Sentencia Definitiva N° 239/2013

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de abril de 2013. No. 239 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TULSE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL . Acción de nulidad” (Ficha No. 481/09), acumulados con “TULSE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 46/10). RESULTANDO : A) Ficha Nº 481/09 I) Con fecha 10 de agosto de 2009, a fs. 3, comparecieron Macarena Lucía DEL CASTILLO y Eduardo ARRA LDE, en nombre y representación de TULSE S.A., quienes dedujeron acción de nulidad contra la resolución de 15 de mayo de 2009 , dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (expediente No . 8595/2008) que confirmó el acto administrativo dictado po r la Inspectora General del Trabajo y Seguridad Social de 10 de octubre de 2008, por la cual se sancionó a la empresa actora con cinco multas por haber incurrido en diversas infracciones en materia de seguridad e higiene en el trabajo, cuyo monto total asciende a 168 U.R. Narró que, en primer lugar, se la sancionó con una multa de 25 U.R. por existencia de “riesgo eléctrico”, la cual fue aplicada al constatar que en la cocina existente en la obra se encontraba un calentador; al respecto, expresó que dich a habitación es utilizada en forma exclusiva por dos obreros que pernoctan en la obra, y que el calentador fue colocado por ellos, sin autorización de la empresa, en una habitación que no era objeto de refacción, a la que ni el capataz, ni el arquitecto, n i el prevencionista accedían diariamente; exigir tal control a la empresa resulta absolutamente desmedido, pues no puede ésta responder por las actividades de sus empleados realizadas fuera del horario de trabajo y en habitaciones que no son objeto de obra. En segundo lugar, apuntó, se le aplicó una multa de 50 U.R. por encontrarse personal trabajando en condiciones antirreglamentarias en andamio, sin respetar una clausura preventiva del mismo; al respecto, señaló que la plataforma en cuestión ya había si do reparada cuando tales trabajadores utilizaron la misma para realizar trabajos en las plantas superiores; por ende, no se constató que ningún obrero haya utilizado la plataforma sin las reparaciones exigidas por el Ministerio. En tercer término, expres ó, se le sancionó con una multa de 18 U.R. por la constatación de la falta de barandas reglamentarias; sobre ello, manifestó que se trata de barandas móviles que son retiradas cada vez que se trasiega material a los pisos superiores, pues es la única forma de llevar tal material a tales plantas. En cuarto lugar, señaló, se le aplicó una multa de 25 U.R. por cuanto, a criterio del inspector, la sujeción de cinturones y cuerdas de amarre se hallaban deterioradas; la calificación resulta absolutamente subjet iva, y las cuerdas habían sido compradas tan solo una semana antes de la inspección. Por último, se le aplicó una multa de 50 U.R. por el uso del guinche en condiciones antirreglamentarias y sin respetar la clausura preventiva; al respecto, puntualizó qu e cuando se realizaron los trabajos en la planta superior, el guinche había sido reparado. Añadió que el monto de mu ltas resulta absolutamente desmedido, máxime si se considera que la tasa de accidentalidad de la obra ejecutada , es prácticamente nula. Por lo expuesto, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Con fecha 23 de setiembre de 2009, a fs. 16, compareció la demandada, la que expresó que la resolución cuestionada se ajusta en un todo a derecho y fue dictada en el ejercicio de las potest ades que le son conferidas al Ministerio, en atención al interés general y dentro del límite de su competencia. Afirmó que no existió desviación de poder y que existieron antecedentes que determinaron el dictado del acto. Expresó que es de aplicación e l criterio de la improponibilidad manifiesta de la pretensión por carecer de aptitud que posibilite su consideración por parte del Tribunal, ya que la pretensión es objetivamente improponible, en tanto y en cuanto parte de presupuestos fácticos diferentes a los que surgen del acto administrativo cuya nulidad se impetra. Señaló que se peticiona la nulidad de la resolución de fecha 15 de mayo de 2009, siendo que la misma no resulta ser el acto procesable, sino que dicha resolución resuelve el recurso jerár quico interpuesto contra la resolución de fecha 31 de octubre de 