Sentencia Definitiva N° 568/2013

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de octubre de 2013. No. 568 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FRIPUR SOCIEDAD ANÓNIMA con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 12/11). RESULTANDO : I.- La acción de nulidad se dirigió contra el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 159/2010 de 24.5.2010, publicado en el Diario Oficial el día 28.5.2008. El precitado decreto reglamenta aspectos concernientes a las Contribuciones Especiales de Seguridad Social que de ben realizar los trabajadores y patronos de la industria pesquera con exclusión de la pesca artesanal (fs. 82 y ss. A.A.). II.- En su memorial de agravios la actora detalló el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la demanda anulatoria e hizo un exhaustivo racconto de las disposiciones normativas que han regulado el régimen de tributación a la Seguridad Social de los trabajadores de la pesca. Destacó especialmente que, históricamente, los aportes patronales a la Seguridad Social se realiza ron (cuantificaron) sobre remuneraciones fictas, y dicho régimen se mantuvo hast a el dictado del acto que viene a impugnar. Por otra parte, también hizo un pormenorizado detalle de las disposiciones legales y reglamentarias que disciplinan el régimen de los servicios bonificados. En lo que hace concretamente a la actividad pesquera, a iniciativa del Sindicato Único de Trabajadores del Mar y Afines (SUTMA), se dictó el Decreto Nº 233/2009 de 19.5.2009, por el que se otorgó un cómputo jubilatorio bonificado de tres años cada dos de prestación efectiva de labor, a los trabajadores que se desempeñan en la actividad pesquera, cumpliendo tareas de pesca propiamente dichas a bordo de la embarcación, es decir, solamente a los marineros pescadores. Tal decisión se fundó en el informe de la Comisión de Servicios Bonificados que funciona en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El mencionado decreto reglamentario de mayo de 2009 pretendió ser aplicado por ATYR del BPS mediante el dictado de dos comunicados, uno de Octubre y otro -su sustitutivo - de Noviembre de 2009, por los que se desbordó el sentido del acto regla. Por esos comunicados se alteró el ámbito subjetivo de aplicación el régimen de aplicación sobre fictos, entre otros excesos que precisaron en detalle. Recordó que impugnó ante este Tribunal la legitimidad de los mencionados comunicados de ATYR de octubre y noviembre de 2009. Así las cosas, fue que recayó el dictado del acto encausado en estos obrados (Decreto Nº 159/2010 de 24.5.2010). Por dicho acto reglamentario se estableció una nueva regulación de los servicios bonificados de los trabajadores de la pesca, aprovechándose la oportunidad de su dictado para -además- modificar, a juicio de la actora arbitrariamente, el régimen de apor tación de las empresas pesqueras, pasando de tributar sobre fictos a tributar sobre remuneraciones reales. Detalló pormenorizadamente el contenido del acto impugnado. En tal sentido destacó que por el multicitado decreto: a) se otorga un cómputo de servicios bonificados de 3 años por cada 2 de trabajo efectivo a los trabajadores que desempeñen directamente tareas de pesca; b) se otorga un cómputo de servicios bonificados -ampliando el elenco de trabajadores alcanzados- a los trabajadores que desarrollen a ctividades a bordo de la embarcación, sin desempeñar tareas de pesca directamente; c) se estipulan tasas por servicios bonificados correspondientes a los trabajadores por cuyas remuneraciones corresponde realizar los aportes por servicios bonificados; d) se establece la vigencia retroactiva del decreto al 1.4.2010.- Insistió en particular con que el Decreto amplía el espectro de actividades bonificadas , sin que haya existido un estudio técnico previo. Además, quiebra el régimen tradicional de aportación p atronal basado en retribuciones fictas para pasar, en forma gradual a obligar a los patronos a aportar sobre remuneraciones reales. Concretando agravios sobre el acto que se enjuicia, la actora expresó que el acto encausado debe ser anulado por las siguientes razones. Fue dictado sin que se haya conferido a las empresas pesqueras una oportunidad de defens a previa. Entiende que se violó el principio de defensa y contradicción por no habérsele dado una oportunidad de ser oída antes del dictado del acto re glamentario, con lo que se violentó lo dispuesto en el art. 72 de la Constitución y en los arts. 2, 17 y 153 del Decreto 500/991. Denunció también que el proceder de la Administración se apartó de los principios del tripartismo (N° VI), consagrados en distintos instrumentos normativos de fuente interna e internacional, y alentados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Para el dictado del Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo actuó en forma unilateral, sin oír al sector empresarial respond iendo a un pedido del Sindicato Único de Trabajadores del Mar y Afines (SUTMA). Se verificó un apartamiento del tripartismo y de la obligación de consulta a todos los sectores, como manifestación de dicho principio. En el N° VII de la demanda, denunció que el acto encausado estaba viciado por defectos en su motivación, dado lo insuficiente de la misma.