Sentencia Definitiva N° 183/2013

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de abril de 2013. No. 183 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ARAMBURU CHINATTI, AÍDA RUTH con ESTADO. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Acción de nulidad" (Ficha No. 164/10). RESULTANDO : I) La demanda anulatoria se dirige contra la Resolución A.D Nº 148/2002 de fecha 2 de setiembre de 2002, dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se dispuso designar a los funcionarios del Servicio Exterior Manuel Vieira y Nelson Chabén en el cargo de Consejero, Escalafón M-Servicio Exterior. II) En su memorial de agravios la actora, señaló que era Doctora en Diplomacia, y que ostentaba en el MRREEE un cargo de Secretario de Primera desde el 1/3/1985 por recomposición de su carrera funcional. Sostuvo que las designaciones efectuadas por la Resolución impugnada, lesionaban su derecho al ascenso en la carrera dentro del escalafón Servicio Exterior por cuanto te nía mejor derecho que los designados, ya que contaba con mayor antigüedad en el cargo de Secretario de Primera que los mismos , que a esa fecha no pertenecía n a dicha categoría presupuestal. Expresó que las listas de antigüedad calificada de los años 1991 y 1995 fueron declaradas actos nulos, por lo tanto inexistentes, por sendas Sentencias del TCA Nº 540/1996 y Nº 266/2001, respectivamente, en procedimientos incoados por el funcionario Sr. Héctor Omar TORTORELLA. La Administración debió proceder, en su mérito, al dictado de un nuevo acto administrativo convocando a la Junta de Calificaciones actuante para rehacer la lista de antigüedad calificada y proveer la vacante de 1991 entre los funcionarios mejor calificados (mitad superior de la lista) y respecto a la vacante de 1995, realizar un concurso de oposición y méritos entre los funcionarios de la lista respectiva con vocación de ascenso. Alegó estar comprendida en los efectos generales y absolutos de la cosa juzgada de los pronunciamientos anulatorios aludidos. Recordó que el acto impugnado ya fue anulado por Sentencia Nº 668/2006 de 9 de octubre de 2006 recaída en autos caratulados “Tortorella, Héctor Omar con Estado Ministerio de Relaciones Exteriores. Acción de nulidad.” Ficha 490/03 y por Sentencia Nº 794/2006 de 15 de noviembre de 2006 recaída en autos “Collazo, Jorge con Estado Ministerio de Relaciones Exteriores. Acción de nulidad.” Ficha 612/04. Indicó también que el acto cuestionado era ilegal por violentar lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto N° 339/984, de 20/08/84, norma que exige para el ascenso, la aprobación del curso de actualización y perfeccionamiento en el Instituto Artigas del Servicio Exterior (IASE) y que el acto impugnado omitió expresar si había cumplido o no con tal requerimiento. Respecto al Sr. Chabé n, se lo promovió a una vacante de Consejero generada en el año 1995 cuando a la fecha del ascenso (31.3.996) estaba cursando en el Instituto Artigas del Servicio Exterior el curso para el ascenso obteniendo el certificado de aprobación el 17.6.996. Señaló que la designación del Sr. Vieira fue dispuesta sin confeccionar Lista de Antigüedad Calificada y la del Sr. Chabén fue dispuesta sin formalizar llamado a concurso de oposición y méritos. Justificó el perjuicio que l a situación le irrogaba porque de haber sido designada en el cargo de Consejera , habida cuenta de las vacantes producidas y de su mejor posicionamiento funcional respecto de los funcionarios efectivamente designados , habría percibido los beneficios salariales de dicho cargo y no los de Secretario de Tercera, cargo que ejerció efectivamente hasta el año 1998; hubiera tenido mejor cha nce para el ascenso a los cargos de Ministro Consejero o de Embajador y no habría sufrido los efectos del límite de edad para el cargo. III) Al contestar la demanda, el representante del MRREE abogó por el rechazo en todos sus términos de la demanda impetrada, en razón de que: La actora carecía de legitimación activa por no estar alcanzada por los efectos de la cosa juzgada que invoca. Ningun o de los fallos referidos tenía efectos generales y absolutos, estando delimitados por el alcance subjetivo de la cosa juzgada, exclusivamente a las partes que intervinieron en los respectivos procesos en los cuales la actora fue un tercero ajeno a los mismos. Del contenido de los respectivos fallos se desprende que en ningún caso se ha establecido el efecto general y absoluto de la anulación y citó abundante doctrina y jurisprudencia en su favor. Afirmó que la actora no movilizó recurso alguno contra los actos administrativos que aprobaron las listas de antigüedad calificada de los años 91 y 95, por lo que fueron consentidos por la accionante. Por otro lado, el acto atacado no afectó un interés directo, personal y legítimo de la actora . Existe una ausencia de legitimación de la misma ya que carece de vocación para el ascenso, dado que desde el mes de octubre de 2009 no pertenecía al Escalafón del Servicio Exterior y por lo tanto, estaba impedida legalmente de participar en concurso algu no destinado a proveer vacantes en el servicio exterior. Asimismo entre