2008, dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social; a su vez, los agravios articulados, así como las sanciones que , manifiesta, le fueron aplicadas, no tienen ninguna relación con el acto administrativo que se pretende anular. En efecto, prosiguió, en los antecedentes administrativos luce proyecto de resolución en cuya parte dispositiva resuelve sancionar a la firma TULSE S.A., al haberse constatado infracciones a l a normativa vigente en materia de seguridad e higiene laboral, a saber: falta de barandas en escaleras fijas y descansos (25 U.R.), por no funcionar disyuntor diferencial en tablero, no poseer tapa que impida contacto directo y existencia de cables gemelos en calentador de resistencia (35 U.R.) y falta de extintor en trabajos con soldadura (30 U.R.); por resolución de fecha 31 de octubre de 2008, se sancionó a la empresa TULSE S.A. con multa de 90 U.R., que resultan de las infracciones constatadas, cuyo mo nto se ajusta a la gravedad de las infracciones verificadas; y con fecha 15 de mayo de 2009, la Administración procedió al dictado del acto administrativo que confirma la resolución de fecha 31 de octubre de 2008 por la que se sancionó a la accionante. Concluyó que la Administración actuó conforme a Derecho y en la interpretación correcta de la normativa, por cuanto corresponderá se desestime in limine la acción incoada. III) A fs. 54, se dio cuenta de la acumulación a los presentes autos de los caratula dos “TULSE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 46/10), lo cual se resolvió por Sentencia Interlocutoria Nº 766/2010, de fecha 28 de setiembre de 2010, recaída en dicho proceso. IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que se encuentra certificada a fs. 135; la actora lo hizo de fs. 55 a 131, y la demandada de fs. 132 a 134. B) Ficha Nº 46/2010 V) Con fecha 22 de febrero de 2010, a fs. 3, comparecieron Macarena Lucía DEL CASTILLO y Eduardo ARRALD E, en nombre y representación de TULSE S.A., quienes dedujeron acción de nulidad contra la resolución de fecha 12 de noviembre de 2009 , dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (expedientes Nº 18.669/08, 14.233/08 y 18.668/08), que confirmó el acto administrativo dictado por la Inspectora General del Trabajo y Seguridad Social de fecha 10 de octubre de 2008, que sancionó a la empresa actora con cinco multas por haber incurrido en diversas infracciones en materia de seguridad e higiene en el trabajo, cuyo total asciende a 168 U.R. Los agravios deducidos son idénticos a los expresados en la Ficha Nº 481/09, por lo que cabe remitirse a la enumeración de agravios realizada en el capítulo I) de estos Resultandos. VI) Con fecha 19 de marzo de 201 0, a fs. 11, compareció la demandada, la que expresó que la resolución cuestionada se ajusta en un todo a derecho y fue dictada en el ejercicio de las potestades que le son conferidas al Ministerio, en atención al interés general y dentro del límite de su competencia. Afirmó que no existió desviación de poder y que existieron antecedentes que determinaron el dictado del acto. Expresó que las infracciones constatadas surgen de las inspecciones realizadas, y que las mismas revisten la calidad de instantán eas; por otra parte, tampoco respetó la actora la clausura preventiva dispuesta por el personal inspectivo actuante. Sostuvo que, de acuerdo a lo señalado, y a la naturaleza del bien protegido por la regla de derecho, esto es, la salud y la integridad fí sica de los trabajadores involucrados en las tareas en las que se constataron las infracciones, la Administración entiende que su accionar es totalmente ajustado a Derecho. Por último, señaló que el monto de las multas se ha fijado en atención a los ries gos que trae aparejada la violación de la normativa vigente en cuanto a seguridad e higiene del personal, así como el hecho de que dichos riesgos se vieron incrementados por las violaciones a las clausuras, lo que demuestra un incumplimiento contumaz por p arte de la empresa accionante. En resumen, solicitó la confirmación del acto impugnado. VII) Con fecha 10 de mayo de 2010, a fs. 17, la actora ofreció su prueba y solicitó a su vez la acumulación de los presentes obrados con los autos caratulados : “TULSE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 481/09). De la solicitud de acumulación se dio traslado a la demandada, quien expresó estar de acuerdo con que se decretare la misma (fs. 22). Por Sentencia Interlocutoria Nº 756/2010, a fs. 31, se hizo lugar a la solicitud de acumulación. VIII) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce certificada a fs. 48; la demandada lo hizo de fs. 37 a 39, mientras que la actora no produjo prueba. C) Actuaciones en el cúmulo IX) Luego de certificada la prueba en ambos expedientes, alegaron las partes en el cúmulo; mientras la actora lo hizo en la Ficha Nº 46/10, de fs. 50 a 55, la demandada lo hizo en la Ficha Nº 481/09, de fs. 155 a 156. X) Oído el S r. