Sentencia Definitiva N° 631/2013

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de noviembre de 2013. No. 631 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ZONAMÉRICA S.A. con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad" (Ficha No. 491/11). RESULTANDO : I. Que compareció Alberto FLORES R OSSI en representación de ZONAMÉRICA S.A. a demandar la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 344/2010 del 25.11.2010, publicado en el Diario Oficial el 6.12.2010. Luego de recordar el contenido del acto regla impugnado, se detuvo en el detalle de los aspectos de éste que considera ilegítimos. En términos generales, expresó que el decreto impugnado invadió materia reservada a la ley; impuso obligaciones a los particulares sin ley habilitante; se arrogó incon stitucionalmente competencias legales contraviniendo los principios de legalidad y especialidad; se inmiscuyó en contratos privados suscritos por particulares al amparo de la ley Nº 15.921 y en contravención a los principios de libertad y autonomía contrac tual. También indicó que el decreto desconoció derechos adquiridos; alteró sustancialmente el régimen de zonas francas que se venía aplicando, yendo en contra de sus propios actos y de la práctica administrativa existente, generando inseguridad jurídica y contrariando el principio de buena administración. Dijo que el decreto es ilegítimo porque fijó plazo máximo a los contratos de usuario cuando la ley no lo estableció. También porque prohibió la inclusión de las prórrogas automáticas no prohibidas por la Ley Nº. 15.524 e impuso requisitos y obligaciones que la ley no previó para acceder a la aprobación de contratos de usuario. Recordó que los contratos de usuario, por más que estén sujetos a la aprobación de la Administración, son contratos privados , extremo que marca un límite a la actuación del Estado en relación a estos contratos. No se trata de contratos administrativos, por ende, están presididos por los principios básicos del régimen contractual privado, como el de intangibilidad y autonomía privada de la voluntad. Por tal motivo, es ilegítima la solución del decreto de fijar un plazo máximo al contrato, que la ley no previó, sino que lo dejó librado a la voluntad de las partes. Tampoco la Ley Nº 15.921 impuso los requisitos previstos en el decreto, concernientes al plan de negocios, inversiones y empleos para sujetar la aprobación del contrato privado de usuario. El acto de aprobación de contrato de usuario solamente puede realizar un control de legalidad, no de mérito o conveniencia. Tratándose de actividad privada, la actuación de la Administración está reglada por la naturaleza de los derechos humanos en cuestión. El decreto es ilegítimo en tanto pretende efectuar un control de mérito al analizar el contrato sujeto a aprobación u aut orización, máxime cuando la ley no le cometió tal facultad. El único control admisible es el de legalidad. En suma, adujo que resulta ilegítimo que por vía de decreto se limite el plazo máximo del contrato y se proscriba la posibilidad de pactar prórrogas automáticas en los contratos de usuario de zona franca. Alegó que en el decreto se incluyen limitaciones a la actividad que es posible realizar en zona franca que no tienen respaldo en la ley. En el art. 1º se incluye como condición para la aprobac ión del contrato de usuario incluir información del proyecto a desarrollar (Plan de Negocios), lo que no fue previsto en la ley de zonas francas. El art. 3º condiciona la aprobación del contrato de usuario a la evaluación del Plan de Negocios, según la s pautas que fija ese mismo precepto, lo que tampoco tiene respaldo en la ley. Los artículos 4, 5, 6 y 7 regulan los plazos por los que es posible otorgar los contratos y la prohibición de pactar prórrogas automáticas, solución que tampoco tiene respaldo legal. Arguyó, invocando la consulta al Dr. DURÁN MARTÍNEZ que agrega, que estas disposiciones reglamentarias atacadas contrarían reglas y principios constitucionales. Se ha limitado por vía reglamentaria derechos que tienen su fuente en la ley, por lo que solamente podían ser limitados por acto legislativo formal. Insistió con que la ley no previó que pudiera realizarse un control de mérito a la hora de aprobarse los contratos de usuario. Otro de los agravios que expresó en su memorial, fue que el acto encausado sería contrario a las reglas de la buena administración, que son reglas de Derecho en nuestro orden jurídico. El decreto impugnado contraría las políticas públicas definidas en la ley de zonas francas, tendientes a evitar la burocratizac ión del Estado y a fomentar la actividad privada (arts. 43 de la Ley Nº 15.921). En otro orden, también explicó que le agravia lo dispuesto en el art. 8 del decreto, que interpreta el concepto de infraestructura necesaria y suficiente que debe proveer el explotador de zona franca. Por el expediente de emplear una disposición interpretativa se le otorga efecto retroactivo a la nueva disposición. La pretensión de aplicar retroactivamente el precepto es ilegítima, puesto que violenta la seguridad jurídica y altera situaciones ya consolidadas. Otro precepto que le agravia es el art. 10 del decreto, puesto que efectúa una errónea interpretación del art. 37 de la Ley de Zonas Francas. El precepto contenido en el decreto impugnado le da a la prohibición del comercio al por menor, un alcance más restringido que el que en realidad tiene. La actora entiende que la ley no prohíbe a los usuarios prestar servicios a consumidores finales. No están justificadas legalmente las razones por las que esto se permite al n o usuario y se niega al usuario. El artículo 10 del decreto es ilegítimo en cuanto prohíbe al usuario de zona franca el derecho legal de realizar actividades comerciales y de servicios dentro de la zona franca destinados a consumidores finales, restringiendo un derecho que la ley no recortó. Por