Sentencia Definitiva N° 378/2012

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de julio de 2012. No. 378 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TERENA S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE. Acción de nulidad” (Ficha No. 342/09). RESULTANDO : I) La presente acción de nulidad se dirigió contra la resolución dictada por el Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente el 27 de agosto de 2008, por la cual se le impuso a TERENA S.A. una multa de 500 U.R., por haber realizado plantíos forestales sin haber obtenido la Autorización Ambiental Previa, que otorga dicha Secretaría de Estado (fs. 259 de los AA). El representante de la actora en su exposición de agravios, sostuvo que los hechos ocurridos y que ameritaron la sanción impuesta, son imputables a la Administración. Narró que el 9 de noviembre de 2006, presentó dos proyectos de forestación ante la Dirección General Forestal (en adelante DGF), perteneciente al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, con la finalidad de obtener de dicho organismo las aprobaciones pertinentes. Paralelamente, el 15 de noviembre de 2006, los proyectos referidos, denominados “Proyecto Santa Genoveva” y “Proyecto El Quebracho”, fueron presentados ante la Dirección Nacional de Medio Ambiente (en adelante DINAMA), a efectos de la obtención de la autorización ambiental previa, de conformidad con lo establecido por el art. 7 de la Ley 16.466 y el num. 30 del art. 2º del Decreto Nº 349/005. La DINAMA le requirió que presentara la aprobación de los proyectos por parte de la DGF, requisito que no estaba autorizado a exigir, y ordenó el acordonamiento de los expedientes, sin que hubiera sido solicitado por su parte. A raíz de ello, y a consecuencia de que el expediente relativo al “Proyecto La Genoveva” fue extraviado en la DGF, se llegó al mes de setiembre de 2007, fecha prevista para la plantación, sin haberse obtenido la autorización ambiental previa. Pese a ello, se resolvió realizar la plantación igualmente, pues de lo contrario se hubieran ocasionado serios perjuicios. Expresó que la actuación de la DINAMA fue negligente, por haber interrumpido injustificadamente el plazo para pronunciarse sobre la calificación de los proyectos, solicitando la presentación de la aprobación de los mismos por parte de la DGF, siendo que no existe norma alguna que así lo establezca, en un claro caso de exceso de poder. A su vez, la acumulación de expedientes decretada, lejos de contribuir a un mejor desenlace del procedimiento, resultó nefasta, pues fue utilizada como excusa para no conferir la autorización correspondiente. Tanto el acordonamiento dispuesto, como la interrupción del plazo, vulneraron los principios de economía, celeridad, impulsión de oficio, debido proceso, buena administración y eficacia. Como así también la negligencia en el actuar de la DGF, que perdió uno de los expedientes, y demoró en pronunciarse, ocho meses en un caso, y veinte en otro. Afirmó, que su actuación fue prudencial, de colaboración, dotada de celeridad, impulsión e incluso tutela de los intereses de la Administración. El hecho de haber aplicado la sanción, pese a la existencia de claras ilicitudes imputables a la Administración, constituyó una vulneración al principio general de derecho “ nemo auditor propiam turpitudinem allegans”, principio que estipula que nadie puede beneficiarse o sacar provecho basándose en su propia culpa o ilegitimidad. Añadió al respecto que, si se constata que la conducta que eventualmente generaría la aplicación de una sanción fue realizada sin culpa, o que medió causa extraña, o causas de justificación, aunque la norma no establezca expresamente dichos eximentes, es evidente que no procede la aplicación de la sanción. El acto era ilegítimo por vulnerar el principio de eficacia y buena administración, además de estar viciado en sus motivos por no haberse considerado adecuadamente los hechos. Por último, sostuvo que la cuantía de la sanción debió ser significativamente menor a la establecida, en atención a que la falta sería en todo caso leve, y a que la actora carecía de antecedentes negativos en la materia. En resumen, solicitó la anulación de la resolución resistida. II) La representante de la parte demandada sostuvo la legitimidad de lo actuado por la Administración.