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 286/12, a fs. 159 de la Ficha Nº 481/09), se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros , quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. II) En los autos “TULSE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGU RIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 481/09), y conforme una recta interpretación de la demanda, estima el Tribunal que se peticionó la nulidad de la Resolución dictada por la Inspectora General del Trabajo y Seguridad Social de 10 de octubre de 200 8, por la cual se sancionó a la empresa actora con cinco multas por haber incurrido en diversas infracciones en materia de seguridad e higiene en el trabajo, cuyo monto total asciende a 168 U.R. (fs. 96 A.A.). La interpretación de la demanda resulta en el caso compleja, a raíz de la falta de claridad de la misma en lo que respecta a la correcta identificación del acto encausado. En tal sentido, la accionante manifestó en el exordio de la demanda que deducía acción de nulidad contra “la resolución de fecha 1 5 de mayo de 2009 dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el expediente número 8595/2008 que confirma el acto administrativo dictado por la Inspectora General del Trabajo y Seguridad Social, María Narducci, con fecha 10 de octubre de 2008” (fs. 3 de autos). Conforme a lo dispuesto en el art. 60 del Decreto -Ley 15.524, por más que el promotor aluda al acto que puso fin a la vía administrativa, la demanda se entenderá siempre dirigida contra el acto originario generador del perjuicio. Por l o que, en el caso, la demanda debería entenderse promovida contra la resolución de la Inspectora General del Trabajo y Seguridad Social (I.G.T.S.S.) de fecha 10 de octubre de 2008. Ahora bien, emerge de obrados, y así fue señalado por la demandada en su es crito de contestación, que la Resolución del M.T.S.S. de fecha 15 de mayo de 2009 no confirma la Resolución de la I.G.T.S.S. de 10 de octubre de 2008, sino que confirma otra volición de dicho órgano, precisamente, la Resolución de la I.G.T.S.S. de fecha 31 de octubre de 2008, por la cual aplicaron otras tres multas a la empresa actora, también por incumplimiento a la normativa sobre higiene y seguridad en el trabajo (fs. 46 y 35 de autos). Tal circunstancia genera la interrogante respecto a cuál resolución quiso impugnar de nulidad la actora en la presente demanda. El petitorio no sirve de ayuda, puesto que la demandante se limita allí a solicitar que “se declare nulo el acto administrativo impugnado” , sin identificar el mismo (petitorio 4º, fs. 8 vto. de autos). En consecuencia, resulta necesario efectuar una recta interpretación del cuerpo de la demanda, conforme los criterios sugeridos por la doctrina, a efectos de identificar cuál fue el acto administrativo respecto al cual la actora promovió la presente acción de nulidad. III) Ha señalado el Tribunal, siguiendo las enseñanzas de ODRIOZOLA, que “la demanda, como todo acto procesal (acto jurídico en suma), debe interpretarse conforme a los criterios de hermenéutica jurídica que consagra el Título Prelim inar del Código Civil, entre ellos el principio que atiende al contexto (art. 20 C.C.). De ahí que, si bien nunca se podrá preferir a la voluntad declarada, la meramente interna, que, por no objetiva, carece de relevancia, puede sí el Tribunal optar, entre dos sentidos posibles, por aquél que sea más lógico atribuir al demandante, de acuerdo con EL CONJUNTO DE SU S MANIFESTACIONES, CON EL INTERÉS TUTELABLE, que surge de las mismas y con la UTILIDAD que teóricamente debe deparar todo proceso. Y el “conjunto d e sus manifestaciones” habilita a tener en cuenta el contenido de OTROS ESCRITOS de la misma parte, como por ejemplo los alegatos, con lo cual el Tribunal, puntualiza ODRIOZOLA, puede desentrañar la