último, arguyó que para el caso que se entendiera que la Administración ostenta facultades discrecionales para aprobar los contratos de usuario de zona franca -afirmación con la que la actora discrepa- esas hipotéticas facultades discrecionales se habrían utilizado en forma ilegítima en la especie. II. Corrido el traslado de rigor, compareció Graciela MEZA, en representación de la parte demandada, a contestar el accionamiento y defender la legitimidad del acto encausado. Expresó en términos generales, que el decreto es perfectamente legítimo y fue dictado en ejercicio de la potestad discrecional conferida a la Administración por la Ley Nº 15.921 de 17.12.1987 para la aprobación de contratos de usuario de zonas francas. Esa potestad que lleva implícita la posibilidad de fijar las pautas y exigencias que deberán cumplir quienes aspiren a constituirse en usuarios, como contrapartida de la peculiar condición que otorga, caracterizado por ser el régimen tri butario de excepción, que otorga amplias exoneraciones tributarias. Destacó que el régimen instaurado por la Ley de Zonas Francas es de carácter excepcional, y el tratamiento privilegiado que se les otorga a los usuarios del sistema y a las actividade s económicas en las que fueron autorizados a operar. Rechazó el planteo de la actora, quien sostuvo que la condición de usuario de zona franca, con los beneficios asociados a esa condición, se adquiere por la sola celebración del contrato. Ello no es así, porque la ley sujeta la existencia de esos contratos a la aprobación a la que alude el art. 16 de la Ley Nº 15.921. El precepto establece que los contratos se tendrán por inexistentes en tanto no hayan sido aprobados por la Administración, por ende, s in la aprobación administrativa, los contratos resultarán absolutamente ineficaces. La decisión de aprobación de los contratos de usuario, es una facultad discrecional de la Administración. Discrepa con el enfoque de la promotora, que asegura que el ún ico control que debe cumplir la Administración es el de legalidad. Contrariamente a lo afirmado por la pretensora, el contralor de mérito no está excluido por el texto legal. Recordando prestigiosa doctrina, arguyó que siempre que los textos legales no excluyan el juicio de mérito, el órgano autorizante tiene competencia para examinar, tanto la legalidad como el mérito del acto. Seguidamente, se detuvo en la potestad reglamentaria que prevé la Ley de Zonas Francas Nº 15.921. Defendió el carácter discrecional de esa competencia e indicó que en numerosos decretos, cuya legitimidad no ha sido puesta en tela de juicio, el Poder Ejecutivo ha reglamentado la Ley de Zonas Francas. Los propósitos perseguidos por el decreto, se orientan a asegurar que las finalidades trazadas por la Ley se cumplan efectivamente. En tal sentido, a que se asegure el desarrollo de actividad e inversión, que son lo que justifica la existencia del régimen tributario de excepción. La Administración debe velar por el interés público involucrado en estas cuestiones. El decreto impugnado responde a una realidad, de que existían contratos que no realizaban, en absoluto, los propósitos de la ley, puesto que no generaban mano de obra nacional; no incentivaban la inversión; no c olaboraban a expandir las exportaciones ni fomentaban la integración económica. Por otra parte, también el decreto respondió al abuso de la creación de empresas “fantasma” o “de papel”, entidades cuya existencia no se quiso alentar y que representan la neg ación de los propósitos perseguidos por la ley y la burla a la intención del legislador. Defendió la solución de eliminar las prórrogas automáticas, que no tenía consagración legal ni reglamentaria. La exigencia de presentar un plan de negocios no es una novedad, puesto que ya estaba recogida en las Resolución de la Dirección General de Comercio de fecha 19.5.2006, que fuera ampliada por las resoluciones de esa misma repartición de fecha 18.10.2006; 20. 7.2010 y 26.7.2010. Sabe ZONAMÉRICA S.A. que estos requisitos eran impuestos en la práctica administrativa, desde larga data. En lo concerniente al art. 8 del decreto impugnado, que establece la infraestructura que el explotador deberá necesariamente proveer, dijo que no se trata de una disposición interpretativa, a la que se le pretenda otorgar efecto retroactivo. No altera las autorizaciones ya otorgadas, por lo que no hay atisbo alguno de violación de la seguridad jurídica. Finalmente, rechazó que se haya restringido ilegítimamente los lími tes establecidos en la ley de Zonas Francas, en relación a comercio al por menor dentro de los exclaves. Es respecto de los usuarios que rige la prohibición de comercio al por menor. Y su fundamento, es perfectamente justificado: las exenciones fiscales y demás beneficios no se otorgan para el desarrollo del comercio al por menor dentro de los exclaves, destinado a los consumidores finales. Es ilegal pretender exenciones para actividad comercial al por menor dentro de las zonas francas. Si se permite e l comercio de bienes y servicios entre usuarios y entre los usuarios y la explotadora, desde que tal actividad hace a la funcionalidad del exclave, a su eficiencia económica y en suma, a su promoción. En cuanto a la actividad comercial al por menor destina da a consumidores finales, es permitido que dicha actividad sea prestada por el explotador o por terceros no usuarios, es decir, se persigue que esa actividad la presten entidades no exoneradas. III. Que se abrió el juicio a prueba por el Decreto No. 7836/2011 (fs. 57), y en dicha estación procesal, se produjeron las probanzas que lucen agregadas y certificadas a fs. 85. IV. Que alegaron de bien probado ambas partes. La actora lo hizo a fs. 88 a 93 vto. y la accionada a fs. 96 a 99. V. Que pasa dos los autos en vista al Sr. Procurad or del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen No. 28/2013 que luce a fs. 102 a 105. Por dicho pronunciamiento aconsejó al Colegiado anular con efectos generales y absolutos al amparo de lo previsto en el art. 311, inciso 2º, de la Constitución de la República los arts. 4 a 7 y 10 del decreto impugnado. VI. Se citó a las partes para sentencia por Decreto No. 1109/2013 de fecha 1.3.2013, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes, requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) La Corporación, por unanimidad y, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. P rocurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo parcial de la pretensión anulatoria ejercitada. II.1.