Sentencia Definitiva N° 662/2012

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de octubre de 2012. No. 662 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SILVA, ROBERT Y OTROS con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 424/11). RESULTANDO : I) El acto impugnado es el Decreto 326/010 de fecha 4/11/10, que dispuso sustituir el art. 1 del Decreto 298/010 del 6/10/10, al que se le da nueva redacción. II) Los actores, quienes se desempeñan como funcionarios vinculados a distintos escalafones y grados de la URSEA, Organismo comprendido en el Inciso 02 del Presupuesto Nacional, Señalaron que la Ley 17.930 estableció distintas partidas asignadas a la recuperación de salarios reales públicos de los Incisos 02 al 27 del Presupuesto Nacional, con determinadas excepciones que se enumeran, entre los que no se encuentran los funcionarios de la URSEA. Posteriormente, el Decreto 22/007 y posteriores excluyeron de los aumentos a diversos funcionarios entre los que estaban incluidos los de la URSEA. Por Decreto 298/010, teniendo como antecedente distintos fallos del TCA declarando la nulidad de los Decretos 6/006 y 22/007, dejó sin efecto tales normas, y en su mérito, surgía el derecho para los funcionarios de la URSEA a que se aplique el ajuste por recuperación salarial respecto de los cargos y funciones por ellos ejercidos, en toda su incidencia hasta la actualidad. El acto en causa, agravia a los actores en cuanto excluye ilegalmente a los funcionarios de la URSEA del derecho reconocido por el Decreto 298/010. Expresaron que el impugnado es carente de fundamentación suficiente y violenta la legalidad. El Decreto impugnado modifica el art. 1 del Decreto 298/010, limitando el alcance dispositivo a la DGI, excluyendo entre otros organismos a la URSEA. Tal modificación contraría la disposición de ajuste a la legalidad, generando una contrariedad a la misma, en tanto la URSEA no fue incluida en las excepciones previstas en el art. 454 de la ley 17.930. No existe ni una sola disposición en la Ley Presupuestal que preceptúe que los funcionarios que revistan en la URSEA se hallan excluidos de los aumentos que se otorgaren a los demás funcionarios públicos. No le corresponde al Poder Ejecutivo distinguir donde el legislador no lo hizo, invadiendo la esfera propia de reserva legal, en grosera contravención a lo dispuesto en el art. 86 de la Carta. Sostuvieron que el Decreto impugnado violenta también los arts. 7, 8, 54, 10, inc. 2, de la Constitución, y los preceptos del Convenio Internacional del Trabajo Nº 111, ratificado por ley 16.063. Asimismo se vulnera el principio de igualdad, al excluir a los funcionarios de la URSEA respecto de los aumentos que se reconocen para los funcionarios de la DGI, sin otra fundamentación normativa, desde que frente a la norma se encuentran en idéntica situación. Y tal exclusión es lesiva también del principio de seguridad jurídica, al afectarse derechos adquiridos con respaldo normativo suficiente en el decreto 298/010. Por último, se agraviaron en que no se les confirió vista previa ni oportunidad de presentar descargos, a pesar de tratarse de un acto administrativo que afectaba directamente sus intereses y derechos. En resumen, solicitaron la anulación del decreto impugnado. III) Que con fecha 29/8/11, a fs. 21, compareció la demandada evacuando el traslado conferido, solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Expresó que el acto impugnado se ajusta a derecho. El art. 1 del Decreto 298/010 dejó sin efecto los decretos impugnados por los funcionarios de la DGI Nos. 6/006 y 22/007, pero omitió por error hacer referencia a los mismos, ya que eran los únicos destinatarios del decreto 298/010. El decreto 326/010, se limita a subsanar el error padecido en la redacción dada al art. 1 del Decreto 298/010, ajustando los términos de la decisión de la Administración a los antecedentes administrativos y jurisdiccionales reseñados. Los actores, funcionarios de la URSEA, fueron excluidos de las partidas de recuperación salarial prevista por la ley 17.930, art. 454 y sus decretos reglamentarios 6/006 y 22/007, sin haber deducido impugnación alguna contra los mismos, así como tampoco recurrieron el art. 2 del Decreto 298/010, por lo que los mismos devinieron firmes a su respecto. Controvirtió la falta de motivación alegada por los promotores, resultando evidente a su juicio, que el impugnado se encuentra motivado y especificada su finalidad; la que surge de las actuaciones administrativas anteriores, los resultandos y considerandos de la norma impugnada. Concluyó entonces que el acto procesado es plenamente legítimo, razón por la cual solicitó la confirmación del mismo. IV) Pasados los autos a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) (Dictamen No. 770/11) a fs. 26, aconsejó el acogimiento de la demanda incoada. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. En efecto, con fecha 12/11/10 el Decreto impugnado fue publicado en Diario Oficial. El 19/11/10 se interpuso recurso de revocación (fs. 2 y ss.).- El 17/3/11 se dictó resolución confirmatoria expresa, resolviendo recurso (fs. 5 y ss.), lo que fue notificado el 25/4/11 (fs. 15 vto. AA), y el 24/6/11 se promovió en plazo la demanda de nulidad.- II) En cuanto al fondo, se impugna el Decreto del Poder Ejecutivo No. 326/020, de 04/11/10, dictado por el Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros por el cual se dispuso sustituir el artículo 1º del Decreto Nº 298/2010, de 06/10/10, dándole una nueva redacción.