verdadera o exacta voluntad de la PARTE (“Interpretación de la demanda”, en JUDICATURA, Nº 10, Vol. II, Año I, Diciembre/1976, págs. 245/254)” (Cfme. Sentencia Nº 726/1996). En el presente caso, una lectura prudente y analítica de la demanda permite advertir que la voluntad de la promotora se dirigió inequívocamente a perseguir la anulación de la Resolución de la I.G.T.S.S. de fecha 10 de octubre de 2008, y no aquella dictada por el mismo órgano el 31 de octubre de 2008. En efecto, los agravios expresados refieren en todos los casos a las multas aplicadas a la empresa en dicha resolución de fecha 10 de octubre de 2008. A su vez, al hacer mención a los recursos administrativos, también reseña la interposición de los mismos contra aquella resolución. Surge entonces con claridad que el error padecido por la a ctora fue haber tomado a la Resolución del M.T.S.S. de fecha 15 de mayo de 2 009 como denegatoria expresa del recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución de la I.G.T.S.S. de 10 de octubre de 2008, cuando en realidad aquella resolución ministerial de negaba el recurso interpuesto contra otra volición posterior de la I.G.T.S.S. Tal error de la accionante no impide a la Corporación desentrañar cuál fue la verdadera intención de aquella al promover su demanda, desde que surge en forma inequívoca de la e xpresión de agravios y del relato de los hechos, que se quiso impugnar la Resolución de la I.G.T.S.S. de fecha 10 de octubre de 2008, la que , por ende, será considerada como la volición atacada en los presentes obrados (Ficha Nº 481/09). IV) La resoluc ión impugnada fue notificada personalmente a la actora con fecha 16 de octubre de 2008 (fs. 101 A.A.). Contra la misma, se interpusieron el día 24 del mismo mes, los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 105 A.A.). Transcurridos doscientos días desde la interposición de los recursos, sin resolución expresa de los mismos, se produjo, con fecha 19 de mayo de 2009, la denegatoria ficta. Si bien la actora, en su confuso libe lo, no dice haber comparecido ante el Tribunal en mérito a la denegatoria ficta de los recursos interpuestos contra el acto originario, es ésta la única interpretación coherente y valedera que puede realizarse, ya que a la fecha de presentación de la demanda (10 de agosto de 2009), aún no se había emitido la denegator ia expresa (que recién se dictó el 12 de noviembre de 2009, fs. 130 A.A.). En consecuencia, si la promotora acudió en agosto de 2009 a presentar acción de nulidad contra la mencionada Resolución de la I.G.T.S.S. de fecha 10 de octubre de 2008, y dado qu e la denegatoria expresa de los recursos presentados contra tal resolución aún no se había producido, solo puede entenderse que vino en función de la denegatoria ficta de tales recursos. Por lo tanto, solo puede tomarse como momento de comienzo del término de caducidad a la fecha de la denegatoria ficta, que tal como fuera previamente referido se produjo el día 19 de mayo de 2009. A partir de allí, contaba la actora con un plazo de sesenta días para la hábil promoción de la acción de nulidad, término que venció con fecha 3 de agosto de 2009. La demanda de nulidad de autos fue incoada con fecha 10 de agosto de 2009, cuando ya había operado la caducidad de la acción, por haber vencido el término de sesenta días posteriores a la denegatoria ficta (fs. 3 de autos). En consecuencia, la carencia del presupuesto procesal relativo a la no caducidad de la acción (art. 9º de la Ley 15.869), determina que deba rechazarse la demanda de nulidad presentada contra la Resolución de la I.G.T.S.S. de fecha 10 de octubre de 2008. V) Por su parte, en los autos “TULSE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 46/10), se dedujo acción de nulidad contra la resolución de fecha 12 de noviembre de 2009 dictada por el Ministe rio de Trabajo y Seguridad Social (expedientes Nos. 18.669/08, 14.233/08 y 18.668/08), que confirmó el acto administrativo dictado por la Inspectora General del Trabajo y Seguridad Social de fecha 10 de octubre de 2008. Nuevamente, conforme a lo dispuest o en el art. 60 del Decreto -Ley 15.524, la demanda debe entenderse dirigida contra el acto originario generador del agravio, esto es, contra la Resolución de la I.G.T.S.S. de fecha 10 de octubre de 2008. Ello significa que el acto impugnado en los presentes autos (Ficha Nº 46/10) sea el mismo