- Se impugnó en autos, el Decreto No. 344/2010, dictado el 25 de noviembre de 2010 por el Poder Ejecutivo, siendo el mismo publicado en el Diario Oficial, el 6 de diciembre de 2010. II.2.- El acto administrativo resistido, fue recurrido en tiempo y forma, mediante la interposición del recurso de Revocación (fs. fs. 6 y ss. de los A.A., en 78 fojas ). Y, no habién dose pronunciado la Administración demandada a su respecto, operó la denegatoria ficta con fecha 23 de mayo de 2011 (arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La demanda anulatoria fue deducida corre ctamente el día 5 de agosto de 2011 (nota de cargo de fs. 56 infolios). III) Los argumentos sustentados por las partes litigantes se encuentran explícitamente detallados en el capítulo de Resultandos de este pronunciamiento definitivo, al cual correspo nde remitirse brevitatis causae. IV) E l decreto que se impugna reglamenta la Ley de Zonas Francas, No. 15.921 (en adelante: LZF). A través del mismo, se pretende regular una serie de aspectos vinculados a los contratos de usuario, así como la explotación de zonas francas privadas, de un modo que la actora considera contrario a la Regla de Derecho. A fin de efectuar un pormenorizado análisis de questio decidendi, el Tribunal procederá a analizar por separado, los distintos artículos del acto reglamentario que han sido impugnados. A saber: IV.1. Sobre los artículos 1 a 3 del decreto impugnado, que se relacionan con la información que se impone proporcionar al Área de Zonas Francas de la Dirección General de Comercio (en adelante: D.G.C.) del Ministerio de Economía y Finanzas. En primer lugar, cabe señalar que el artículo 1º del decreto cuestionado, impone la obligación de proporcionar al Área de Zonas Francas de la D.G.C. determinada información, en ocasión de solicitar la autorización de los contratos de usuario, o las prórrogas del plazo de dichos contratos. Así, dispone el mencionado artículo: “Las solicitudes de autorización y de prórroga de contratos de usuario directo e indirecto que se presenten ante el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio deberán incluir la información sobre la empresa y el proyecto a desarrollar (Plan de Negocios) que se exige en las Resoluciones de la Dirección General de Comercio vigentes y en las que se dicten en el futuro”. Por s u parte, el artículo 2, consagra el deber de proporcionar a la misma repartición estatal los cambios en la integración del directorio de las sociedades usuarias, aportando determinados datos que lista la norma con total precisión. Reza el artículo 2: “Los usuarios de zona franca deberán comunicar al Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio bajo su única responsabilidad y en un plazo de 30 días contados desde la inscripción definitiva en el Registro Nacional de Comercio, cualquier modifica ción en la integración de su directorio; aportando al Área Zonas Francas testimonio por exhibición de la Declaratoria (Ley No. 17.904 de 27 de setiembre de 2005) y nota suscrita por representantes debidamente acreditados en caso de ser persona jurídica, en la que se informará la nacionalidad de sus miembros, el carácter de la actividad - remunerada o no-, domicilio, teléfono y correo electrónico”. Y, a través de su artículo 3º, el decreto impone también que, conjuntamente con el contrato de usuario -ya sea, directo o indirecto - que se someta a la aprobación o solicitud de prórroga, se presente un Plan de Negocios, a efectos de demostrar que la actividad que la empresa se propone desarrollar en el exclave, se encuentra en consonancia con los objetivos que promueve la LZF. Y, en ese sentido, enumera determinadas condiciones mínimas que tal Plan de Negocios deberá contener, para asegurar la anunciada finalidad. En esa línea, dispone el mencionado artículo: “El Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio autorizará los contratos de usuario directo o indirecto sometidos a su consideración o sus prórrogas no automáticas cuando de los antecedentes presentados en el Plan de Negocios surja en forma inequívoca que la empresa que aspira a la condición de usuario o a su prórroga, desarrollará la actividad prevista en el objeto de su respectivo contrato desde la zona franca, contribuyendo al cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 1º de la Ley No. 15.921 de 17 de diciembre de 1987. Se entenderá que esos extremos se alcanzan cuando del análisis del contrato y del Plan de Negocios surja que la actividad proyectada cumple simultáneamente con las siguientes condiciones mínimas: i) genera empleo directo o indirecto en la zona franca; ii ) desarrolla su actividad en la zona franca, utilizando o aprovechando las instalaciones provistas por el explotador o por el usuario directo según correspondiera; iii) tiene domicilio fiscal en la zona franca”. Pues bien; respecto a los artículos ant es señalados, la parte actora, se agravió, en el entendido de que los requerimientos allí contemplados, no estaban previstos en la LZF y, que la Administración había desbordado el marco legal con la reglamentación dispuesta. Señaló, en necesaria síntesis, que la ley no requiere de la presentación de un Plan de Negocios a la autoridad administrativa, y que dicho requisito, viene a imponerse de modo ilegítimo por la vía