- El decreto se limitó a señalar genéricamente la conveniencia de precisar el alcance subjetivo del Decreto Nº 233/09, así como estable cer la bonificación de servicios correspondientes a trabajadores que se desempeñan a bordo de la embarcación y no están comprendidos en el citado acto reglamentario. Se trata de una motivación insuficiente, por estar basada en una fórmula genérica. Es insu ficiente porque, a diferencia de lo que sucede con el Decreto 233/09, en el que se explicitó que se recabaron los informes técnicos correspondientes, en el presente caso se desconocen los informes técnicos en los que se basa la bonificación. Además, es incongruente porque por un lado afirma la conveniencia de precisar el alcance subjetivo del decreto 233/09, y por otro, amplía el espectro de las funciones alcanzadas por la bonificación a todos los trabajadores embarcados, alcanzando a los que no estaban inc luidos en el anterior decreto. Arguyó (N° VIII) que era ilegítima la retroactividad del decreto que, habiendo sido dictado el 24.5.2010, establece que entrará en vigencia el 1.4.2010 (art. 7). Tal violación al principio de irretroactividad era violatorio de la seguridad jurídica, la libertad y los derechos adquiridos. También señaló (N° IX) que el régimen de bonificación de servicios consagrado en el acto impugnado violenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En tal sentido, dijo que la bonificación concedida de 3 años por 2 de servicio efectivo para algunos trabajadores y de 4 años por 3 para otros, resulta una bonificación particularmente alta, que no se condice, ni con las disposiciones legales, ni con las bonificaciones previstas par a otros trabajadores expuestos a riesgos aún mayores. En definitiva, el cómputo de servicios bonificados consagrado no guarda relación adecuada y razonable con la situación real de base, esto es, con el grado de exposición de riesgo que tienen los trabajad ores beneficiados. Por lo tanto, cabe concluir que el Poder Ejecutivo se extralimitó en sus facultades a la hora de fijar cómputos bonificados, al ejercer su prerrogativa en forma arbitraria e infundada. Otro agravio esgrimido para sostener la ilegiti midad del decreto impugnado (N° X), es que se alteró el régimen de contribución patronal para pasar, gradualmente, de un régimen de aportación sobre fictos, a un régimen de aportación sobre remuneraciones reales. Se pasó, sin período de transición, a aportar sobre remuneraciones reales para los aportes al seguro de enfermedad FONASA y al Fondo de Reconversión Laboral. El abandono del régimen de aportes sobre remuneraciones fictas para pasar al régimen sobre remuneraciones reales, implica una violación del principio de igualdad, ya que otras actividades competitivas con la industria pesquera, como la marina mercante, siguen aportando sobre fictos. Además, sobre remuneraciones reales corresponderá hacer, a partir de la entrada en vigencia del Decreto impugn ado, los aportes al FONASA y al Fondo de Reconversión Laboral. Denunciaron que por lo tanto el decreto resulta violatorio de las Leyes 18.211; 17.555; 16.713, así como del art. 8 de la Constitución de la República que consagra el principio de igualdad. Por último, señaló que la tasa de 27,5% prevista en el art. 5 del Decreto impugnado era ilegal. El art. 37 de la Ley Nº 16.713 establece que la contribución especial por servicios bonificados no podrá superar el 100% de las sumas de las tasas de los aportes personales y patronales. De ser así, la tasa no podría superar el 22,5%, que es la suma entre el porcentaje o tasa de aporte personal (15%) y el porcentaje o tasa del aporte patronal (7,5%). Sin embargo, el decr eto previó, en su art. 5, que la tasa de Con tribución Especial por Servicios Bonificados para los trabajadores que desempeñan efectivamente tareas de pesca llegue a 27,5% a partir del 1.1.2015., lo que desborda el tope previsto en el citado art. 37 y vuelve ilegítimo el acto impugnado. III.