Sentencia Definitiva N° 483/2012

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de agosto de 2012. No. 483 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “POLLA, MARÍA CRISTINA con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad” (Ficha No. 311/10). RESULTANDO : I) Con fecha 21 de mayo de 2010 comparece la parte actora demandando la nulidad de la Orden de Servicio N° 4 emitida el 30 de julio de 2009 por la Dirección General Forestal, que dispuso, a partir del 31 de julio de 2009 la instrumentación de una nueva estructura de funcionamiento, la cual, de funcionar correctamente será presentada a las jerarquías correspondientes para ser oficializada y presupuestada para el futuro. Luego de detallar los aspectos relativos el agotamiento de la vía administrativa y su legitimación procesal manifestó que el acto resistido adolece del vicio de falta de motivación y de motivo, evidenciando, además, exceso de poder por incompetencia del órgano emisor del acto de reestructura, con violación del principio de igualdad. Afirmó que la Orden de Servicio N° 4, cuya nulidad se gestiona, carece de la totalidad de los requisitos exigidos por el D. 500/991, por lo que, se ha retaceado su derecho de defensa y encubre una verdadera arbitrariedad, que vicia la decisión en forma inexcusable, por abuso de autoridad, pues la compareciente fue una de las jefaturas afectadas. Señaló en apretada síntesis, que en materia de modificación de las estructuras organizativas, la Ley 16.736, arts. 707 y ss., recoge los principios generales aplicables para su aprobación con carácter definitivo, no previendo la posibilidad de una instrumentación o aprobación “transitoria” por autoridad alguna. Es el Poder Ejecutivo el órgano competente para aprobar una reestructura y no se encuentra previsto que el mismo Poder Ejecutivo y menos cualquier otro órgano, realicen “pruebas” de reorganización estructural y, menos aún, sin término de vigencia. Señaló que, aún de entenderse que pueden aplicarse reestructuras provisorias, las mismas no podrían nunca provocar lesión de derechos, lesión que ni siquiera podría provocar una reestructura debidamente aprobada por el Poder Ejecutivo. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido traslado de rigor, la Administración contestó la demanda a fs. 16 a 17 y señaló que según la modificación organizacional dispuesta por el Decreto N° 24/998 y posteriormente por la Ley 17.296, el Programa Forestal pasó a ser una Dirección General del Ministerio demandado, independiente de RENARE. Manifestó que ante el vacío normativo que se generó al dictarse la ley 17.296 en lo que respecta a la aprobación de un decreto del Poder Ejecutivo regulando acorde a la ley, la nueva estructura del Ministerio y dado la necesidad de dotar de estructura a la nueva Unidad Ejecutora creada, se implementó en forma transitoria y experimental la misma, mediante la Orden de Servicio impugnada. Sostuvo que, la actora no cuenta con la legitimación necesaria para ejercer la presente acción de nulidad, debido a que la Orden de Servicio no afecta su interés directo, personal y legítimo, ni su derecho subjetivo, pues, la funcionaria reclama un cargo para el cual no tiene el grado escalafonario necesario, y que ejercía de hecho en forma transitoria, debido a la jubilación del anterior jefe de Departamento. En definitiva, solicitó la confirmación del acto administrativo impugnado.- III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que luce certificada a fs. 84 y alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 86 a 91 vta. fs. 94 a 96).- IV) Oída la Señora Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) (Dictamen Nº 381/11 de fs. 99 a 100) aconsejó anular el acto administrativo enjuiciado.- V) Se citó a las partes para sentencia (fs.102), la que previo estudio de los autos por los Sres. Ministros, se acordó y dictó en forma legal.