reglamentaria. A juicio del Tribunal, en lo concerniente al Plan de Negocios que se impone presentar (arts. 1 y 3), no hay vulneración alguna a la LZF. Y, ello por cuanto, aun cuando la mencionada ley no refiere expresamente a un Plan de Negocios, su art. 16 prevé que se tendrán por inexistentes los contratos de usuario que no hayan sido a probados por la autoridad administrativa (Dirección Nacional de Zonas Francas y ahora Área de Zonas Francas de la Dirección General de Comercio). Y, si bien, puede resultar discutible, el hecho de que la autoridad administrativa pueda realizar o no un juicio de mérito a la hora de aprobar estos contratos, -aspecto que aborda con gran profundidad la consulta del Dr. DURÁN MARTÍNEZ contratada por la actora -, la Sala entiende que resulta incuestionable que, para el ejercicio de esa facultad de la Adminis tración, de aprobar los contratos que se sometan a su consideración, sea necesario disponer de información relevante. Ello, ya fue previsto en la primera reglamentación de la LZF realizada por el Decreto No. 454/988, que se encuentra vigente. El decreto reglamentario, en su art. 23 establece: “La iniciación de los trámites para acceder a la calidad de usuario directo en zonas francas estatales deberá realizarse mediante solicitud que a tal efecto se presentará en la Dirección de Zonas Francas. La solicitud será acompañada del Proyecto de Inversión y de los demás requisitos que establezca la Dirección de Zonas Francas. Simultáneamente a la solicitud se deberá realizar la reserva del área pretendida, en el monto y condiciones que determine la c itada Dirección. (…)”. Por su parte, el art. 24 prevé: “Tratándose de usuarios de zonas francas de explotación privada, y de usuarios indirectos cualquiera fuere la naturaleza de la zona franca, deberá presentarse un proyecto del contrato a los efectos de la autorización previa a que se refiere el Artículo 16 de la ley que se reglamenta; pudiendo la Dirección de Zonas Francas requerir demás información que estime necesaria. De la misma forma se procederá para la autorización de las cesiones de contratos de usuario”. Es decir, la reglamentación de la LZF vigente desde 1988, y no cuestionada por la actora, prevé la presentación del Proyecto de Inversión para la aprobación de los contratos de usuario directo. Y, para la aprobación de los con tratos de usuario indirecto faculta a la Dirección de Zonas Francas (actual Área de Zonas Francas), a requerir la información que estime necesaria. Resulta claro que, el decreto impugnado determina qué es lo que deberá contener ese Plan de Negocios y, a juicio de la Corporación, esa facultad reglamentaria es perfectamente legítima, puesto que la autoridad administrativa debe contar con elementos de juicio que le permitan cerciorarse adecuadamente que la actividad que el usuario desarrollará en el excla ve, se encuentra en consonancia con los propósitos de la LZF, cumpliendo con sus requerimientos. Como surge en forma explícita del artículo 3º del decreto impugnado, la información a incluir en el Plan de Negocios se requiere con ese propósito. A juic io del Tribunal, el hecho de que se requiera un Plan de Negocios y que se explicite su contenido, no resulta ilegítimo. Por el contrario, el cumplimiento del tal requisito, permitirá a la autoridad administrativa que debe resolver sobre la aprobación de lo s contratos de usuario, contar con los datos apropiados, acerca de si la actividad a desarrollarse en el exclave se adecua al marco legal y a los propósitos del art. 1º de la LZF. En definitiva, por los argumentos expuestos, los miembros integrantes de este Cuerpo consideran que el decreto impugnado, en sus arts. 1 y 3 resultan ser conformes a Derecho, por lo que corresponde desestimar la pretensión anulatoria respecto a los mismos. Por otra parte, en lo que refiere al art. 2º del decreto impugnado, el cual impone a las sociedades usuarias de zona franca hacer determinadas comunicaciones al Área de Zonas Francas de la D.G.C., sobre los cambios de integración de los órganos de dirección societaria, el mismo no ha sido objeto de agravio por parte de la actora, por lo que no corresponde entonces que la Sala emita su opinión. En efecto; si bien se alude a e ste artículo en la consulta del Dr. DURÁN MARTÍNEZ (fs. 14 infolios), la actora no se agravió en su escrito sobre el mismo (ver en especial el pasaje donde precisa los artículos del decreto objeto de agravio a fs. 29 infolios); así como tampoco hizo una remisión clara sobre el punto a la consulta contratada al mencionado especialista, que pudiera interpretarse como una expresión de agravio, por lo que en definitiva, no corresponde abordar este aspecto. IV.2.- Sobre la legitimidad de los artículos del decreto que establecen limitaciones al plazo de duración de los contratos de usuario y prohíben sus prórrogas automáticas (arts. 4 a 7 del decreto impugnado). Siguiendo con el esquema planteado, cabe señalar que los artículos 4 a 7 del Decreto No. 344/010 aquí impugnado, establecen plazos máximos de duración de los contratos de usuario, así como también, prohíben sus prórrogas automáticas. Así, el artículo 4 dispone: “El plazo máximo de los contratos de usuario directo que se autoricen en las zonas francas de explotación privada será de diez años contados a partir del acto de autorización dictado por el Área Zonas Francas de la Direc ción General de Comercio. El Área Zonas Francas podrá autorizar prórrogas del contrato original ante solicitud fundada cursada con una antelación no menor a 120 días al vencimiento del contrato original o sus prórrogas. En el caso de que no hubiera un pronunciamiento acerca de la solicitud de prórroga antes del vencimiento del contrato vigente, se entenderá que ha recaído una autorización ficta, la cual no exime al Área Zonas Francas de su obligación de pronunciarse. El plazo de cada una de las sucesivas prórrogas no podrá