- El Dr. Jaime Apoj, en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, expuso en defensa de su mandante que el decreto impugnado se ajustó en un todo a derecho, existiendo antecedentes que determinaron su dictado, cumpliéndose los trámites previos a su dictado Rechazó que se violara el principio de igualdad, desde que existieron razones legítimas que permiten hacer una distinción fundada. Que la norma impugnada no viola el tripartismo, porque el dictado del Decreto fue precedido de negocia ciones intensas entre los trabajadores, el Poder Ejecuti vo y las empresas involucradas, contemplándose las expectativas de todas las partes y recabándose las opiniones de los sectores en cuestión. En cuanto a la motivación del acto, se reconoce su fundamento en sus propios considerandos así como en su antecedente, el Decreto Nº 233/2009. Señaló que la situación jurídica lesiva de la esfera jurídica de las accionantes fue creada por el Decreto Nº 233/09, que no fue impugnado oportunamente. El acto encausado tiene la nota de ser reiterativo, y por ende, ilesivo. Descartó el agravio concerniente a la ilegítima retroactividad del Decreto, puesto que la retroactividad fue la solución que se halló para postergar la exigencia del cobro de las aportaciones patronales bonificadas. La eliminación de dicho artículo implicaría el cobro por parte del Banco de Previsión Social de los aportes no efectuados, más las multas y recargos. Refutó el argumento fundado en la violación al art. 39 de la Ley Nº 16.713. No se viola el tope establecido en dicha ley por la rebaja en la tasa de aporte patronal establecida en la Ley Nº 18.083, que por su artículo 87, la fijara en un 7,5%. Ese m ismo precepto legal, dejó claro que la alícuota fijada no modificaba la contribución especial por servicios bonificados. Por lo tanto, luego de la Ley Nº 18.083 el quantum de la aportación por las Contribuciones Especiales por Servicios Bonificados para lo s casos en que la bonificación es de 3 años por cada 2 efectivos de trabajo, siguió siendo del 27,5 %. La pretensión de los recurrentes de seguir aportando por fictos no tiene respaldo legal, puesto que la Ley Nº 16.713 establece que solamente los trabajadores no dependientes aportan por fictos. El régimen del Decreto Nº 402/993, por cuya pervivencia abogan los accionantes, no tiene respaldo legal luego de la Ley Nº 16.713. El complemento de cuota mutual se debe calcular como los prevé la normativa vigente, por lo que no hay tampoco en este punto apartamiento alguno de la ley. IV.- Consta además que: a) abierto el juicio a prueba, la parte actora produjo la que corre agregada de fs. 86 a 139 y a la parte demandada la de fs. 140 a 143; b) la actora pr odujo su alegato de bien probado a fs. 146-153 y la dema ndada hizo lo propio a fs. 156 -158v.; c) el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administra tivo se pronunció por Dictamen N ° 661/12, aconsejando anular parcialmente el acto impugnado únicamente en lo referente a su art, 7° sobre su entrada en vigencia; y d) llamados los autos para sentencia, pasaron a estudio en forma sucesiva, acordándose oportunamente su dictado.- CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se cumplieron los requisitos exigidos por el art. 317 de la Constitución y arts. 4º y 9º de la Ley 15.869, por lo que corresponde ingresar al tema de mérito planteado por las partes. En efecto, el Decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial el 28 de mayo de 2010, interponiéndose contra el mismo el 7 de junio de 2010 el recurso de revocación (fs. 89-90 pp al. y 7 -9 AA), y al no pronunciarse la A dministración, operó la denegatoria ficta el 4 de noviembre de 2010, por lo que la acción de nulidad promovida el 3 de febrero de 2011, fue en plazo.- II) En cuanto al fondo, el Tribunal, considera precisar que, al igual que en este caso, se han promovido ante su jurisdicción varias acciones tend ientes a la anulación del Decreto del Poder Ejecutivo N°159/2010, invocá ndose por ambas partes, prácticamente los mismos fundamentos, por lo cual, los argumentos del Fallo a recaer, necesariamente serán similares.- El Decreto impugnado que reglamenta el régimen de aportación al BPS de las empresas de la industria pesquera y sus trabajadores, agravia a la actora en su condición de “armadora pesquera”, por cuanto, según invocó, pone en riesgo la sustentación de la cadena productiva de la industria, sustancialmente exportadora. Los agravios concretos que dicha norma le irroga, fueron expuestos en el Capítulo de Resultandos, por lo que se procederá a su puntual análisis conforme se plantearan.