- CONSIDERANDO : I) Que en la especie se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa, así como la oportunidad en el ejercicio de la pretensión anulatoria. Por consiguiente, el Tribunal se encuentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado. II) Que se demanda la nulidad de la Orden de Servicio N° 4 emitida el 30 de julio de 2009 por la Dirección General Forestal, que dispuso, a partir del 31 de julio de 2009, la instrumentación de una nueva estructura de funcionamiento, la cual, de funcionar correctamente será presentada a las jerarquías correspondientes para ser oficializada y presupuestada para el futuro (fs. 48 autos). Los argumentos desarrollados por la accionante para la promoción de esta acción anulatoria, así como la contestación de la Administración demandada, constan in extenso en el correspondiente capítulo de Resultandos, a los que cabe remitirse por elementales razones de brevedad. III) Que el Tribunal, por el voto unánime de sus integrantes y compartiendo el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, dispondrá el amparo de la demanda anulando la resolución impugnada en virtud de que se ha verificado en el caso, el vicio insubsanable de incompetencia del órgano emisor del acto que se procesa Y, la causal de nulidad invocada es de pronunciamiento prioritario, en función de su incidencia respecto de los restantes agravios articulados. En efecto, dispone el art. 709 de la Ley 16.736 que: “Los Incisos 02 al 14 definirán su estructura organizativa interna de acuerdo con las pautas establecidas en los artículos siguientes. Ateniéndose a dichas pautas, el Poder Ejecutivo fijará los criterios técnicos y las instrucciones que se requieran para que los Incisos eleven para su aprobación los proyectos de estructura organizativa…”. Por su parte, el Art. 713 establece: “Facúltase al Poder Ejecutivo, para que conjuntamente con la aprobación de la nueva estructura interna de los Incisos, proceda a reasignar los créditos presupuestales de los programas para adecuarlos a las nuevos programas, estructuras y unidades ejecutoras, dando cuenta a la Asamblea General. Las modificaciones de las estructuras escalafonarias de puestos de trabajo, no podrán causar lesión de derechos funcionales…”. El texto de las normas referidas es muy claro, los Incisos 02 a 14 tienen la facultad de definir su estructura organizativa interna pero es el Poder Ejecutivo, el órgano competente para aprobar la misma. La circunstancia de que la estructura organizativa se apruebe en forma transitoria “para ser oficializada y presupuestada en el futuro” es irrelevante, ya que la ley no le otorgó competencia a la Unidad Ejecutora para definir por si misma su estructura, ni siquiera en forma transitoria o provisional. No existe previsión normativa alguna que habilite tal práctica. Adviértase al respecto que la Asesoría Jurídica del M.G.A y P. expresó, en informe de fecha 13 de octubre de 2009 que se comprueba que el acto impugnado “…presenta serias carencias no sólo en lo formal con una redacción manifiestamente incorrecta desde el punto de vista jurídico, sino que en lo fundamental carece de sustento legal que permita respaldarla y hacerla defendible…” , agregando que los agravios esgrimidos por la funcionaria en su recursiva en cuanto a, la falta de motivación del acto, incompetencia clara del órgano emisor para disponer la reestructura que se impulsa transitoriamente y a prueba y la violación de sus derechos funcionales, son de recibo (fs. 77 de autos). Se ha sostenido por parte de este Tribunal: “…En consecuencia, como expresa MARIENHOFF: “La violación de las normas sobre competencia determina la nulidad del respectivo acto administrativo. Esto obedece a que la “competencia” representa un requisito o elemento esencial del acto administrativo...”; y continúa diciendo: “...para que un acto administrativo sea tenido como acto “regular”, es indispensable que reúna las condiciones esenciales de validez, entre éstas que sea dictado por autoridad competente” (“Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, pág. 583). El vicio de incompetencia, como lo ha proclamado el Tribunal, es el más grave vicio que inficiona de nulidad al acto administrativo (cf. GIORGI: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, pág. 199, No. 38; SAYAGUÉS LASO: “Tratado...”, T. I, Montevideo, 1963, págs. 512/513, No. 334; y págs. 432/434, No. 267; y Sentencias 1267, de 8/XII/93; 373, de 6/IX/989; 462/98, etc.).…” (Sent. 587/2001). De forma tal que, considerando que el acto aquí impugnado fue dictado por órgano incompetente, corresponde declarar la nulidad del mismo. Y eso exime al Tribunal de ingresar al análisis de otras causales de nulidad también invocadas. Por tales fundamentos, el Tribunal FALLA : Declarando la nulidad del acto impugnado por incompetencia del órgano que lo dictó; sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora de la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra.Sassón, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).