superar el plazo del contrato original”. (El resaltado pertenece al redactor del presente fallo). Por su parte, el artículo 5 establece que: “El Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio podrá autorizar, por razones debid amente fundadas, contratos de usuario directo por plazos mayores a los previstos en el artículo precedente. A los efectos de la concesión de un plazo mayor, se tendrá en cuenta la cuantía de las inversiones en activos fijos, el volumen de empleo directo ge nerado y la extensión del período de amortización de la inversión. La Dirección General de Comercio establecerá los requisitos que deberán cumplir los proyectos de inversión para acceder a plazos mayores a los establecidos en el régimen general de contrato s” (El resaltado pertenece al redactor del presente fallo). El artículo 6, señala que : “El plazo máximo de los contratos de usuario indirecto que se autoricen en las zonas francas de explotación privada será de dos años contados a partir del acto de autorización dictado por el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio. El Área Zonas Francas podrá autorizar prórrogas del contrato original ante solicitud fundada cursada con una antelación no menor a 120 días al vencimiento del contrato origi nal o sus prórrogas. En el caso de que no hubiera un pronunciamiento acerca de la solicitud de prórroga antes del vencimiento del contrato vigente, se entenderá que ha recaído una autorización ficta, la cual no exime al Área Zonas Francas de su obligación de pronunciarse. El plazo de cada una de las sucesivas prórrogas no podrá superar el plazo del contrato original” (El resaltado pertenece al redactor del presente fallo). Finalmente, el artículo 7 establece que: “El Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio podrá autorizar, por razones debidamente fundadas, contratos de usuario indirecto por plazos mayores a los previstos en el artículo precedente. A los efectos de la concesión de un plazo mayor, se tendrá en cuenta la cuantía de las inversiones en activos fijos, el volumen de empleo directo generado y la extensión del período de amortización de la inversión. La Dirección General de Comercio establecerá los requisitos que deberán cumplir los proyectos de inversión para acceder a plazos mayores a los establecidos en el régimen general de contratos”. (El resaltado pertenece al redactor del presente fallo). A juicio del Tribunal, los artículos 4 a 7 del decreto impugnado son ilegítimos, por pretender regular zonas que se encuentran reservadas a la ley formal y material (arts. 10 y 36 de la Constitución). Por ello y, coincidiendo con el enfoque expresado por la Procuraduría del Estado en su dictamen que luce a fs. 102 y ss., se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria, en lo que a ellos refiere. Veamos: De una atenta lectura de la LZF, es posible advertir que la misma no estableció un límite temporal máximo de duración a los contratos de usuario, así como tampoco proscribió la posibilidad de pactar prórrogas autom áticas, ni las sujetó a la autorización de la autoridad administrativa. Se trata de aspectos que se dejaron librados a la autonomía privada de la voluntad de los particulares, y solamente resultan limitables, desde luego, por ley formal y material. Los contratos de usuario de zona franca (tanto directo como indirecto), con explotadores privados, son contratos de derecho privado, como lo ha señalado la doctrina (así: XAVIER DE MELLO, Eugenio: “Algunos contratos en las zonas francas”, AA. VV.: AA. VV.: “Derecho Comercial Moderno – Temas Contractuales”, págs. 97 y 101, Instituto de Derecho Comercial, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 1993). Y, como enseñan CAFARO y CARNELLI, el Derecho reconoce a los sujetos privados la libertad para crear normas por las cuales regular su esfera jurídica propia (privada). Ese poder, que constituye el contenido de los negocios jurídicos por los que se vinculan a los particulares, se denomina por estos autores: poder normativo negocial. La regla de principio es el reconocimiento del poder normativo a los particulares, como el señorío sobre su propia esfera jurídica privada y, claro está que, las limitaciones a esa potestad, son de orden excepcional. Como dicen los mencionados maestr os del Derecho Civil: “En la falta de poder normativo negocial la prohibición sólo puede tener su origen en una norma legal expresa, porque el principio general es que todo individuo está dotado de capacidad jurídica y poder normativo y éste solo pue de recibir excepción, como todo principio, mediante una norma expresa que tendrá categoría de regla excepcional. ” (CAFARO, Eugenio y CARNELLI, Santiago: “Eficacia contractual”, págs. 7 a 26, FCU, Montevideo, 1996, la transcripción se encuentra enteramente en la pág. 21). Como se señaló, la LZF no estableció límite alguno al plazo de duración de los contratos que los particulares pueden pactar, en ejercicio de la autonomía de la voluntad. Y, no altera tal conclusión, el argumento sostenido por la demand ada, de que esos contratos deben, por imperio de la ley, ser necesariamente sometidos a la aprobación de la autoridad administrativa (Área de Zonas Francas). Y, ello por cuanto, la aprobación será un estadio ulterior a la convención entre los particulares, que no resulta apta para justificar una restricción a la autonomía de la voluntad de éstos. En el mismo sentido, el Tribunal entiende que resulta ser absolutamente contrario a la ley, la prohibición de pactar prórrogas automáticas y sujetar las prórrogas a un pronunciamiento expreso o ficto de la autoridad administrativa (arts. 4 y 5 del decreto hostilizado). En efecto; si se examina con atención la LZF y su decreto reglamentario No. 454/88, se advierte claramente que en la ingeniería legal diseñada por el legislador y perfectamente respetada por el primer reglamentador, las prórrogas del contrato no requerían de