Sentencia Definitiva N° 363/2013

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de julio de 2013. No. 363 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "GÓMEZ MARTÍNEZ, DANIEL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de nulidad" (Ficha No. 36/11). RESULTANDO : I) Promueve la nulidad contra el acto administrativo dictado por el Intendente de Canelones, denominado Resolución No. 10/05853, Acta No. 10/00383 de fecha 8 de noviembre de 2010. Afirmó que por iniciativa de la Directora de Tránsito , a inicios del mes de abril de 2008, se produce la intervención del Departamento de Automotores de la Dirección de Investigaciones de la Jefatura de Policía de Montevideo, con el fin de que éste monte un operativo policial en la Junta de Las Piedras ante presuntas irregularidades en el otorgamiento de libretas para conducir, que harían presumir corrupción en dicho trámite. De dicho operativo -asignado en Canelones a la Policía de Montevideo- determinó la denuncia de la Dra. Camejo por una supuesta corrupción, que involucra en forma directa a funcionarios municipales en una presunta participación en el otorgamiento de libretas ideológicamente falsas. Resaltando la falta de nexo causal entre el objeto del procedimiento disciplinario y la imposición de la sanción. Resalta la desproporción entre las sanciones aplicadas y la presunta falta, haciendo mención al principio de proporcionalidad tan caro el derecho administrativo. Considera que la sanción es la consecuencia de un chivo expiatorio de una operativa fracasada en la lucha por la transparencia y contra la corrupción por haber sido realizada con ligereza temeraria, y que finalmente tuvo en la persona del actor la desventura de sus máximos perjudicados. II) A fs. 27 -29 comparece la Intendencia Munic ipal de Canelones, expresando que el actor no cuestiona la existencia de la falta sino el quantum de la sanción aplicada. En cuanto al objeto del sumario refiere a las reiteradas denuncias recibidas por la Dirección, en cuanto a la expedición en la Junt a de L as Piedras de “licencias de conducir en forma presuntamente irregular”, ante lo cual se dispone una información de urgencia. Luego se instruyó sumario administrativo, sin separación de cargo a los funcionarios presuntamente involucrados. Refiere también a la Intendencia entre el proceso penal y el procedimiento administrativo, haciendo mención a que el actor no controvierte su responsabilidad administrativa, insistiendo en discutir su responsabilidad. En síntesis sostiene que el acto cuya anu lación se solicita es el producto del acogimiento parcial del recurso deducido contra la sanción disciplinaria inicialmente dispuesta por Resolución No. 10/03709. Agrega que constituye jurisprudencia unánime, que la entidad de la sanción imputable es cu estión solamente revisable en casos de manifiesta ilegalidad o desproporción, entre la naturaleza de la infracción y el quantum de la sanción. III) A fs. 31 se abrió la causa a prueba, certificándose la producida por la parte demandada (fs. 79). Y, alegaron de bien probado por su orden la actora a fs. 82-86 y la demandada a fs. 93-95. IV) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 320/2012); se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. M inistros, quienes la acordaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa, así como la temporaneidad de la pretensión anulatoria. Por consiguiente, el Tribunal se enc uentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado. II) Conforme a lo previsto en el art. 60 del Decreto -ley 15.524, la demanda anulatoria promovida en autos, se entiende dirigida contra la Resolución No. 10/3709 dictada por el Sr. Intendente Municipal de Canelones de fecha 7 de julio de 2.010, con la modificación introducida por la resolución No. 10/05853 de 8 de noviembre de 2.010, por la que se aplica al actor una sanción de tres meses de suspensión (fs. 344 a 345 y fs. 369 a 370 de los A.A.).- III) ANTECEDENTES RELEVANTES.- Emerge de los antecedentes administrativos relacionados con la causa, que las actuaciones se iniciaron a raíz de la intervención del Departamento de Automotores, de la Dirección de Investigaciones de la Jefatura de Policía de Montevideo y por iniciativa de la Sra. Directora de Tránsito de la I ntendencia Municipal de Canelones. En sede penal, tomó intervención el Juzgado Letrado de Las Piedras, de primer turno. Se investigó en sede administrativa y pena l, respecto a presuntas irregularidades que se vendrían produciendo con motivo del otorgamiento de libretas de conducir, en la Junta Local de la ciudad de Las Piedras, departamento de Canelones. Por los mismos hechos, se tramitó proceso de anulación en l os autos “Curbelo Renger, Jorge con Intende ncia Departamental de Canelones, acción