarial sufrida al pasarle a abonar el salario correspondiente a su cargo presupuestal (Grado 1), causándole un grave perjuicio material y moral. Por último, alegó que el acto administrativo impugnado es contrario a la buena administración, pues no persigue los fines objeto de la función pública del modo más idóneo y más conveniente. II) Corrido el corres pondiente traslado, compareció el representante de la Intendencia Departamental de Treinta y Tres a defender la legitimidad del acto resistido. En su contestación de demanda, el representante argumentó que su representada ostentaba facultades discrecionale s para dejar sin efecto las asignaciones de tareas otorgadas a la Sra. MIERES y, actuando amparada en esas prerrogativas, dictó la Resolución enjuiciada. Los fundamentos del acto resistido están expresados con claridad en los Vistos y Considerandos de dicha resolución. La volición impugnada fue dictada en el marco de la implementación de un nuevo sistema de gestión. Negó que el Sr. MACEDO haya pasado a ocupar el lugar de la demandante, ya que el mismo es actualmente el Encargado del Cine Teatro Municipal que depende de la Dirección de Cultura, al igual que la Escuela de Gestión. Afirmó que lo que existió fue una total reestructura de la Escuela de Gestión (así como en todas las oficinas municipales), reviéndose las actividades que se realizaban y el número d e funcionarios que desempeñaban funciones en la misma, a efectos de realizar una readecuación funcionarial. En particular, hizo una reseña del funcionamiento de la referida Escuela, concluyendo que, al inicio de la nueva gestión departamental, no se estaba dictando ningún curso en la misma y que trabajaban, además de la actora, otros 4 funcionarios administrativos más en una oficina que no realizaba actividad alguna. Se resolvió por lo tanto, que la Escuela de Gestión perfectamente podía funcionar con un so lo funcionario administrativo, no siendo necesario un Jefe de Sección. Citó jurisprudencia del Tribunal en su apoyo e invoca el principio consagrado en el art. 59 de la Constitución de la República (“el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”). Afirmó que son totalmente falsas e infundadas las afirmaciones que hizo la actora respecto a una supuesta persecución política que revele desviación, abuso o exceso de poder de parte de la Administración departamental. Dijo que se desc onoce la filiación política de la actora y que, al decir de sus propias palabras, no pertenece al partido que ganó las últimas elecciones departamentales (el Partido Nacional), todo lo cual por lo visto no le ha causado problema alguno en todos los años de su desempeño como funcionaria municipal. Recordó que la accionante ingresó a la Intendencia por designación directa (sin concurso), cuando gobernaba el mismo partido que lo hace actualmente y que fue recontratada también en un período que gobernaba el partido político que actualmente gobierna el departamento. En suma, concluyó que no está probada la desviación de poder invocada y que el agravio no puede ser recepcionado. III) Abierto el juicio a prueba (Decreto Nº 5183/2011 de fs. 29), se produjo la que luce agregada y certificada a fs. 132. IV) Cumpliendo con el designio legal se llamó a las partes para alegatos, que los formularon a fs. 138 -140 y 143 -145 vuelto, respectivamente. V) Girados los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, recayó el Dictamen Nº 168/2013 luciente a fs. 148 y 148 vuelto, por el que el dictaminante aconsejó desestimar la demanda incoada. VI) Por Decreto Nº 2793/2013 de fecha 25.4.2013 (fs. 150), se citó a las partes para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Se demanda la nulidad de la Resolución del Intendente Departamental de Treinta y Tres Nº 1008/010 de fec ha 6 de agosto de 2010 (fs. 2 -3 de los A.A. en la foliatura a birome azul, en adelante, todas las referencias a los antecedentes son a esa foliatura). Por la referida volición se resolvió dejar sin efecto: “ …todas las asignaciones de tareas otorgadas a la funcionaria Virginia Daniela Mieres Martínez por encima de su cargo presupuestal (entre otras Resoluciones 1385/08, 1463/08, etc.), volviendo por tanto dicha funcionaria a ejercer las tareas inherentes al cargo en el cual se encuentra presupuestada.” (fs. 3 de los A.A.). Los presupuestos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento se hallan debidamente cumplimentados, por lo que el Tribunal ingresará al análisis de la cuestión planteada. En efecto, como consta a fs. 3 de los A.A., el act o le fue notificado a la actora el 18.8.2010. Con fecha 27.8.2010 interpuso el correspondiente recurso de reposición (fs. 4 de los A.A. y en especial, nota de cargo de fs. 4 vuelto de los A.A.). El recurso fue expresamente desestimado por la Resolución de l Sr. Intendente Departamental Nº 1677/010 de 2.12.2010 (fs. 7 de los A.A.). Ese acto, conclusivo de la vía administrativa le fue notificado a la actora el día 10.12.2010 (fs. 7 vuelto de los A.A.). La demanda de nulidad fue presentada, en