los años 1991 y 1996 también se encontraba impedida de participar en procedimiento de selección alguno para el cargo de Consejero, ya que fue recién en 1998 por vía de la recomposic ión de su carrera funcional (art.187 de la Ley 16.320 y Resolución del Poder Ejecutivo de 9/12/1998) que fue designada en un cargo de Secretario de Primera. El cargo fue creado por Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 5/3/2002 con vigencia al 1º de enero de 2001 y computable exclusivamente a los efectos de la antigüedad a partir de 1985. Expresó que dictado este acto y consentido el mismo por la actora (prefirió deducir acción reparatoria patrimonial ante el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administ rativo de 1er . Turno, pretendiendo su recomposición al cargo de Consejero, a lo que no se hizo lugar en este aspecto), por lo que precluyó toda posibilidad legítima de provocar una nueva revisión de lo acontecido en dicho período; representando el actual accionamiento una vía oblicua, indirecta e ilegítima para pretender modificar los efectos de su recomposición funcional. Concluyó que el acto atacado, por tanto, carecía de la nota de lesividad exigida por el art. 309 de la Constitución de la República y la accionante no logró acreditar que el acto impugnado violara o lesionara un derecho o que exista un interés directo, personal y legítimo en la impugnación. IV) Consta además que: Abierto el juicio a prueba se produjo la que se encuentra certificada a fs. 102, haciéndolo la actora de fs. 35 a 90 y la demandada de fs. 91 a 101. - A los autos se agregaron por cuerda antecedentes administrativos presentados por la parte demandada en 35 y 276 fojas. - Las partes alegaron de bien probado por su orden de fs. 106 a 112v. la actora y de 121 a 125v. la demandada. Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, luego de solicitar el pronunciamiento de la CNSC , aconsejó confirmar el acto y citadas las partes para sentencia, y, previo pase a estudio en forma sucesiva, se acordó su dictado en legal forma. CONSIDERANDO: I) En la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley N°15.869) , se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el co rrecto accionamiento de nulidad. En efecto, la actora afirmó no haber sido notificada de la Resolución A.D. N° 148/2002 de 2.9.2002, lo que no fue controvertido por la demandada. El 14.8.2009 interpuso recurso de r evocación y al no expedirse la Administración operó la denegatoria ficta el 13.1.2010, por lo que la acción de nulidad presentada el 5.2.2010 fue tempestiva. II) En cuanto al fondo, a juicio de los integrantes de la Corporación, coincidiendo básicamente con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en la sub -lite la actora carece de legitimación causal activa para incoar el presente accionamiento en nulidad, desde que el acto impugnado carece de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Co nstitución de la República, pues conforme se aprecia de los antecedentes administrativos agregados, no deriva en un perjuicio para la accionante y por tanto, falta un requisito esencial para el eficaz encausamiento de un acto administrativo. III) La a ctora no puede impugnar de ileg ítima la Resolución N° 148/2002 que designó a los funcionarios Vieira y Chabén en el cargo de Consejeros porque se fundaba en un acto administrativo de la Junta de Calificaciones, carente de existencia jurídica, pues los pronunciamientos jurisdiccionales anularon las listas de Secretarios de Primera del año 1991 y 1995, respectivamente. A los efectos de una mejor comprensión de la situación planteada, cabe recordar que la impugnada se dictó en cumplimiento de la Sentencia N° 776 de 6.12.01 de esta Corporación, y la designación de los funcionarios Vieira y Chabén respondió a la provisión de las vacantes en los cargos de Consejero que se produjeron en los años referidos que, de conformidad al procedimiento vigente a la época, consistía en tomar en consideración las listas de antigüedad calificada de los años respectivos, en la categoría inmediata inferior de Secretario de Primera. Los pronunciamientos jurisdiccionales que invoca la reclamante no comprenden su situación juríd ica subjetiva, sino la de otros funcionarios del MRREE: Héctor Omar Tortorella y Jorge Collazo respecto de los actos que oportunamente éstos recurrieran y que fueron anulados por Sentencias Nos. 540, de 29/07/96 y 266 de 09/05/01 y 794 de 15/11/06. Dichas sentencias no tienen efectos generales y absolutos, sino inter partes, razón por la cual no existe violación de la cosa juzgada como esgrimiera la actora. El primer inciso del art. 311 de la Constitución prevé que cuando el TCA “ declare la nulidad d el acto administrativo por causar lesión a un derecho subjetivo del demandante, la decisión tendrá efecto únicamente en el proceso en que se dicte” , lo que por otra parte se adecua a la regla de principio de la cosa juzgada. Esta por otra parte, y más allá de la claridad del texto constitucional , ha sido la posición de este Tribunal de que: “…no habiendo aplicado el Tribunal la previsión del art. 311, inc. 2o., de la Constitución, el fallo recaído