de nulidad” F. No. 35/2.011, en el que recayó sentencia No. 69 de fecha 19 de febrero de 2013, desestimando la demanda anulatoria y confirmando el acto administrativo impugnado. Tramitado que fue el procedimiento disciplinario, las actuaciones en sede administrativa culminaron con el dictado de la resolución 10/03709 -acta No. 10/00252-, que dio por concluidos los sumarios administrativos y aplicó una sanción de seis mese s de suspensión sin goce de sueldo a los funcionarios sumariados -Daniel Gómez Martínez y a Jorge Curbelo Renger (F. 35/2.011). - Interpuesto recurso de reposición, la autoridad municipal redujo a la mitad el quantum de la sanción administrativa impuesta; y con el dictado de la resolución No. 10/05853, a ambos funcionarios -Gómez y Curbelo - se les impuso una sanción administrativa de tres meses de suspensión. Respecto de esta última, se promueve la acción anulatoria deducida en autos. IV) Por dictamen No . 320/2.012, el Dr. Rafael Ubiría, Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto administrativo impugnado y dijo en lo sustancial: “Si bien no surgió acreditado el cohecho en que se presumía estaba involucrado el pretensor, no es menos cierto que se comprobó que violó las exigencias requeridas por la Administración para el otorgamiento de la licencia de conducir. Así, surge de las declaraciones realizadas en el proceso disciplinario que el aspirante cometió erro res en la prueba de circulación que hubieran meritado su reprobación; no obstante, se le otorgó la licencia de conducir. La sanción impuesta no se revela desproporcionada, atento a la gravedad de la falta y a las consecuencias nefastas que eventualmente pu diere ocasionar a la integridad físic a de las personas, el conducir -como en el caso- un camión, por una persona que no contaba con idoneidad suficiente para ello” (fs. 99 en la causa).- V) Los argumentos de las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de la presente, al que corresponde remitirse “brevitatis causae”.- VI) El Tribunal, por unanimidad y compartiendo el dictamen del Procurador del Estado, desestimará la demanda incoada; y en su mérito, confirmará el acto adminis trativo impugnado, por las razones que se expresarán seguidamente: A) Con relación al agravio referente a la pretendida falta de nexo causal entre el objeto del sumario y la s anción administrativa impuesta -tres meses de suspensión - considera la Sala que el mismo no es de recibo, por lo siguiente: Tomándose como base, el informe circunstanciado del sumario administrativo (fs. 260 de los A.A. -pieza No. II), la Intendencia Municipal de Canelones resolvió a través de la resolución No. 10/03709 (fs. 395 de los A.A.), i mponer la primera sanción de seis meses de suspensión, sin goce de sueldo -que luego redujo a tres meses de suspensión -; fundó la misma en los notorios elementos que permitían concluir que el examen práctico, sobre el cual versó la inve stigación, se tomó en condiciones antirreglamentarias. De hecho, en el desarrollo del sumario, quedó probada la falta del actor. A fs. 244 vto. de los A.A -pieza II- declaró el Sr. Gómez: “Íbamos tres personas: el aspirante, quien manejaba, yo al medio y m i compañero Jorge Curbelo a la derecha” -principio de verdad material o real-; y más adelante en su declaración administrativa, expresó: “El motivo concreto es que salimos sabiendo que el aspirante no sabía manejar, por habérnoslo manifestado él mismo” (ver fs. 247 de los A.A., en pieza II).- Por otra parte, el actor reconoce en su demanda, la actuación funcional irregular, si se atiende a lo previsto en el Manual de Procedimiento, cuando expresa: “…siempre las pruebas se tomaron de acuerdo a una forma acostumbrada que tiene su fundamento en que la pista de Las Piedras no es del tamaño adecuado para las maniobras de camiones, que además de obstaculizar el funcionamiento de la pista, produce demoras en el trámite de las mismas, haciendo ineficiente la exped ición de las libretas, dado la demora que debían soportar los usuarios; hace que con conocimiento de los superiores, los de antes y los de ahora, dicha norma en la que hace tanto hincapié el informe de instrucción para encontrar una falta y calificarla a é sta como grave, queda en claro que hace más de 12 años ya había caído en desuso, dado que su aplicabilidad era más los perjuicios que traía que los que beneficiaba”. Ergo, más allá de la eventual responsabilidad administrativa que pudiere caber a otros fun cionarios, el propio demandante reconoce que la práctica que se desplegaba al momento de controlar el examen práctico, era claramente irregular y al margen del Manual de Procedimiento. Y seguramente, dicha circunstancia fue ponderada por la Administración, al momento de reducir la sanción administrativa