Sentencia Definitiva N° 469/2012

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de agosto de 2012. No. 469 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “RIVADAVIA, JULIO con BANCO DE SEGUROS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No.533/06). RESULTANDO : I) Que, con fecha 26/6/2006 compareció JULIO CÉSAR RIVADAVIA GALLEGO demandando la nulidad de la resolución RD No. 797/05 de fecha 20/7/2005 dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado, mediante la cual se rescindió el contrato de arrendamiento de servicios que vinculaba al actor con el Banco como fiscalizador de la Ley 16.074 (fs. 77 A.A. en 91 fs., fs. 75 A.A. en 100 fs.).- Señaló que, la indefensión de la que fue objeto ha sido clara y reconocida, pues la Administración no le notificó en forma integral el acto encausado. El informe de la Gerente Alicia García invocado como fundamento de la volición no fue oportunamente noticiada, otorgándosele vista previa, por ende, resultó afectado su derecho de defensa.- Precisó que, el vínculo entablado entre su parte y el Estado adoptó la forma de un contrato de arrendamiento de servicios con una empresa unipersonal. La Administración a través del acto de marras impuso unilateralmente una alteración del contrato, exigiéndosele una declaración jurada de que no se tiene otra actividad remunerada.- Sostuvo que, en puridad, el vínculo que le ha unido con la Administración es de función pública, por cuanto ha participado en el funcionamiento de un servicio público permanente trascedente como es la fiscalización del cumplimiento de la Ley 16.074. La actividad monopólica del Estado revela que la tarea de fiscalización no puede cumplirse por sujetos privados.- Aseveró que, no es perceptible el interés del servicio determinante de su exclusión dada la excelente conducta y correcto desempeño funcional durante todo el período de ejecución de las tareas contratadas.- En suma, peticionó el amparo de la demanda anulatoria entablada.- II) Conferido traslado de la demanda, la representante del Banco de Seguros del Estado opuso la excepción de falta de jurisdicción (fs. 27/28 vta.), la que, tramitada fue desestimada por Sentencia 632/2008 de fecha 9/11/2008 (fs. 51/57).- III) Con fecha 19/2/2009 compareció GLORIA GARI en representación del Ente demandado contestando el accionamiento movilizado en base a los siguientes fundamentos.- Alegó que, el accionante durante más de 10 años de vinculación con la empresa unipersonal de la cual es titular jamás reclamó la calidad de funcionario público. La celebración de contratos de arrendamientos de servicios de relación no funcional se proyectó y ejecutó en los términos establecidos: no se encontraba el demandante sujeto a jerarquía, no cumplía horario, laboraba sin personal a cargo, no cobraba salario sino que percibía honorarios por las inspecciones encomendadas.- Afirmó que, el desempeño de las tareas desarrolladas por el Sr. Rivadavia era compatible con otras funciones por fuera de la Institución, ya que no le fue exigida exclusividad alguna. Por el contrario, facturaba en función de las inspecciones que hiciera en forma mensual.- Manifestó que, el acto hostilizado fue dictado en función de la competencia privativa y discrecional del Banco de Seguros del Estado, apuntando a la mejor organización de sus servicios a efectos de materializar las disposiciones contenidas en la Ley 16.074. La Administración a través de la medida adoptada no procuró conculcar los derechos de la empresa unipersonal contratada.- En definitiva, me inclino confirmar el acto administrativo impugnado.- IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 171, y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 173/184 y la demandada a fs. 187/194 vta.).- V) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) (Dictamen No. 693/2011 glosado a fs. 198), quien aconsejó confirmar el acto administrativo hostilizado.- VI) Posteriormente, se citó a las partes para sentencia (decreto 9541/2011), la que previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros acordaron su dictado en legal forma.