tiempo útil el día 16.3.2011 (nota de cargo de fs. 10 infolios). II) Los agravios de la actora y la defensa de la Administración demandada han sido convenientemente detallados en los RESULTANDOS, a los que cabe remitirse brevitatis causae. Previamente a ingresar en su consideración puntual, el Tribunal estima necesario hacer un sucinto racconto de los antecedentes administrativos que precedieron el dictado del acto residenciado. III) Antecedentes administrativos relevantes. De acuerdo a las resultancias de los a ntecedentes administrativos agregados por cuerda y también como prueba, surge que la actora ingresó a la Intendencia de Treinta y Tres en el año 1995 (Resolución Nº 672/995 de fecha 21.4.1995), en carácter de contratada (fs. 88 infolios). Por Resolución Nº 1385/008 de 21.8.2008 fue designada como Jefa de Sección Interina de la Escuela de Gestión hasta tanto se implementara la reestructura (fs. 36 vuelto infolios). Por Resolución Nº 1463/008, de fecha 2.9.2008 (fs.11 de los A.A. y 37 vuelto infolios), se la designó como Jefe de Sección, Grado 172, de la Escuela de Gestión, en forma interina a partir del 1º de setiembre de 2008 y hasta tanto se implementara la reestructura definitiva. Mientras ocupaba en forma interina el precitado cargo fue presupuestada en e l Escalafón Administrativo, Auxiliar, Grado 1, en la Dirección de Cultura de la Intendencia de Treinta y Tres por la Resolución Nº 804/009 de 30 de abril de 2009 (fs. 90 a 94 de los A.A.). Con el advenimiento del nuevo Gobierno Departamental en julio de 2010, el Ejecutivo Departamental, al abocarse a la implantación de un nuevo sistema de gestión, entendió conveniente y oportuno dejar sin efecto las asignaciones de tareas otorgadas a la Sra. MIERES, por medio del acto enjuiciado. Esta es la volición contra la que la actora contiende por entenderla desarreglada a Derecho. Corresponde examinar a continuación los agravios articulados en el mismo orden en que fueron expuestos. IV) Análisis de los agravios. En lo inicial, corresponde recordar que el acto enc ausado dispone el cese de una encargatura o encomendación de funciones. En efecto, a la actora se le había encomendado el cargo de Jefa de Sección de la Escuela de Gestión de forma interina (ver el acto de encomendación a fs. 37 vuelto infolios). Sin luga r a dudas, estamos ante una figura de asignación de funciones o encargatura y, como lo ha sostenido el Tribunal reiteradamente, la referida figura, por definición, reviste las notas de inestabilidad, precariedad y provisoriedad, no generando derecho adquirido alguno al cargo más allá del adecuado ajuste de la remuneración ante la nueva función desempeñada (Cf. Sentencias Nº 275/09, 460/09, entre otras). Tal como enseña CASSINELLI MUÑOZ, el deber de los jerarcas de asegurar la continuidad de la gestión admin istrativa habilita a reconocerles la potestad de encargar provisionalmente el desempeño de funciones, mientras se realizan los trámites necesarios para la provisión ordinaria -o aún interina - de un cargo. (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Cesación del funcionario interino”, RDJA, No. 74, pág. 124). El hecho de ostentar una encargatura no confiere al funcionario un derecho subjetivo al cargo que ocupa en tal condición. Por lo tanto, la Administración puede, en cualquier momento, cesar al encargado y sustituirlo por otro. Desde luego, como también lo ha señalado la jurisprudencia del Cuerpo, motivando debidamente el acto que lo resuelva, y siempre que el propósito no obedezca a un fin ajeno a las razones del servicio, es decir, que exista desviación de poder ( en jurisprudencia véase la Sentencia No. 252 del 24.04.2000; asimismo, la sentencia No. 126 del 24.03.2004 en ADA, T. XII, Caso No. 82, págs. 151 -152; véanse también las Sentencias No. 653/2006 en ADA T. XIV, Caso No. 99, pág. 146, Sentencia No. 330/2009 d el 23.07.2009. Asimismo, y en el mismo sentido puede examinarse la sentencia del Juzgado Letrado en lo Contencioso de 2º turno en ADA T. X, Caso No. 121, pág. 264. En doctrina, véase DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “La obligación de motivar: un principio general de Derecho Administrativo” en Estudios de Derecho Administrativo - Parte General, Montevideo, 1999, pág. 67 y GORDILLO, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. 3, F.D.A, Buenos Aires, 2007, págs. 14 a 18). Por ser ilustrativa de esta línea jurisp rudencial corresponde recordar lo dicho en la Sentencia Nº 178/2011, que también refería al cese como encargado de un funcionario de un Gobierno Departamental. Dijo el Tribunal en ese caso: “En el marco situacional referido, el Tribunal estima que la voli ción impugnada es conforme a derecho puesto que la asignación de funciones al Sr. Pérez resulta del legítimo ejercicio de potestades discrecionales de la Administración, que para el cumplimiento de sus fines puede asignar cometidos y tareas a un funcionari o con carácter interino y revocable. El Tribunal ha sostenido en pacífica jurisprudencia que la asignación de funciones no configura un ascenso, ni confiere un derecho subjetivo al cargo; y por tanto no se vulneran derechos en la carrera administrativa de los funcionarios. “Desde esta definitiva postura jurisprudencial, el Cuerpo ha expresado: “La asignación de funciones es una facultad discrecional de la Administración, con los naturales límites a los que debe sujetarse el ejercicio de la potestad, contemp lando los bien entendidos intereses del Servicio” (Cf. Sents. 