inicial. Por otra parte, el accionante no realizó el más mínimo esfuerzo probatorio, a fin de desvirtuar el grado de responsabilidad administrativa que se le atribuye, con relación a los hechos investigado s, tal como surge de la constancia obrante a fs. 79 en la causa principal, donde se consigna que “la actora no produjo prueba”. En conclusión, habiendo sido reconocida la falta administrativa y no existiendo prueba controvertida respecto de los hechos qu e originaron la imposición de la sanción administrativa resistida, la legitimidad de la misma, resulta evidente. Pues, como lo expresara en su voto el Sr. Ministro, Dr. Ricardo Harriague, en el proceso tramitado al Sr. Curbelo, por los mismos hechos “…lo q ue se discute es la entidad de la misma; pero como ya indicáramos la misma fue abatida a la mitad, ya que el jerarca consideró al estudiar el recurso presentado por el actor, que los elementos aportados por el recurrente habilitaban a variar el criterio in icialmente adoptado en consideración a que “el apartamiento del reglamento era conocido” por algunos superiores, lo que no implica el desconocer la existencia de la falta ni a prescindir aplicar una vez constatado el hecho o acto irregular que refiere el a rt. 16 del Reglamento de Procedimiento Administrativo la consiguiente sanción, todo ello sin perjuicio de las eventuales responsabilidades que pudieren recaer sobre otros funcionarios”. B) SOBRE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA AL DELIMITAR EL “QUANTUM” DE LA SANCION.- Si la propia Administración redujo a la mitad el monto de la sanción administrativa inicialmente impuesta, no advierte este Colegiado la existencia de una notoria desproporción, entre la gravedad de la falta cometida y la sanción finalm ente delimitada; máxime que, como lo ha señalado reiteradamente este órgano jurisdiccional, “…de ordinario, la Corporación, en lo que hace a la medida de la sanción, ha sostenido en anteriores pronunciamientos que ella es cuestión normalmente ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder, lo que, por lo precedente mente expuesto, en el casus no se da (Cf. Sents. 470/987, 99/989, 282/989, 667/990, 720/991, 212/992, 400/992, entre otros pronunciamientos de idéntica orientación).- C) SOBRE EL GRADO DE RAZONABILIDAD EN EL EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL.- Respecto a esta potestad, connatural al ejercicio de la actividad administrativa, la dogmática especializada, reconoce límites a ese grado de discrecionalidad; y ese límite lo configura la propia razonabilidad de la decisión. La elección entre varias opciones, igualmente legítimas, conforma un volitivo razonable y por consiguiente, aun cuando se trate de una elección libre, la opción no es absoluta sino relativa, porque ésta se encontrará sometida al principio de razonabilidad. Respecto a este concepto, enseña Magistralmente, el Profesor Cajarville Peluffo: “Por eso, doctrina y jurisprudencia en el nuestro y en otros países han acudido a esa idea de razonabilidad para apreciar la legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional, y, por ende, del acto que s ea su producto, invocando expresa o implícitamente la existencia de un principio de derecho que impone al estado obrar razonablemente; es que como se ha señalado, “la pertinencia de un principio de esta naturaleza parece resultar más necesaria en aquellas zonas donde la índole de las pragmáticas normativas dejan un ancho campo para la decisión individual….se trata de una especie de límite o freno formal y elástico al mismo tiempo, aplicable en aquellas áreas del comportamiento donde la norma no puede prescr ibir límites muy rígidos ni en un sentido ni en otro y sobre todo, donde la norma no puede prever la infinidad de circunstancias posibles” (Cf. Cajarville Peluffo, Juan Pablo en “Sobre Derecho Administrativo” tomo II, ps. 54-55).- Aplicando pues estos conceptos al caso de marras, entiende la Corporación que, habiendo actuado la Administración dentro de esos aludidos márgenes de “razonabilidad” en la delimitación de la sanción administrativa y no vislumbrándose en el casus, una hipótesis de abuso o desviació n de poder, solo corresponde confirmar el acto administrativo resistido por el accionante, desestimándose, por tal motivo, la pretensión anulatoria.- Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en los arts. 309, 310 y 311 de la Constitución Nacional y arts. 23, 24 y 25 del decreto -Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada; y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse lo s honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $U20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Preza (r.), Dr. Harriague, Dr a. Sassón, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).