- En lo que respecta al acordonamiento de los expedientes, señaló que tal medida fue oportunamente notificada a la actora, y frente a la misma, no manifestó oposición alguna al respecto, por lo que no era aceptable que se sintiera agraviada por una actuación de la Administración que, en definitiva, consintió. Añadió que lo mismo aconteció respecto de la solicitud de información complementaria, la que también fue consentida en su momento. Expresó que no fue el Ministerio el que provocó con su accionar que el emprendedor incumpliera con su obligación de obtener una autorización ambiental, en forma previa a ejecutar su proyecto forestal. No existió ningún tipo de eximente de responsabilidad sino un incumplimiento, pasible de ser sancionado conforme a la normativa vigente. Rechazó la existencia de desproporcionalidad en la sanción, aduciendo que la misma se ajustó a lo establecido en el art. 30 del Decreto Nº 340/005, que fija entre 10 y 1.000 U.R. las multas para las infracciones leves, debiendo tomarse en cuenta que en el caso la falta fue nada menos que la realización de la forestación sin contar con la autorización ambiental previa. En suma, peticionó la confirmación de la resolución en disputa. III) Abierto el juicio a prueba, por auto 7746/2009 de fecha 8/9/09 a fs. 51, las partes no produjeron prueba alguna. A los autos se agregaron por cuerda Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 274 fojas. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes, haciéndolo la actora de fs. 60 a 64 vto., y la demandada de fs. 67 a 68 vto. V) Pasados los autos a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), (dictamen Nº 7230/2011, a fs. 71), aconsejó el rechazo de la demanda incoada. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) En efecto, la actora fue notificada el día 29.8.2009 e interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio en tiempo útil, el día 8.9.2008. Transcurrido el plazo de 200 días con que contaba la Administración para su resolución sin que mediara pronunciamiento expreso, se produjo la denegatoria ficta el 27.3.2009. En tiempo útil, el día 1.6.2009 se interpuso la correspondiente acción de nulidad (ver nota de cargo de fs. 39). III) A juicio del Tribunal, concordando con lo manifestado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), el acto encausado debe ser confirmado. La propia actora reconoce en su demanda que realizó la plantación de los árboles sin haber obtenido la autorización ambiental previa exigida por la normativa. Si bien cuestiona la procedencia y legitimidad de la sanción, no hay duda que ella procede, pues no ha sido prevista como eximente de la sanción, ninguna de las razones que esgrime como defensa de su proceder. Así, la existencia de demoras en la emisión del acto de autorización, no significaba que la administrada quedara autorizada directamente a realizar la plantación. La accionante, en lugar de aguardar la obtención de la correspondiente autorización ambiental, optó por iniciar la plantación, y llevar adelante la forestación. Tal extremo fue admitido expresamente en su comparecencia ante la demandada, como consta en el escrito presentado el día 11.6.2007, y que luce a fs. 212 de los AA. En dicho escrito, el representante de TERENA S.A. dijo que: “…se inició la plantación a principios de agosto y se concluyó en noviembre de 2007, siempre con la convicción de que la aprobación y calificación de dichos proyectos era cosa de días y realizando los procesos descritos en los proyectos presentados.” Es evidente, como surge de los antecedentes, que al tiempo de la plantación la actora no había obtenido la autorización ambiental previa, lo que hace que la verificación del presupuesto de hecho de la sanción esté probado en forma indiscutible. La actora se escuda en las demoras del procedimiento administrativo, que considera que resultan imputables a la demandada. Ahora bien, tales demoras, si bien pueden tener consecuencias en el plano jurídico -una eventual responsabilidad para los funcionarios omisos o, eventualmente, responsabilidad patrimonial de la Administración por falta de servicio- no son aptas para enervar la responsabilidad de la actora, ni hacen que la misma resulte -infraccionalmente- indiferente. IV) Según lo previsto en el art. 2, numeral 30, del Decreto No. 349/005, se requiere autorización ambiental previa para realizar una plantación forestal de más de 100 hectáreas en un establecimiento o unidad de producción. En el presente caso, el total de hectáreas que involucraban los proyectos presentados, sobrepasaba largamente esa extensión (la superficie efectivamente afectada era de 800 Hás. en el proyecto “Santa Genoveva” y de 1.069 Hás. en el proyecto “El Quebracho”, como surge del informe de fs. 213 y 214 de los AA). La normativa requería, para llevar adelante la plantación, del dictado de lo que la doctrina denomina, un acto de autorización. Como enseña SAYAGUÉS LASO, el acto de autorización supone la existencia de un poder anterior al acto cuyo ejercicio está subordinado a la obtención previa de un acto habilitante de la Administración, que remueve el obstáculo jurídico establecido por el derecho objetivo. El acto de autorización