- CONSIDERANDO : I) Que en la especie se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa, así como la temporaneidad de la pretensión anulatoria. Por consiguiente, el Tribunal se encuentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado. II) Que en autos se demanda la nulidad de la resolución Nº 797/05 del 20 de julio de 2005, dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado, que resolvió: “ (…) Prescindir de las empresas que se encuentran en alguna de las siguientes situaciones (…)”, lo que determinó el cese del actor en su calidad de fiscalizador del Banco de Seguros del Estado (AA fs. 75). III) La parte actora se agravia en los términos desarrollados en el correspondiente capítulo de Resultandos, a los que cabe remitirse por razones de brevedad. IV) Que el Tribunal, de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), desestimará la demanda anulatoria incoada en virtud de los siguientes fundamentos. Se admite en el estado procesal arribado, por aplicación de la previsión del art. 216 del C.G.P. (art. 104 del D.L. 15.524), la viabilidad de revisar la solución dispuesta por el Tribunal en Sentencia Nº 632 de fecha 9 de noviembre de 2008 (fs. 51/57). Precisamente por tratarse de una sentencia interlocutoria que no pone fin al proceso y adquiere exclusivamente eficacia de cosa juzgada formal, por lo que puede ser revisada al dictado de la Sentencia Definitiva, en solución que no importa - es del caso recalcar- retrotraer el proceso alterando el principio de preclusión.- Debe tenerse presente que la falta de jurisdicción siempre puede ser examinada de oficio por el Tribunal y, por demás, que no resulta de aplicación en el caso la previsión del art. 322 de la L. 16.226 en la ritualidad del proceso a ser sustanciado ante la Corporación (arts. 58, 66, 67 y ss., 104 y conc., D.L. 15.524 y aplicables del C.G.P.; vide: Véscovi y colaboradores, Código General del Proceso, T. 6, págs. 307, 309, 310/311, etc.).- Sin perjuicio de anotarse, que en el pronunciamiento interlocutorio indicado, la mayoría de la Corporación desestimó la excepción interpuesto por la demandada, con el fundamento de considerar que no era justo y atinado privar al accionante de demostrar en la etapa pertinente del juicio que, en rigor sustancial, lo debatido no se trata de un tópico regulado por el Derecho Privado y que, eventualmente, pudiera existir una verdadera relación funcional, por lo que, en puridad, se postergó la consideración sustancial de la misma a la etapa de la sentencia definitiva (Cfe. Pisano Rodríguez-Cubiló, Juan A. “La excepción de falta de jurisdicción en el contencioso administrativo de anulación” en AA.VV. “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, 1ª Edición, 2011, pág. 896).- En esta instancia, culminado el proceso de conocimiento, es jurídicamente posible sostener que la vinculación del promotor con el Banco de Seguros del Estado, resulta regulada por el Derecho Privado y, por ende, no procesable ante el Cuerpo, habida cuenta que el acto impugnado no amerita ser categorizado como separable de la precitada contratación (arts. 23, lit. b; 27, num. 4 y conc., D.L. 15.524), de conformidad con las opiniones discordantes en autos (fs. 51/57 del ppal y Sentencias Nº 9/08, 340/08, 724/07 entre otras). VI) En relación a la cuestión de mérito del asunto, resulta trasladable la solución a que arribara la Sede en Sentencia 89/2010 cuyos fundamentos resultan mutatis mutandi aplicables en la especie: “VI) O desde otro ángulo de análisis jurídico, resulta trasladable la solución a que arribara la Sede en Sentencia 89/2010 cuyos fundamentos resultan mutatis mutandi aplicables en la especie: “En cuanto al fondo, a juicio de los integrantes del Tribunal y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado, se habrá de desestimar la demanda por entender que los agravios expuestos por la actora no son de recibo, por cuanto no revestía la calidad de “funcionaria de hecho” como se auto califica.- La actora, como empresa unipersonal, prestaba servicios al Banco en régimen de arrendamiento de servicios como fiscalizadora de empresas, según contrato que preveía una duración anual y su renovación automática por iguales periodos, en tanto no se lo denunciara por alguna de las partes.- Ahora bien, aun cuando tal relación que guarda analogía en cuanto al objeto, con el contrato de trabajo y con el de arrendamiento de servicios y que difiere de ellos por el régimen jurídico específico a que está sometido en razón de ser una entidad estatal la contratante y en razón de los fines del servicio del contrato, ello no altera la naturaleza misma del negocio contractual, que debe regirse por los principios que lo regulan, como que el contrato es ley entre las partes (legalidad) al que deben someterse como a la ley misma y deben cumplirse de buena fe (art. 1291 C. Civil).