que fuera procesado en aquellos de igual carátula analizados en los apartados anteriores (Ficha Nº 481/09). Dicha circunstancia determina que deba rechazarse, en forma liminar, la presente demanda, desde que, habie ndo optado el promotor por comparecer ante la denegatoria ficta, y habiéndole caducado el plazo para accionar por dicha vía, le está vedada luego la comparecencia ante la posterior denegatoria expresa de los recursos administrativos. VI) En tal sentido, el Tribunal tiene firme jurisprudencia respecto a la no reapertura del plazo para accionar en hipótesis como las que se presentan en obrados. Así, en la reciente Sentencia Nº 644/2012, expresó la Corporación: “En la secuencia relacionada, debe conclui rse que el promotor efectuó una opción, derechamente compareció ante el Tribunal en función de la denegatoria ficta, pero como lo hizo extemporáneamente, su derecho a accionar caducó, se extinguió y no puede ser reavivado con el ulterior dictado de un acto denegatorio expreso y nuevo accionamiento ante la Sede, como se concretara en la especie. La reapertura del plazo para accionar se produce utilitariamente si antes no se malogró el acceso jurisdiccional mediante la ocurrencia intempestiva en función de la denegatoria ficta operada. El Tribunal ha expresado: “ En efecto, las sentencias Nos. 256/1990, 78/1991, 115/1991 y 610/1992, refieren a la eficacia del acto expreso dictado por la Administración, aún fuera de plazo, en cuanto a reabrir la posibilidad del accionamiento anulatorio; pero obviamente, en el caso de que no se hubiere optado previamente por accionar de nulidad contra la denegatoria ficta. Así, en tales pronunciamientos, el Tribunal puntualizó: “...la resolución tardía de los recursos administ rativos está dotada de su natural eficacia jurídica y reabre el período durante el que debe ser promovida la acción anulatoria. El administrado, por consiguiente, tiene opción entre abrir la instancia jurisdiccional anulatoria ya sea cuando se ha producido el agotamiento ficto de la vía administrativa, ya sea cuando se ha emitido la confirmación expresa del acto originario y resulta notificado”. La resolución expresa posterior, entonces, reabre para el actor el plazo para promover la acción de nulidad, a partir de la fecha que le fuere notificada. No obstante ello, no puede considerarse que se convalidó la demanda anulatoria interpuesta contra la denegatoria ficta recaída con anterioridad. “El inciso final del art. 9 de la Ley 15.869 prevé la convalidación de la demanda presentada antes de estar agotada la vía administrativa. En el caso a consideración, la vía administrativa quedó agotada con la configuración de la denegatoria ficta recaída frente a los recursos de revocación y jerárquico. La convalidación sólo sería de recibo, si la demanda se hubiera interpuesto prematuramente contra la resolución expresa... La demanda introducida contra la denegatoria ficta fue promovida cuando ya había caducado el derecho de la parte actora a accionar válidamente (Sents. 256/00; 700, 888/1998)” ( Sentencia 748/2007). (…) La posibilidad de reapertura de la instancia jurisdiccional es tal, pero en hipótesis en que el pretensor no acudió primigeniamente ante el órgano jurisdiccional en virtud del silencio jurídico administr ativo. Si acudió movilizado por éste y extemporáneamente, su derecho a accionar se extinguió y no puede reavivarse por medio de una resolución expresa del recurso jerárquico inevitablemente posterior al accionamiento anulatorio (Sentencia No. 726/2011, etc.)” (Cfme. Sentencia Nº 644/2012, subrayado y destacado originales de la redacción). VII) Los fundamentos esgrimidos en el fallo citado resultan plenamente trasladables a la presente causa, y determinan que deba declararse, también en estos obrados, la caducidad de la acción de nulidad promovida por la accionante. Por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, arts. 23, 24, 25 y 60 del Decreto -Ley 15.524, y art. 9 de la Ley 15.869, el Tribunal, FALLA : Declárase que las demandas anulatorias promovidas por la actora en las Fichas Nº 481/09 y 46/10 no pudieron incoarse válidamente, por haber caducado, en ambas causas, el derecho a accionar. Sin sanción procesal específica. A los efe ctos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Preza (r.), Dr. Har riague, Dra. Sassón, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).