la autorización administrativa. La ley, solamente previó la intervención de la autoridad estatal de control para las cesiones de los contratos de usuario, no para las prórrogas. Así surge con total claridad del art. 32 de la LZF, que asimiló el período de vigencia del contrato, tanto al pactado originalmente, como al de sus prórrogas convencionales. Dicho precepto establece: “El usuario directo podrá, durante el período de vigencia del contrato o sus prórrogas, ceder el mismo a un tercero, con el consentimiento de la Dirección de Zonas Francas y de su co-contratante en caso de explotación particular. Sólo se podrán enajenar las construcciones y las instalaciones realizadas o adquiridas al cesionario del referido contrato o a otros usuarios o al Estado. Dichos contratos se considerarán inexistentes si no hubiesen sido aprobados previamente por la Dirección de Zonas Francas.” Y, en la misma línea, el decreto reglamentario previó, en su art. 24, la intervención de la autoridad administrativa en los supuestos de aprobación de los contratos de usuario indirecto y sus cesiones: “Tratándose de usuarios de zonas franc as de explotación privada, y de usuarios indirectos cualquiera fuere la naturaleza de la zona franca, deberá presentarse un proyecto del contrato a los efectos de la autorización previa a que se refiere el Artículo 16 de la ley que se reglamenta; pudiendo la Dirección de Zonas Francas requerir demás información que estime necesaria. De la misma forma se procederá para la autorización de las cesiones de contratos de usuario.”. A su vez, el mismo Decreto No. 454/988, cuando lista el elenco de atrib uciones de la Dirección de Zonas Francas, actual Área de Zonas Francas, en su literal h) establece que una de sus atribuciones es: “Autorizar los contratos que suscriban quienes exploten zonas francas con los usuarios directos, o los que otorguen los usuarios directos con los usuarios indirectos y la cesión de los respectivos contratos, todo de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto;” Se advierte con claridad, entonces, cómo en la LZF -y su reglamentación originaria- la intervención de la autoridad estatal de control no estaba prevista en materia de prórrogas. Ésta se introdujo con el decreto impugnado en sus artículos 4 y 5, violentando el texto de la LZF. A juicio del Tribunal, se trata de aspectos que resultan vedados a la reglamen tación, puesto que el Poder Ejecutivo es incompetente para establecer esas limitaciones al ejercicio de la autonomía privada de la voluntad de los particulares. En consecuencia, la Sala entiende que, el Poder Ejecutivo, al dictar el decreto que se res iste actuó por fuera de su órbita competencial. Su obrar no se encuentra amparado por ninguna norma de aquellas que en la Teoría General del Derecho, se identifican como “normas de competencia”. Las llamadas normas de competencia son normas que no ordenan, ni permiten o prohíben la realización de determinadas conductas, sino que establecen las condiciones de validez del dictado de otras normas. Las normas de competencia permiten calificar como válidas las normas dictadas en el ejercicio de la competencia. En palabras de PRIETO SANCHÍS, las normas de competencia son aquellas que atribuyen a un sujeto u órgano, la potestad o competencia para producir, a través de un determinado procedimiento, un resultado institucional que llamamos ley, decreto, s entencia, resolución, etc. Las normas de competencia, prevén que, por el hecho de que un sujeto u órgano realice determinada conducta, en el marco de determinadas circunstancias, se obtenga un efecto o resultado normativo -e institucional- determinado. La infracción de las normas de competencia tiene como consecuencia el de la nulidad del acto dictado en infracción. (PRIETO SANCHÍS, Luis: Apuntes de Teoría del Derecho , págs. 68 a 72, Trotta, Madrid, 2008). Por su parte, CAJARVILLE señala que la ex istencia de una norma atributiva de competencia es un presupuesto del acto administrativo, sin la concurrencia del cual, el acto administrativo que se dicte estará viciado por incompetencia (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en Sobre Derecho Administrativo, T. II, págs. 23 y 24, FCU, Montevideo, 2008). Faltando un presupuesto, para el dictado del acto impugnado, no cabe sino concluir en su invalidez absoluta, que así corresponde que sea declarada por el Tribunal. A su vez, c abe señalar que la Corporación, ya ha tenido oportunidad de expedirse sobre este tema. Así, en la sentencia No. 199/2012, el Colegiado manifestó: “Consecuentemente, el acto en causa está viciado de nulidad por haber sido dictado por un órgano incompet ente de acuerdo con lo establecido por el artículo 227 del Decreto No. 500/991(…). Como acertadamente lo expresa GIORGI “El acto administrativo debe formularse por el órgano o centro de administración competente, es decir, por quien ha sido habilitado jurídicamente para su emisión. Cuando la Administración dicta un acto exorbitando el campo de sus atribuciones, violando las reglas de la competencia, el acto está viciado de incompetencia, en principio, el más grave y el de mayor entidad de los vicios jurídicos.” (GIORGI, Héctor, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, p. 199, Montevideo, 1958)”. En definitiva, los agravios referidos a los artículos 4 a 7 del decreto impugnado, son de recibo, por lo que no corresponde otra cosa que declarar la nulidad respecto a los mismos. IV.3.