- III) Sobre la violación del debido proceso, del derecho de defensa y de los principios del tripartismo. Los agravios que dicen re lación con estos tópicos no resultan de recibo, por lo que no corresponde que el acto sea anulado por estas razones. Es importante destacar, que si bien surge de los antecedentes administrativos agregados, que, previo al dictado del Decreto en causa , las Cámaras Empresariales que nuclean a empresarios del sector fueron notificadas del informe de la Comisión de Servicios Bonificados (fs. 132 vto.), también consta a partir de fs. 143 AA, que las referidas cámaras controvierten haber recibido notificación algu na. Lo propio expresan los representantes de dichas cámaras al ser interrogados como testigos en autos (fs. 107 y 112). No obstante, el punto es irrelevante, por cuanto no era exigible vista previa alguna al dictado del acto regla, que se procesa en autos. El Tribunal tiene jurisprudencia en la que sostiene que previamente al dictado de los actos regla no corresponde el conferimiento de vista previa. Si el acto contiene disposiciones normativas de carácter general y abstracto, es razonable que la vist a no proceda. La vista sí procede en los casos que se va a aplicar una disposición sobre uno o más administrados determinados, pero no cuando se dicta un acto con carácter general (por tanto no pueden ser de aplicación a este caso, los argumentos esgrimidos por el Tribunal en reci entes sentencias que anularon -por falta de vista previa - los comunicados del BPS relacionados con el decreto 233/09, antecesor del decreto impugnado en estos autos (sents . 328/12, 453/12, 489/12, 682/12, 706/12, 721/12, 65/13, 89/13).- Sintomático de esto es el art. 76 del Decreto 500/991 -disposición reglamentaria clave en materia de vista previa - que establece: “En los procedimientos administrativos seguidos de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de un perjuicio a determinado administrado, no se dictará resolución sin previa vista al interesado….”. En el caso que nos ocupa, el Decreto que se enjuicia fue dictado por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la prerrogativa que el art. 37 de la Ley Nº 16.713 le otorga, de definir el elenco de actividades bonificadas.- El argumento para rechazar el agravio sobre la inobservancia de la vista previa y el der echo de defensa es ese, siendo é sta la posición del Tribunal conforme Sentencia Nº 551/2001 en la que se dijo: “Desde el punto de vista formal, la accionante entiende que el acto es nulo ya que no se le confirió “vista previa” de la Resolución del Directorio (num. 13, fs. 5 de autos). Dicha posición resulta absolutamente inadmisible, no existiend o norma legal ni reglamentaria que determine que la Administración, ante un acto -regla dictado en el marco legal de sus atribuciones, deba dar vista previa a cada funcionario alcanzado por dicha Resolución, siendo aquí inaplicable las normas que invoca la actora.” Más recientemente, en Sentencia Nº 392/2011, se ha reiterado este criterio: “Asimismo, tratándose el impugnado de un acto regla, cuyos efectos son generales y absolutos, no estaba la Administración obligada a conferir vista previa a cada uno de los eventuales perjudicados con la aprobación del acto” (en idéntico sentido en la Sentencia No. 478/2007). Se entiende que corresponde revalidar esta jurisprudencia en la emergencia. Tampoco es de recibo el agravio que denuncia la violación de lo s principios del tripartismo. Más allá de la erudición que refleja el libelo pretensivo de la parte actora, el agravio no da en el blanco. Y ello porque en este proceso no se enjuicia el acierto de la gestión del Poder Ejecutivo en determinada área, sino su arreglo a Derecho. La actora se explayó sobre las bondades del tripartismo para la existencia de una sana política de relaciones laborales, así como en su recepción por algunas disposiciones normativas, tanto de fuente interna e internacional. Sin emb argo, en la emergencia, lo que debió demostrar fue que la prescindencia de la consulta al sector empresarial volvía ilegítimo el obrar administrativo por contrariar alguna regla de Derecho concreta (art. 23 , literal a, del Decreto-ley Nº 15.524). Y tal extremo fue el que no demostró. Las reglas invocadas por la actora no resultan aplicables al caso, por lo que no se demuestra su inobservancia por el obrar de la Administración. El tripartismo, que supone la generación de instancias de consulta a los suj etos colectivos , el Derecho del Trabajo es una opció n -por cierto sana y recomendable - de política laboral, pero no constituye un axioma para los poderes públicos. No es menester, en todas y cada una de las definiciones de cuestiones concernientes a la tem ática laboral y de Seguridad Social consultar previamente a los sujetos colectivos. Resulta ir demasiado lejos proponer -como implícitamente lo hace la actora- que el tripartismo constituya una suerte de principio general de Derecho, y que la contraried ad al tripartismo sea susceptible de inficionar los actos de la Administración. Desde luego, el tripartismo debe ser respetado y cumplido en los casos que normas legales, en forma preceptiva lo consagran, pero no es un principio general del Derecho cuyo apartamiento provoque la nulidad del acto administrativo. En el caso que nos ocupa, debe ponerse el acento en que la Ley Nº 16.713 le otorga la facultad al Poder Ejecutivo de definir los servicios que