548/1988, 1167/1992, 435/2004. 241/2005, etc.). Y, como tal, admite discrecionalmente el cese de la misma mediando buenas razones de servicio, máxime si, como lo era, se trataba de una asignació n esencialmente provisoria” (Sent. 51/10 ” (el destacado no está en el original). En la misma línea en la Sentencia Nº 548/2008 dijo el Cuerpo: “Que el Tribunal habrá de desestimar el accionamiento en virtud de considerar que no son de recibo los argumen tos de la parte actora. Coincidiendo con su Procurador, el Cuerpo estima que la volición impugnada no resulta contraria a Derecho, en la medida que el cese dispuesto respecto al actor refiere a tareas cumplidas en régimen de subrogación. Como ha sostenido el Tribunal en anterior pronunciamiento: “La encargatura es una adjudicación de funciones revocable (aún sin expresión de motivos) a menos que surja, lo que no acontece en el caso, manifiesta la finalidad espuria de la Administración” (Sent. 406/03). En esencia, la subrogación no es otra cosa que la sustitución transitoria de un funcionario de superior jerarquía respecto de las tareas que debe cumplir, por parte de un funcionario inferior -generalmente el inmediato inferior - en los términos que resulten de la designación que al efecto realice la autoridad encargada del servicio (Cfr. SAYAGUÉS LASO, E. “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, pág. 344 y ss.). El estatuto derivado de la subrogación contiene sustancialmente una asignación de funciones, esto es, la atribución de tareas y responsabilidades propias del cargo que se subroga, únicamente compensadas con la diferencia salarial que resulte entre los cargos. Pero en ningún caso confiere al subrogante derecho al cargo ocupado transitoriamente, por lo que no corresponde invocar lesión a derechos funcionales propios ni de otros funcionarios que pudieren ser designados en forma definitiva (Cfr. Sents. 1183/98; 808/06).” En definitiva, las características de la ocupación interina del cargo al que accedió, hacían perfectamente posible que el Sr. Intendente pusiera fin a la asignación de tareas, atendiendo a las razones explicitadas en el acto hostilizado. Desde este punto de partida, corresponde examinar entonces puntualmente los agravios articulados. IV.I) Sobre los defectos de motivación del acto. A juicio del Tribunal, el agravio no puede ser recepcionado, porque el acto no adolece de defectos en su motivación. No puede perderse de vista en este punto el carácter interino en que la actora ocupaba la encargatura de la Escuela de Gestión. Como se señaló en el punto precedente, dicha situación es por definición inestable. La decisión de dejar sin efecto las encargaturas de funciones de aquellos funcionarios presupuestados que se encontraban desarrollando tareas asignadas en forma discrecional por el jerarca por encima de sus cargos presupuestales, se inscribe en el marco de una reestructura de cargos que estaba implementando la nueva Administración. En el Visto del acto enjuiciado se afirma: “Que el actual Ejecutivo Departamental se encuentra abocado a la implantación de un nuevo sistema de gestión que incluye una reestructura de los cuadros funcionales de la Intendencia Departamental”. Obsérvese que el acto que asignó interinamente la función de Jefe de Sección en la Escuela de Gestión Municipal de la Intendencia Departamental de Treinta y Tres, estaba sometido al término de implementación de la reestructura de la misma, extremo al cual precisamente se encuentra abocada la gestión del Ejecutivo Comunal en el marco de un cambio organizacional de toda su estructura orgánica - funcional. Ha sido jurisprudencia constante de esta Corporación el afirmar que la Administración tiene la potestad discrecional, dentro de los límites de la legalidad y el de los derechos fu ncionales, para organizar o estructurar sus servicios funcionales de modo que mejor se avenga a sus intereses concretos, siempre derivados del interés general (en tal sentido, pueden verse las Sentencias Nos. 352/2012, 865/2011, 830/2011, 774/2011, entre otras referidas a Gobiernos Departamentales). El proceso de reestructura particular en el que se embarcó la nueva Administración Comunal respecto a la Escuela de Gestión Municipal se encuentra suficientemente acreditado con la prueba testimonial recabada en autos (véanse en tal sentido las declaraciones de los Sres. MACEDO, CUELLO, MENCHACA y MENA, testigos propuestos por la demandada, que lucen de fs. 15 -22 de la carpeta rosada de Oficio 1417/11 y, en especial, las declaraciones del jefe de la accionante Sr . CASALLA cuando a la preg. 5ª contesta: “En su momento se habló de hacer una carrera administrativa teniendo en cuenta no solo la antigüedad sino su desempeño y los cursos de capacitación correspondientes pero los tiempos no dieron para concretar lo que s e aspiraba” (subrayado de la redacción) y a la 6ª responde: “No tengo mucho conocimiento, pero desde afuera el criterio era ordenar darle un poco de prioridad a la experiencia un poco la parte escalafonaria”). En definitiva, la fundamentación lucie nte en el acto es más que suficiente para cesar a la funcionaria, que ocupaba interinamente el cargo de Jefa de la Escuela de Gestión Municipal. La Administración probó que el motivo invocado era exacto y verdadero, por ende, la motivación resulta suficiente para poner fin a la encargatura, por lo que no procede amparar el agravio. IV.II) Sobre los vicios de “desviación, abuso o exceso de poder” alegados. La actora alegó que el acto cuestionado se encuentra viciado por “desviación, abuso o exceso de p oder”. Indicó que el acto fue dictado en el marco de una persecución política, pues no integra el círculo de electores del nuevo Intendente Departamental. Como enseña CAJARVILLE, la desviación de poder que ésta se presenta: “ …siempre que el fin querido p or la “voluntad” de la Administración, apreciada subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho. ” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 78). Por su parte ROTONDO, expresa que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia. (ROTONDO, Felipe: “Las caus ales en el Contencioso Administrativo de Anulación” en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda, Montevideo, s/f, pág. 21). El Tribunal entiende que, en la emergencia, los elementos de juicio allegados a la causa no son suficientes para acreditar el avieso móvil persecutorio que denuncia la actora. La única prueba de la desviación de poder alegada es la supuesta filiación política de la actora, que es diferente a la de las jerarquías de turno. Dicha prueba resulta insuficiente para acr editar la desviación de poder alegada. Es necesario recordar que el cargo no fue proveído con otro funcionario afín al Intendente. Simplemente se dejó vacante dicho cargo, como resultó probado. Los antecedentes demuestran que los motivos que la Administr ación invocó sí existen y son verdaderos. Se demostró que, en el marco de las reestructuras dispuestas por la nueva Administración Departamental, no era necesario contar con un Jefe en la Escuela de Gestión Municipal y se decidió, en consecuencia, cesar a la actora en su encargatura. En suma, corresponde descartar el agravio. IV.III) En cuanto al ajuste de la remuneración de la actora. Finalmente, en cuanto al agravio sobre el ajuste de su remuneración, es evidente que tampoco puede ser recepcionado. El cese de la actora en la encargatura que ocupaba, determinó que ésta debiera volver a su cargo presupuestado de origen y, por ende, que su remuneración se adecuara a la correspondiente a su cargo presupuestal. Los derechos y deberes que ostentan los func ionarios públicos presupuestados, como los actores, no reconocen su fuente en el contrato de trabajo -como sucede con los trabajadores privados - sino en reglas de Derecho. Por lo tanto, la relación de empleo público tiene particularidades que determinan que no resulten trasladables automáticamente a este terreno los principios y reglas del Derecho Laboral privado. Como enseña CASSINELLI MUÑOZ, el carácter estatutario del vínculo que liga a los funcionarios públicos con el Estado determina que no tienen un derecho adquirido a que se conserve su situación, es decir, sus derechos o deberes. Al ingresar a la relación de empleo público adquiere los derechos que emergen de su situación estatutaria. Expresa textualmente el Maestro que: “Éstos no tienen su fuente en el contrato de trabajo sino en reglas de Derecho, en disposiciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría de funcionarios.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 2009, pág. 472; en el mismo apunta SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998, especialmente págs. 225 -226 y 284; en jurisprudencia véase, por todas, las Sentencias Nº 619/2006; 1013/2011; 774/2012; 172/2013; 380/2013 entre muchísimas otras). Con tales entendimientos, debe necesariamente concluirse que el ajuste de la remuneración de la actora se debió a que ésta volvió a ocupar su cargo presupuestal. En consecuencia debía, por imperio legal, percibir la remuneración que las Reglas de Derecho establecieron para el titular de ese cargo. Por estos fundamentos, en concordancia con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y en atención a lo dispuesto por los arts. 9 de la Ley Nº 15.869, 3 09 y 310 de la Constitución, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales fíjanse l os honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Tobía, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez T edeschi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).