- Sobre la legitimidad del art. 8 del decreto impugnado, que interpreta el concepto de “infraestructura necesaria y suficiente para la instalación y funcionamiento de una zona franca”, que debe proveer el explotador de conformidad lo establecido en el art. 8 de la LZF. El artículo 8 del Decreto No. 344/010 dispone: “Interprétase que la infraestructura necesaria y suficiente que debe proveer el explotador de una zona franca, de conformidad a lo que establece el artículo 8º de la Ley No. 15.921 del 17 de diciembre de 1987, es el conjunto de elementos o servicios esenciales para la creación y funcionamiento de la misma. La infraestructura necesaria y suficiente comprende el conjunto de edificaciones, instalaciones, estructuras y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades en las zonas francas. En tal virtud los bienes y servicios que deberá proveer el explotador serán los que a continuación se indican: instalación y distribución de energía eléctr ica; suministro de agua; red de saneamiento; telefonía básica entendiéndose por tal los servicios de telefonía local, ADSL básico, aislación perimetral; red vial y el alumbrado interno y perimetral; los servicios de limpieza y de recolección de residuos, e l mantenimiento y vigilancia, la red hídrica contra incendios; todos ellos en las espacios de uso común; la provisión del servicio de control de inventarios de acuerdo a la reglamentación vigente, la construcción y equipamiento de resguardos aduaneros y de la oficina de control de acceso del explotador. El explotador podrá prestar los servicios enunciados precedentemente por sí o a través de terceros, a condición de que estos últimos no sean usuarios”. Respecto a este punto y, concordando también con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, la Sala entiende que este precepto no resulta contrario a la ley. Y, ello porque lo que el artículo 8 del decreto impugnado realiza, es precisar el alcance de un término legal, sin desbordar en absoluto el marco de la ley que está reglamentando. El reglamento de ejecución de ley, como enseña CAJARVILLE: “…se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, co n la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar.” (CAJARVILLE, Juan Pablo: “Relaciones entre reglamento y Ley en el Derecho uruguayo”, Sobre Derecho Administrativo, T. I, págs. 429 -430, FCU, Montevideo). Y, el prestigioso autor pone énfasis en el pri ncipio de razonabilidad con que debe interpretarse el ejercicio de las opciones por parte del reglamentador, aún en materias reservadas a la ley. A la hora de juzgar la legitimidad de los reglamentos de ejecución de una ley, debe apreciarse razonablemente la imposibilidad de que las opciones realizadas por el reglamentador hayan sido ejercitadas por el legislador (así: CAJARVILLE, Juan Pablo: “Relaciones…”., cit., pág. 449 y también, del mismo autor: “Reglamento de ejecución de ley: concepto y contenido legítimo”, Revista CADE, Doctrina & Jurisprudencia, T. 3 – Octubre 2009, págs. 71 y siguientes; en jurisprudencia véanse, entre otras, las sentencias No. 860/2011 y 863/2011). A juicio del Tribunal, la reglamentación efectuada por el artículo 8, se encue ntra en consonancia con la LZF. En efecto; en tanto, la ley no delimitó con precisión qué debía entenderse por “infraestructura necesaria que debe proveer el explotador” , no resulta ilegítimo, ni irracional, que esa opción de mérito sea realizada por el reglamentador. Finalmente el mencionado artículo establece que el explotador podrá prestar los servicios enunciados precedentemente por sí o a través de terceros, a condición de que estos últimos no sean usuarios. Pues bien; la disposición, como acertadamente lo precisa la demandada, regirá para los actos que dispongan autorizaciones de explotación de zonas francas privadas en el futuro. No supone una alteración de las autorizaciones ya otorgadas, ni alcanza a aquellos sujetos que ya cuentan con una autorización de parte del Poder Ejec utivo, como es el caso de ZONAMÉ RICA S.A., por lo que no se advierte que dicho precepto pueda siquiera lesionar su esfera jurídica. Lo anterior, guarda relación con el principio de irretroactividad de los actos jurídicos. Como es sabido, en nuestro Derecho, la regla es que los actos reglamentarios no son retroactivos. Pues bien; las normas del nuevo acto reglamentario no se aplican a los hechos que se produjeron en vigencia del régimen jurídico anterior, en nuest ro caso, las autorizaciones para la explotación de zonas francas privadas ya otorgadas. Y, es por ello que a juicio de la Sala, el precepto respeta el principio de irretroactividad de los actos reglamentarios, siendo plenamente ajustado a Derecho. IV.4.- Sobre la legitimidad del art. 10 del decreto, concerniente al comercio al por menor dentro del exclave. Respecto a este punto, cabe señalar que el artículo 10 del decreto resistido, reglamenta al artículo 37 de la LZF. Pues bien; esta última disposición, en su primer inciso establece: “No se permitirá dentro de las zonas francas el comercio al por menor.” Por su parte, el art. 10 del decreto impugnado, establece que los usuarios de zona franca, no podrán realizar actividades de prestación de servicios con destino a consumidores finales. Ello surge en especial de su oración final, de la que surge que los servicios a consumidores finales podrán ser prestados únicamente por el explotador o por terceros no usuarios contratados por éste. Así, reza el mencionado artículo: “Establécese que la prohibición contenida en el inciso 1º del artículo 37 de Ley No. 15.921 de 17 de diciembre de 1987, alcanza a las actividades a desarrollar por los usuarios directos e indirectos dentro de l as zonas francas con respecto a consumidores finales. Dicha prohibición no comprenderá la provisión de bienes y servicios entre usuarios o entre usuarios y explotadores de las zonas francas. Aquellas actividades comerciales o de servicios destinadas a sati sfacer el consumo final de bienes y servicios por parte del personal de las zonas francas en oportunidad de desarrollar su actividad laboral dentro de las mismas, que realice el explotador o contrate con terceros no usuarios y que resulten necesarias para el desarrollo de las actividades de la zona franca, no se encuentran comprendidas en la prohibición legal.” Pues bien; el Tribunal cuenta con jurisprudencia en la