serán bonificados, ajustándose a parámetros que ella establece. Y si bien en el ejercicio de esa prerrogativa, es deseable que consulte a los sujetos colectivos del Derecho del Trabajo -v. gr.: organizaciones de patronos y trabajadores-, no surge que ello sea algo que resulte preceptivo en la emergencia. Ninguna de las normas invocadas por la actora en su demanda imponía este deber al Poder Ejecutivo, por lo que no surge que se haya violentado ninguna regla de Derecho. Ello, sin perjuicio de que desde el punto de vista del mérito o la buena administración pueda cuestionarse el obrar del Poder Ejecutivo. Indudablemente, los cuestionamientos concernientes a la violación del tripartismo se sitúan en el terreno del mérito, y el TCA no juzga el mérito del obrar administrativo sino su legitimidad. Como expresa GIORGI: “El mérito del acto atañe a su oportunidad o conveniencia, esto es, a sus elementos extra -jurídicos. La validez, al conjunto de reglas jurídicas: de competencia, de forma y de fondo, que condicionan su emisión. En principio, toda violación por el acto, de una prescripción legal, produce el efecto de su invalidez, sin requerirse que la nulidad se prevea en cada caso, expresamente. El mérito o demérito califican el buen o mal uso del poder discrecional. Es, por tanto, un juzgamiento en base a crit erios subjetivos, determinar si existe o no vicio en el mérito del acto. En síntesis, es una forma de fiscalización propia del orden administrativo, pues excluye la emisión de un juicio en el sentido técnico-jurídico de la expresión.” Este autor concluy e, muy claramente, en que en el Uruguay, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo actúa como juez de Derecho. Su poder de cognición se limita a la juridicidad del acto, excediendo su competencia el control sobre el mérito y/u oportunidad. (GIORGI, Héctor: “El mérito y la validez del acto administrativo. El concepto de buena administración en la Constitución uruguaya” en Escritos Jurídicos, FCU, Montevideo, 1974, págs. 83 y 95, véase también del mismo autor y en el mismo sentido: “El Contencioso Adminis trativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág. 195). En definitiva, corresponde descartar estos agravios. IV) Sobre los vicios en la mot ivación del acto encausado. Los invocados vicios en la motivación tampoco son de recibo. Surge de los antecedentes administrativos allegados a la causa que el planteo del sindicato de trabajadores (SUTMA) ante el Ministerio de Trabajo fue seguido de estu dios técnicos. Se pronunció la Comisión de Servicios Bonificados, que emitió el detallado informe que luce a fs. 114 a 129 de los A.A., en el que concluyó que correspondía otorgar un cómputo bonificado a los trabajadores del mar de 3 años por cada 2 de trabajo.-. El Poder Ejecutivo contaba con esos antecedentes administrativos como insumo para resolver por decreto la bonificación que les correspondía a los trabajadores del mar. No resulta insuficiente, por tal motivo, la fundamentación del acto hostilizado. Las accionantes arguyeron que el acto encausado, a diferencia de lo que sucede con el Decreto 233/09, no explicita que se haya consultado a la Comisión de Servicios Bonificados integrada por representantes del MTSS, del BPS y del MSP. Ese cuestionamiento no resulta de recibo, la fundamentación del acto es correcta y suficiente, por lo que no cabe hacer cuestión sobre el punto. El dictado del decreto impugnado fue precedido por otro acto reglamentario, que otorgó un cómputo bonificado de tres años por cada dos de prestación efectiva para los trabajadores que desempeñaran actividad pesquera, cumpliendo tareas de pesca propiamente dicha a bordo de la embarcación (Decreto 233/09). En sus considerandos, el Decreto objeto de esta acción de nulidad establece que su propósito es “…precisar el alcance subjetivo del Decreto No. 233/09 de 19 de mayo de 2009, así como establecer la bonificación de servicios correspondientes a los trabajadores que se desempeñen a bordo de la embarcación y no estén comprendidos en el citado decreto, bonificación que habrá de fijarse a razón de cuatro años por cada tres años de servicios efectivos, con atención a las condiciones en que prestan sus servicios.” El Poder Ejecutivo mediante el dictado del acto encausado ha ejercitado la prerrogativa que legalmente ostenta, de definir el elenco de los servicios bonificados, por lo que no se advierten defectos en la motivación del acto, y el agravio debe ser descartado. V) Sobre el ilegítimo carácter retroactivo del acto. Concordando con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado, en este punto sí l e asiste razón a la impugnante en forma indiscutible, porque el art. 7 consagra la retroactividad del decreto. En nuestro Derecho, la regla es que los actos reglamentarios no so n retroactivos. Las