- A los efectos de una mejor elucidación de lo que se consagró en dicho acto, cabe hacer referencia a sus antecedentes normativos.- Así: La Ley Nº 17.930, de 19/12/05 estableció distintas partidas asignadas a la recuperación de los salarios reales públicos de los Incisos 02 al 27 del Presupuesto Nacional, con algunas excepciones que se detallan, entre las que no se encontraban los funcionarios de la URSEA (Inciso 02 del Presupuesto Nacional). Posteriormente, los Decretos Nos. 6/006, 22/007 y otros posteriores, excluyeron de los aumentos dispuestos por concepto de recuperación salarial, a funcionarios de DGI, URSEC y URSEA. Específicamente, el Decreto Nº 22/007, artículo 5º, literal c), exceptuó a los funcionarios de la URSEA del aumento por recuperación salarial. Por el Decreto Nº 298/010 se dispuso dejar sin efecto el inciso segundo del artículo 2º del Decreto Nº 6/006 y el literal c) del artículo 5º del Decreto Nº 22/007, comprensivo de la situación de los funcionarios de DGI (literal C 1) y de los funcionarios de la URSEA (literal C 3). Posteriormente, el Decreto Nº 326/010 -que se ataca de nulidad- excluye a los funcionarios de la URSEA, del derecho reconocido por el Decreto Nº 298/010. III) Esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al presente, en que se discrimina a determinados funcionarios respecto de otros en su misma situación.- Las impugnaciones de que fueran objeto esos actos reglamentarios dieron lugar a sentencias anulatorias de este Tribunal, a vía de ejemplo las individualizadas con los Nos. 707/2010, 520/2010, 495/2010, 316/2010, 246/2010, 184/2010, 179/2010, 679/2009, por las que se anuló el artículo 5º, literal c), del Decreto 22/007, sosteniendo que:- “..exorbita claramente la facultad que confirió la ley al PE; en efecto, este último solo podía reglamentar la “oportunidad y forma de distribución de las partidas asignadas relativas a la recuperación de los salarios reales públicos de los incisos 02 al 27 del Presupuesto Nacional. Y la norma citada supra excepcionó de aquella recuperación salarial a determinados funcionarios, en una enumeración taxativa. Por tanto, el PE no podía excluir de aquel incremento salarial a otros funcionarios fuera de los señalados en la norma; solamente estaba facultado para determinar cuándo y de qué forma se procedería a la distribución de las partidas en cuestión”. Si bien es cierto que los accionantes no impugnaron oportunamente de nulidad el Decreto 22/007, con el dictado del Decreto Nº 298/010 se dio cumplimiento a los fallos anulatorios dictados por la Corporación, y de tal suerte, ajustar de modo general el actuar administrativo a la legalidad, como surge del Considerando II de su parte expositiva.- Ahora bien, el decreto cuya nulidad se acciona -Nº 326/010- revive aquella norma lesiva de los derechos de quienes accionan, disponiendo nuevamente una limitación al derecho legal que consagraba el art. 454 de la ley 17.930 a todos los funcionarios del inciso 02 (entre los que se hallan los actores); restringiendo sus derechos sin norma legal que lo establezca. - IV) Resulta de entera aplicación, conceptos doctrinarios y jurisprudenciales vertidos en la sentencia 703/2003, cuando al referirse a la clara letra de la ley, expresaba: - “Por lo tanto, a dicha letra debió atenerse el Poder Ejecutivo, y respetarla (arts. 9, 17 y 18 del C. Civil), si además entendió que era necesario dictar un decreto reglamentario a los efectos de la ejecución (art. 168, num. 4 de la Constitución).” Y continuaba expresando que la limitación de la voluntad del legislador, “configura un ejercicio exorbitante de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, suficiente para sostener la ilicitud del acto y la procedencia de anularlo.” “Así, decía Sayagués Laso (Tratado..., Mont. 1959, tomo I, págs. 129 y 130) que “...el reglamento es un acto administrativo y por lo tanto se desenvuelve bajo las normas de jerarquía superior: constitución y ley. De ahí que toda violación de éstas o de los principios que las informan, invaliden el reglamento...”. Y agregaba todavía que “...Esta adecuación de la norma reglamentaria a la ley es aún más estricta en los reglamentos de ejecución, cuyo objeto es complementar aquélla para hacer posible su cumplimiento y asegurarlo.” Así, en el mismo sentido se sostuvo que “...el reglamento de ejecución debe ser siempre el complemento indispensable de la ley que desarrolla, de donde debe incluir solamente lo indispensable para asegurar la correcta aplicación de la ley” (Guariglia, Carlos – “Relaciones entre la Ley y el Reglamento, en Anuario Derecho Administrativo, tomo III, págs. 219-220). Y así, dicho principio de jerarquía normativa de la ley sobre el reglamento ha sido recogido y reafirmado por el Tribunal (véase, entre otras sentencias, ídem tomo IV, caso No. 752, pág. 223; tomo V, caso No. 1334, pág. 520; y tomo VI, caso No. 912, pág. 491), que además ha reiteradamente señalado que el Reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero siempre que estén destinados a asegurar su cumplimiento pero no a limitar su alcance (ídem, tomo IX, casos Nos. 875, 876 y 877, págs. 639-640).” (sent. citada). Consecuentemente al violentar nuevamente el Poder Ejecutivo la voluntad del legislador, cobra vigencia la restricción ilegal de derechos establecida por el Decreto 22/007, art. 5, lit. C3, y una nueva posibilidad de impugnación se abre para los funcionarios actores.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado; sin especial condena procesal A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).