es, necesariamente, previo al acto o hecho que realizará la persona autorizada, lo que lo diferencia de los actos de aprobación, y concluye en que si se prescinde de la obtención de la autorización, el acto o hecho realizado es ilícito y puede dar motivo a la aplicación de las sanciones pertinentes (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo , FCU, T. I, Montevideo, 1998, págs. 345 y 346). El Tribunal se ha pronunciado recientemente en un caso que más allá de ciertos matices, resulta parangonable con el que se ventila en autos, y se ha sostenido, en términos enteramente trasladables al presente, lo siguiente: “…considera la Corporación que el principio “Nemo auditor propiam turpitudinem allegans” no es aplicable en la especie, porque la demora de la Administración no tiene fundamento en el comportamiento imprudente, imperito o negligente del órgano público. Si así fuere, la accionante debió aportar prueba concluyente de la incidencia causal de la pretensa “inercia burocrática” generadora de la atribuida negligencia estatal. Así, la manifestación del Sr. Director General Forestal, Ing. Carlos Mantero en cuanto reconoce que “efectuada la revisión del plan de manejo y ordenación forestal No. 2281, se ha constatado que el órgano público ha insumido más de noventa días para su aprobación (vide fs. 46 del principal), no puede considerarse como prueba idónea y eficaz que permita concluir en la incidencia de conducta culposa y determinante de la Administración, justificante de la infracción normativa atribuida al actor. En este aspecto, el medio probatorio invocado, da cuenta del tiempo insumido, mas no el reconocimiento explícito del accionar administrativo. F) A juicio de la Sede, no se advierte vicio alguno en los motivos del acto enjuiciado; y ello porque la sanción administrativa aplicada a la empresa demandante, tiene como fundamento el hecho del incumplimiento de la normativa vigente, por parte de la empresa TAURION S.A. -art. 2, numeral 30, del Decreto 349/005- siendo que la actora reconoce la realización de la plantación, sin haber obtenido autorización ambiental previa, empresa que cuenta con antecedentes específicos infraccionales (vide resolución No. 943/007).- G) Tampoco resulta amparable el agravio basado en la pretensa ilegitimidad de la exigencia de la presentación -como información complementaria- de la aprobación del Proyecto Forestal, por parte de la Dirección General Forestal; y ello porque, la pretensión de la firma demandante desoye claramente lo que dispone el art. 7 del Decreto 349/005; esto es, si el interesado presenta información incompleta -léase en el caso, falta de aprobación del proyecto por parte de la DGF- el plazo de expedición se interrumpe. En este sentido, la lógica indica que la intervención de la Dirección citada, especializada y competente, en la calificación de los bosques, es un elemento necesario y valorable a la hora de estimar la viabilidad de un proyecto importante, -como el presentado por la empresa actora- pero que ésta ejecutó irregularmente, al margen de la normativa vigente; máxime si se tiene en cuenta que esas disposiciones normativas persiguen como finalidad esencial, la preservación del medio ambiente, que es, incuestionablemente, el bien jurídico y social que se pretende preservar (art. 47 de la Constitución Nacional). H) En síntesis: Emerge de estas actuaciones, que el hecho infraccional está plenamente acreditado y no se asiste en la especie, a una causal liberatoria de responsabilidad; por ende, entiende la Corporación que la sanción aplicada, guarda relación con la violación de la normativa vigente, ante lo cual se descarta cualquier atisbo de ilegitimidad (art. 30 del Decreto 349/005).” Por los motivos expuestos, al igual que en el precedente que viene de verse, las defensas de la accionante no resultan de recibo. Es claro que el supuesto infraccional se verificó, y que los argumentos esgrimidos por la actora en su demanda no constituyen eximentes válidas para enervar la ilicitud de su obrar. V) Finalmente, debe señalarse que tampoco se asiste, en el presente caso, a una desproporción entre la falta cometida y la sanción impuesta, que amerite el amparo de pretensión anulatoria. La sanción se ubica dentro de los márgenes que la normativa prevé (art. 30 del Decreto No. 349/005) y no se advierte irracionalidad en el obrar de la Administración que amerite su revisión. Tampoco se ha probado la existencia de abuso, exceso o desviación de poder, por lo que así las cosas, la solución que se impone es la desestimatoria de la demanda. Por todo lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA: Desestímase la demanda instaurada. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.) Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).