normas del nuevo acto reglamentario no se aplican a los hechos que se produjeron en vigencia del régimen jurídico anterior (Cf. LEVRERO BOCAGE, Constancio: “Los fundamentos del principio de no retroactividad de los actos administrativos ”, AA. VV. “Cuadernos. Estudios de Derecho Administrativo”, No. 22, Facultad de Derecho, Universidad de la República, Montevideo, 1968, especialmente, págs. 263 - 264 y 274 -275; en jurisprudencia, por todas véanse las Sentencias Nos. 964/2011 y 349/2008. Para la jurisprudencia más antigua del Tribunal cabe la remisión a los fallos qu e cita LEVRERO en la nota al pie No. 50 de su trabajo, en la pág. 277). También el ilustre Prof. VALDÉS COSTA, ha señalado -glosando abundante doctrina y jurisprudencia - que en e l Derecho uruguayo los decretos reglamentarios no tienen efecto retroactivo, y por lo tanto, son inaplicables a los hechos generadores ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia (Cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Irretroactividad de los actos administrati vos. El caso de Salto Grande”, Revista Tributaria, T. V, Nº 24, especialmente págs. 167 a 171). Tratándose el presente de un acto reglamentario que tiene efectos tributarios -por lo pronto hace nacer la obligación de los patronos de hacer los aportes por las Contribuciones Especiales por Servicios Bonificados que son tributos - resulta aplicable lo previsto en el art. 7 del Código Tributario. Este precepto establece en su inciso segundo: “Los decretos y demás disposiciones administrativas de carácter general se aplicarán desde la fecha de su publicación en el “Diario Oficial” o en dos diarios de circulación nacional. Cuando deban ser cumplidos exclusivamente por funcionarios, éstos deberán aplicarlos desde que tengan conocimiento auténtico de los mismo s o, en su defecto, desde su publicación.” La disposición es terminante y demuestra la ilegitimidad del art. 7 del decreto impugnado, que retrotrae su vigencia casi dos meses a la fecha de su publicación en el Diario Oficial (para este punto, en doctrina , véase VALDÉS DE BLENGIO, Nelly: “La Ley Tributaria en orden al tiempo”, Revista Jurídica del Centro de Estudiantes de Derecho”, No. 4, págs. 22 y 23). En definitiva, por las razones expuestas corresponde anular el art. 7º del decreto impugnado que le confiere eficacia retroactiva. VI.- Sobre la denuncia de violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad del régimen de bonificación dispuesto. El agravio se centra en cuestionar la relación que la bonificación otorgada por el decret o impugnado a los trabajadores del mar, guarda con la que tienen otros sectores de trabajadores, expuestos también a riesgos extraordinarios. La bonificación es tan alta que contraría los parámetros que la legislación vigente prevé. Cuestionan la bonific ación otorgada a los trabajadores que desempeñan directamente tareas de pesca al otorgárseles un cómputo de 3 años por cada 2 de trabajo. Y el cuestionamiento se funda en comparar los riesgos que tiene esta tarea con otras -como la del personal expuesto a radiaciones ionizantes- que demuestran la desproporcionalidad que vicia el acto. Este cuestionamiento no es de recibo, porque el acto encausado no fue el que otorgó el cómputo jubilatorio bonificado a los trabajadores que desempeñan propiamente las tarea s de pesca a bordo de la embarcación. Dicha bonificación fue otorgada por el Decreto 233/2009 de 19.5.2009 y el decreto recurrido simplemente se limitó a establecer las tasas (art. 4º del Decreto impugnado). Por lo tanto, asiste razón en este aspecto a la defensa de la accionada cuando asevera que la causa generatriz del agravio, respecto a la entidad de la bonificación, al menos para parte del colectivo de trabajadores alcanzados, es el Decreto Nº 233/2009. Distinta es la situación respecto a la boni ficación para el personal no comprendido en el Decreto Nº 233/09, que fue introducida por el art. 5º del decreto impugnado. Dicho precepto otorgó un cómputo bonificado de cuatro años por cada tres de prestación efectiva de labor a los trabajadores que no desempeñan en la actividad de pesca a bordo de la embarcación. La accionante también impugna el guarismo de la bonificación otorgado a estos trabajadores (4 x 3), porque el Poder Ejecutivo habría actuado en forma desproporcionada apartándose de los parámetros fijados en la ley. Si bien el punto puede ser discutible, no se han refutado adecuadamente los parámetros que el Poder Ejecutivo tuvo en consideración para otorgar la bonificación cuestionada. La ley ordena atender a los parámetros establecidos en los distintos numerales del art. 37 de la Ley Nº 16.713, siendo al Poder Ejecutivo a quien le compete, mediante reglamentación, determinar los servicios que serán bonificados; de acuerdo a las pautas que la norma