que ha sostenido que la prohibición legal (art. 37 de la LZF) del comercio al por menor para los usuarios, refiere exclusivamente a los bienes y no a los servicios. Es decir que, la ley permite a los usuarios la prestación de servicios sin establecer cortapisa alguna; por ende, la Sala, entiende que resulta ilegítimo que el decreto restrinja a los particulares el ejercicio de una actividad que la ley no restringió. En ese sentido, en la Sentencia No. 431/2012 del 2.8.2012, dijo el Colegiado: “…el centro de la discusión estriba en la redacción del art. 37 de la Ley No. 15.921 que re specto al comercio al por menor dentro de la Zona Franca, expresa que: “ No se permitirá dentro de las zonas francas el comercio al por menor”, sin hacer referencia a si se trata de bienes o de contratos de servicios. La Asesoría Jurídica de la Direcci ón General de Comercio, al expedirse sobre los recursos interpuestos, criterio que recogió esta última al expedirse sobre el recurso de revocación, fundamentó su posición de que se deben incluir los contratos de servicios “como forma de contemplar la reali dad del derecho de los hombres” […] que en materia tributaria, no se distingue entre la venta de bienes y la prestación de un servicio siempre que exista un consumidor final” y finaliza en el sentido que “mediante la decisión impugnada, se aspiró a la satisfacción del interés público previsto por la norma, a salvaguardar el fin propio del servicio y los intereses de la Administración” (ver fs. 37 a 47 AA).- Tal posición no puede ser compartible, en la medida que el artículo 37 se trata de una norma pro hibitiva, que está en un capítulo que refiere a los “bienes en zonas francas”, refiriendo en todas las disipaciones del mismo a “bienes, mercancías y materias primas”, lo que da la pauta de que el sentido en que debe entenderse el comercio al por menor es referido a tales bienes por oposición a los servicios.- Además, la propia norma (Ley No. 15.921), diferencia los bienes de los servicios, cuando regula en su artículo 2º la comercialización de bienes (literal a) y la prestación de todo tipo de servicios no restringidos por la normativa nacional, tanto dentro de la zona franca como desde ella a terceros países (literal c). Más aún, como sostuvo la accionante, la venta al por menor, como dicta el artículo 3º del Código de Comercio, alude a la vent a por bultos sueltos, lo que no es aplicable a la prestación de servicios, que en esencia se trata de un contrato jurídico de naturaleza diversa. En la prestación de un servicio, como afirma el promotor, la obligación característica es una “actividad”, no la entrega de un bien, aun cuando ésta pueda existir, como en el caso del arrendamiento de obra. En suma, una interpretación contextual de este art. 37, impuesta por las reglas generales de hermenéutica jurídica (arts. 15, 18/20, Cód. Civil), impide arribar a la solución que propugna la Administración, que implica en los hechos crear una restricción por vía de interpretación o integración analógica no prevista en la Ley, lo que violenta el artículo 10 de la Carta”. Por otra parte, la amplitud con que refiere el art. 14 de la Ley de Zonas Francas, a las actividades permitidas a los usuarios “cualquiera de las actividades a que se refiere el artículo 2º” , pone de manifiesto la restricción ilegal que contiene el acto impugnado. A propósito de la prestación de servicios por usuarios de Zonas Francas a otros usuarios de Zonas Francas, este Tribunal ha invocado en sentencia No. 180/2010, el principio de libertad consagrado en el art. 10 de la Constitución señalando que: “entonces, ante la falta de claridad del texto legal, debe acudirse a los medios complementarios de interpretación de las normas; en tal sentido es preciso acudir al espíritu de la ley, a la finalidad de la misma, que en opinión del Tribunal esa finalidad radica en querer exonerar de impuestos a las actividades que se prestan por los usuarios de zonas francas hacia el exterior o hacia sujetos que se encuentran dentro de las zonas francas; y por el contrario, prohibir a los usuarios de tales zonas, la prestación de actividades hacia te rritorio nacional, no comprendido en zonas francas, como forma de evitar la competencia con las empresas radicadas en el país, que si deben pagar impuestos. Si la “ratio” de la ley es esa, no se entiende cómo la prestación de servicios por parte de us uarios a consumidores finales dentro de la zona franca, puede perjudicar la capacidad competitiva de las empresas ya instaladas en zona no franca, conducta que la ley intenta precaver según se dispone en su art. 2° penúltimo inciso, porque los servicios qu e se pretenden prestar por usuarios, justamente sortean la prohibición anticompetitiva puesto que serán servidos dentro de la Zona Franca.” Revalidando en la emergencia la línea marcada en ese precedente jurisprudencial, es evidente que el art. 10 del decreto impugnado es ilegítimo, en tanto se trata de una disposición reglamentaria que limita lo que la LZF no limitó. V) Por último, se estima que es de aplicación en la especie el art. 311, inc. 2do., de la Constitución, porque es clara y grave la violación de la “regla de derecho”, razón que hace necesario que proceda la declaración con efectos generales y absolutos, “erga omnes”, no sólo en “interés de la regla de derecho”; sino también por razones de “buena administración”, como lo prevé el texto constitucional. Por los fundamentos expuestos, lo dispuesto en el artículo 309, 310 y 311 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase parcialmente la demanda, declarando la nulidad de los arts. 4 a 7 y 10 del decreto impugnado, con efectos generales y absolutos; confirmándolo en la restante fase impugnada. Sin especial condenación procesal. A los efectos fisc ales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), D ra. Sassón, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).