- Y que en Derecho Administrativo, la Ley Orgánica del T.C.A. reitera en su art. 23 de que es una “regla de derecho”, “con lo cual es también el Contrato un ámbito jurídico de generación de normas” (ver - Contratación Administrativa- Curso de Graduados, J. P. Cajarville en pág. 123; A. Caumont en pág. 198).- En la Cláusula segunda del contrato se estableció que “la contratada conoce y acepta los alcances de esta relación contractual en especial en cuanto a que su vinculación con el Banco no le confiere la calidad de funcionario de la Institución, y a que ésta podrá dejar sin efecto el presente, sin expresión de causa, bastando al efecto la notificación a que hace referencia la cláusula quinta de este contrato”, y desde que en la cláusula quinta se pactó la posibilidad de que cualquiera de las partes podrá rescindir el contrato en cualquier tiempo, por su sola voluntad”, quedó plasmada la voluntad de la actora de que así podía ocurrir.- Por tanto, la rescisión de que se agravia la actora, no es ni puede ser separable del contrato que vinculó a las partes, sino una consecuencia de éste, que ni siquiera requería expresión de causa.- III) Por tal razón, tampoco era necesario conferir vista previa de la decisión que se adoptó.- La propia naturaleza del acto hace que no sea necesario dar “vista”, en tanto el contrato ya establece plazo, se da una fecha de finalización que es conocida por las partes.- El art. 66 de la Constitución, como los arts. 75 y 76 del Decreto 500/91, no eran aplicables para el caso, en la medida que el contrato que firmó, sólo se estipulaba la obligación de notificar por telegrama colacionado con diez días de anticipación, lo que así fue cumplido.- Es más, no se puede perder de vista que el acto fue dictado en el marco de una evaluación realizada por el Departamento de Administración de Riesgos, sobre el personal contratado que brindaba servicios para el BSE, en razón de algunas irregularidades detectadas que surgían de la tarea desempeñada por las empresas fiscalizadoras, a los efectos de garantizar un mejor cumplimiento de la Ley de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y lograr el normal funcionamiento de las tareas que se cumplen a través de los contratos, lo que llevó a que se entendiera necesario reducir el número de fiscalizadores prescindiendo de aquellos que se encontraban en determinadas situaciones.- Fue, a los efectos de regularizar la labor de los fiscalizadores, que se resolvió prescindir de empresas que se encontraban en determinadas situaciones, entre ellas, “las que sean profesionales universitarios en ejercicio de su actividad”, situación en que se encontraba la actora.- Y no se demostró que tal decisión extralimitara las potestades del Directorio del Banco de Seguros.- Por otra parte, pese a las consideraciones expuestas en su demanda sobre el informe referido, no se aportó prueba alguna que ameritara concluir que fuera tendencioso o falto de objetividad.- Tampoco se probó que el acto impugnado obedeciera a una finalidad política, pues aunque alguno de los testigos hizo una alusión a que en la década del 90 existían manifestaciones contra los fiscalizadores por ser “acomodados de blancos y colorados” (Resp. No. 24 fs. 116, 124, 159; No. 50º fs.144), no manifestaron que haya sido esa la causa determinante de la rescisión.- En consecuencia, el Directorio del Banco de Seguros del Estado, ejerció legítimamente su potestad discrecional de no renovar los contratos, y si bien, la discrecionalidad no puede implicar arbitrariedad ni motivos espurios, no se probó que estos hubieran acaecido, por lo que sólo corresponde confirmar el acto cuya nulidad se postuló”.- VII) Por último, es de destacar que el actor no logró acreditar que el vínculo que lo unía con el Estado, bajo la forma negocial de un contrato de arrendamiento de servicios no funcional (fs. 25 y 26), en puridad, encubría una relación funcional, bajo la subordinación jerárquica del Ente. Por estos fundamentos, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de las partes en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra.Sassón, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).