señala. Entre los que podrán bonificarse en una proporción menor a dos años cada uno trabajado, están “Los servicios prestados en actividades que, por su naturaleza y características, impongan indistintamente al trabajador un alto grado de esfuerzo de su sistema neuromotor, habilidad artesanal, precisión sensorial o exigencia psíquica, que haga imposible un rendimiento normal y regular más allá de cierta edad, cuando este carácter sea determinado mediante pericias técnicas y estudios estadísticos ocupacionales.” El Decreto 233/009 había dispues to la bonificación de los servicios prestados por trabajadores que se desempeñan en la actividad pesquera cumpliendo tareas de pesca propiamente dicha a bordo de la embarcación. El Decreto que se procesa en autos, amplía tal bonificación a otros trabajadores que por estar embarcados (art. 1), son pasibles de sufrir similares avatares que los padecidos por quienes se dedican a la pesca propiamente dicha. A saber, se bonifica con tres años por dos a los indicados en el numeral 6 del art. 3 del Decreto (cocinero, marinero, mecánico, entre otros) y con cuatro años por cada tres, a los trabajadores señalados en los numerales 1 a 5 del mismo artículo (capitán, maquinista, oficiales, etc). Surgen agregados a los Antecedentes Administrativos, informes de salud ocupacional, de organización de trabajo a bordo, prescripciones para prevenir y reducir la fatiga para la gente de mar, convenio sobre horas de trabajo a bordo y dotación de los buques; de cuyo análisis la Comisión de Servicios Bonificados formuló un inform e (fs. 114 y ss AA), donde se relevan factores medio ambientales, riesgos de origen físico, factores de origen psico social, vinculados a la seguridad, accidentes, comunes a los trabajadores del mar.- Cabe destacar que no fue aportada a la causa, ningún estudio técnico que confute el realizado por la Comisión de Servicios Bonificados, lo que habría resultado imprescindible a los efectos de rebatir apreciaciones técnicas fundadas, de los funcionarios de la Administración, esto es, producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errore s de la decisión administrativa (Cf. Sentencia 940/2011 y antes las Sentencias No s. 742/2002 y 958/98), por lo que se impone la confirmación del acto también en esa fase.- VII) El abandono progresivo del régimen de aportación sobre remuneraciones fictas y sus consecuencias para la tributación al FONASA y al FRL. Las accionantes cuestionan que, por efecto del decreto impugnado, se pase gradualmente, de un régimen de aportes patronales sobre fictos a un régimen sobre remuneraciones reales. Fundamentaron la ilegitimidad en que se les dispensa un tratamiento inequitativo en relación a la marina mercante, que sigue aportando sobre remuneraciones fictas. Este agravio tampoco resulta de recibo.- La ley Nº 16.713 consagra como principio, que la base de cálculo de las obligaciones tributarias por el tributo Contribuciones Especiales de Seguridad Social sea la remuneración real. En tal sentido, su art. 147 establece: “(Principio de primacía de la remuneración real). Las contribuciones especiales de seguridad social destinadas al Banco de Previsión Social se aplicarán sobre las remuneraciones realmente percibidas por los sujetos pasivos de dichos tributos, con la sola excepción de aquellos casos en los que la materia gravada y las asignaciones computables se rijan por remuneraciones fictas.” Siendo la regla el cálculo de las obligaciones tributarias sobre la remuneración real, no se vislumbra el fundament o para que el sector pesquero mantenga un régimen diferente, cuando la ley no ha hecho distingo alguno. El sector pesquero venía calculando los aportes patronales sobre remuneraciones fictas porque un Decreto del Poder Ejecutivo (Decreto Nº 64/999 del 3.3.1999) así lo había autorizado. Ahora, un nuevo decreto, deja sin efecto gradualmente esa autorización a calcular los aportes en una modalidad distinta a la que, de regla, mandata la ley Nº 16.713. Y si bien las consecuencias económicas, por la combin ación de las nuevas tasas de bonificación aplicadas sobre la escala ascendente de fictos y luego sobre la remuneración real percibida, pueden arrojar resultados porcentuales alarmantes, no se advierte violación a lo dispuesto en la citada norma legal, para poder llegar a una solución anulatoria.- La aplicación de las tasas de bonificación sobre remuneraciones fictas en el sector pesquero, es de origen reglamentario, tal como señala la misma ac tora en su demanda, por lo que -conforme al principio general citado- su pretensión, en cuanto al mantenimiento de fictos, no tiene fundamento legal. Tampoco se advierte que se violente el principio de igualdad, porque el tratamiento es uniforme para toda la industria pesquera. Entre la actividad pesquera y la activ idad de la marina mercante hay diferencias ostensibles, que justifican una regulación independiente. La razón del discrimen está justificada, no es arbitraria ni caprichosa, por lo tanto, no se vislumbra la lesión al principio de igualdad que se ha denunciado.