sólo puede tener efecto "inter partes" y no "erga omnes" como postula la accionante. Por ende, no es posible obligar jurídicamente, a través de esta instancia anulatoria jurisdiccional, a que la Administración amplíe los efectos o el marco de expansión del dispositivo contenido en la referida Sentencia”. (Sentencia N° 660/2001). “…es absolutamente imposible invocar en el caso el art. 311, inc. 2º, de la Constitución para, pese a la excepcionalidad de dicha previsión constitucional, pugnar por expandir los efectos del fallo. La sentencia No. 212/98 no aplicó di cha facultad excepcional, es decir, no confirió al fallo efectos generales y absolutos, de tal modo que su alcance quedó circunscripto a los límites tradicionales: alcanza solamente a los funcionarios que accionaron y exclusivamente al acto objeto de impugnación. En suma, le asiste razón a la demandada cuando afirma que el actor no está comprendido en el elenco de funcionarios que accionaron ante el TCA y lograron el fallo anulatorio, que tiene un alcance subjetivo, limitado a las partes del proceso”. (Sentencia N° 454/2002). IV) A diferencia de los funcionarios Tortorella y Collazo en las oportunidades anteriormente referenciadas, la actora no logró acreditar su vocación al ascenso pues no se encontraba en una posición legítima como para aspirar a ocup ar los cargos vacantes de Consejero. Y es que la accionante no integraba , ni podía hacerlo , dichas listas pues no detentaba, en esas fechas, el cargo de Secretario de Primera. Si se tiene en cuenta la evolución de la carrera funcional de la actora de acuerdo a su legajo, incorporado en los AA en 276 fojas a partir de la foja 10 (mal foliado en lo sucesivo) se desprende que: En el año 1977 fue designada en un cargo administrativo (Resolución de fecha 4/10/1977 que luce a fs.268 de A.A), evolucionando d entro del escalafón administrativo hasta que en el año 1991 se la designa en un cargo de Secretario de Tercera dentro del Escalafón del Servicio Exterior (Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 11/6/1991 A.A fs. 241-242). En diciembre de 1998 , en cumpli miento de la Sentencia Nº 314/1997 del TCA, recaída en autos promovidos por la Sra. ARAMBURU, se le recompone su carrera funcional al amparo de lo dispuesto por el art. 187 de la Ley 16.320 en un cargo de Secretario de Primera a crearse en la próxima instancia presupuestal y a partir del 1º de julio de 1986. Por Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 5 de marzo de 2002 (A.A fs.178) se la designa efectivamente en el cargo presupuestado de Secretario de Primera Escalafón M Servicio Exterior Grado 03, con vigencia a partir de 1º de enero de 2001, reconociéndole una antigüedad en el cargo desde la fecha que indique la resolución de recomposición correspondiente, es decir, en este caso, 1986. Así pues, luce evidente que la actora ostentó el cargo de Secreta rio de Primera y por tanto, nació su derecho o vocación de ascenso al cargo inmediato superior de Consejero, recién a partir del 1º de enero de 2001 (con una antigüedad computable desde 1986, pero solo y exclusivamente para hacerse valer a tales efectos en sucesivas instancias concursales). Por ende, la actora no se encontraba en posición de legitimación para integrar las listas de calificación de Secretarios de Primera aspirantes a los cargos de Consejeros vacantes en los años 1991 y 1995. En síntesis, la actora no posee legitimación ad causam para deducir la demanda anulatoria impetrada y eventualmente, puede haberse producido un cese de la materia litigiosa propia de la contienda. Tales extremos tornan irrelevante la discusión planteada en autos rel ativa a los efectos de la cosa juzgada. V) Por último, y en relación a lo aducido por la parte demandada al alegar de bien probado sobre la situación funcional de la actora, si bien es cierto que a la fecha de la promoción de la demanda el 5 de abril d e 2010, de acuerdo al art. 118 de la ley 15.093 , había dejado de pertenecer al Servicio Exterior Escalafón M Grado 03 Secretario de Primera, también es cierto que operó su reincorporación al mismo por imperio del art. 333 de la ley 18719 de 27 de diciembre de 2010. Pero esta circunstancia resulta ajena al proceso en la medida que lo que se pretendía era la declaración de nulidad de un acto, que , eventualmente, de obtener una sentencia favorable a su derecho, podría generarle derecho a ejercer las accione s que estimare pertinente a sus derechos o intereses. Como así también resulta ajeno al proceso que el 21 de junio de 2010 se dictara Resolución del Poder Ejecutivo , mediante la cual se dispone remover de sus cargos presupuestados a los funcionarios del Servicio Exterior VIEIRA y CHABÉN y asignarlos en funciones contratadas equivalentes a sus cargos actuales, porque en el Resultando III) de la Resolución se especifica que la misma se dicta en cumplimiento del fallo anulatorio de la Resolución A.D Nº 148/ 2002 dispuesto por el TCA en Sentencia Nº 668/2006, que como se expresara no alcanzaba a la actora (fs. 76-77). Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sas són (r.), Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).