- El argumento que se relaciona con los efectos que el abandono de la tributación sobre fictos tendrá en la tributación al FONASA y al FRL no resiste el menor análisis. Evidentemente que, si varía la base de cálculo de las obligaciones tributarias (que ya no serán los fictos sino las remuneraciones reales), variará también la base de cálculo para los aportes al FONASA y al FRL. Los aportes, tanto al FONASA como al FRL se calculan sobre los montos sujetos a montepío, si éstos aumentan, por transitividad aumentarán también los aportes al FONASA y al FRL. Esto es consecuencia del cambio de la base de cálculo de las obligaciones tributarias por concepto de Contribuciones Especiales de Seguridad Social, lo que no constituye otra cosa que la aplicación lisa y llana de las disposiciones vigentes. La actora pretende que su situación frente al FONASA quede congelada de acuerdo a la modalidad en que hacía los aportes patronales al momento que entró a regir la Ley Nº 18.211. La pretensión es inadmisble. Si luego de la entrada en vigencia de l a ley Nº 18.211 -cuyo artículo 61 establece que los aportes patronales se harán sobre las retribuciones sujetas a montepío-, ocurre una modificación en la base de cálculo de los aportes patronales que hace que sea mayo r la partida sujeta a montepío, variará también -por transitividad- el aporte al FONASA. En definitiva, también corresponde descartar el agravio sobre este punto. VIII) Sobre el apartamiento del máximo previsto para el cómputo de los servicios bonificados (art. 39 de la Ley Nº 16.713). El asunto a decidir en relación a este agravio es bien concreto, y consiste en determinar si, por la tasa del 27,5% para la Contribución Especial por Servicios Bonificados fijada por el art. 4º , inciso final , del decreto impugnado (en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 205/997), se viola el tope dispuesto por el art. 39 de la Ley Nº 16.713. Dicho precepto legal establece: “Artículo 39. - (Contribución especial por servicios bonificados). Los empleadores que ocu pen trabajadores en actividades bonificadas deberán abonar una contribución especial a su cargo, la que será determinada por el Poder Ejecutivo, en base a la bonificación prevista para la actividad, propendiendo a la equivalencia entre ingresos por aportaciones y egresos por prestaciones en el largo plazo . La referida contribución especial no podrá superar el 100% (cien por ciento) de la suma de las tasas de los aportes personales y patronales.” Afirma la actora en su demanda, que el Decreto 159/010 esta blece como alícuotas imponibles para el aporte jubilatorio a verter al BPS escalas que llegan hasta los 22,5% para un tipo de trabajadores y hasta un 15% en otros, lo que contraviene lo dispuesto en la ley 18.083, que redujo el aporte patronal para las contribuciones especiales fijándolo en 7,5% la alícuota del aporte jubilatorio al BPS (art. 87). Y que si bien esta alícuota no modificaba las contribuciones especiales por servicios bonificados establecidos con anterioridad, para el futuro sí se estableció e l límite anteriormente citado. Esto es, el art. 87 de la ley 18.083 fija el aporte patronal jubilatorio en 7,5%, no obstante, en su inciso final, expresa que la alícuota fijada no modifica la contribución especial por servicios bonificados. Por tanto , no puede compartirse que lo dispuesto refiera a contribuciones especiales por servicios bonificados establecidas en forma previa a la ley; desde que el art. 87 fija la alícuota para CESS patronal, dejando fuera a la alícuota por CESS por servicios bonificados. De ello que pueda concluirse, que no existe el límite de 7,5% para las alícuotas por CESS por servicios bonificados. Asimismo puede constatarse, que el reglamento cuestionado respeta la tasa máxima de bonificación dispuesta por el art. 39 ley 1 6.713, que dispone que dicha contribución especial no podrá superar el 100% de las sumas de las tasas de los aportes personales y patronales. Siendo que estas tasas (para trabajadores en general) son del 15% y 12,5%, respectivamente, la tasa máxima de b onificación permitida resulta ser del 27,5%, por lo que las fijadas en los arts. 4 y 5 del decreto, son legales.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase parcialmente la demanda y , en su mérito, confírmase el acto impugnado, salvo en lo dispuesto en el art. 7° en cuanto confiere eficacia retroactiva al decreto impugnado (Considerando N° V).- Sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvans e los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).