Sentencia Definitiva N° 356/2012

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de julio de 2012. No. 356 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RABAZZA BARILKO, LUIS con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de nulidad” (Ficha No. 114/2010). RESULTANDO : I) Con fecha 18/03/2010 compareció la parte actora entablando demanda de nulidad, contra la Resolución No. 1525/2008 de fecha 1/10/2008, dictada por el Directorio de OSE, que dispuso rescindir unilateralmente el contrato de transporte oportunamente celebrado, entendiendo que existió incumplimiento contractual por parte de la actora. La accionante se agravia de la resolución impugnada en cuanto sostiene que la misma resulta ilegítima, debido a que los motivos que se toman en cuenta como presupuestos para su dictado son inexistentes. Sostiene que el 9/07/2007, suscribió con la Administración de OSE, un contrato de transporte por el cual se obligó a realizar los transportes que le encomendare el referido Organismo, de acuerdo al régimen establecido en el Reglamento para la Contratación de Servicios de Transporte con Chofer. El mismo comenzó a regir el 15/10/2007 y tenía un plazo de dos años prorrogables por un año más, a criterio de la Administración, en forma automática. Afirma que de acuerdo a los términos contractuales, su obligación como fletero consistía en transportar personal y equipos en zonas urbanas y suburbanas en distancias no excesivamente largas por carretera. Sostiene que en el caso de autos lo que se le ordenaba a transportar eran materiales por distancias excesivamente largas por carreteras nacionales mayores a 200 Km., para lo cual no fue contratado, por lo que no puede existir incumplimiento por no cumplir un transporte el cual no estaba obligado a realizar por el contrato que lo vinculaba con la Administración. En este sentido, el servicio de transporte fue realizado por su parte cumpliendo con cada una de las obligaciones asumidas, y en ningún momento se apartó del marco obligacional. II) La parte demandada comparece a fs. 29-32 vto., oponiéndose a la demanda impetrada. Expresa que, en cuanto al fondo del asunto, el actor incumplió con las obligaciones verdaderamente asumidas por él, lo que motivó a la Administración a rescindir el contrato oportunamente celebrado. Señala que con fecha 4/06/2008, el actor comunicó por escrito a la Administración, su negativa a trasladar materiales desde Montevideo a Colonia los días 24 y 25 de junio del 2008, justificando su negativa en que “este tipo de traslado no se encuentra incluido dentro del marco contractual que lo une a OSE”. Sostiene que en ninguna disposición del contrato referido, establece que el servicio se prestará en zona urbana o suburbana y en distancias no excesivamente largas por carretera, como así los sostiene el actor, sino que el mismo señala que para inscribirse en el registro, el vehículo debe ser apto para transporte de personal y equipos en determinadas condiciones. Asimismo, afirma que esta situación no era nueva, en tanto que ya antes, en reiteradas ocasiones, el actor se había negado al traslado de ciertos materiales, así como tampoco se presentó a trabajar en la semana de turismo del año 2008, manifestando que “turismo no estaba dispuesto que trabajara”. En definitiva, sostiene que la no ejecución del actor de los traslados solicitados, ocasionaron graves perjuicios al funcionamiento del servicio, dificultando seriamente el normal desarrollo y ejecución del mismo. III) Abierto el juicio a prueba, la parte actora produjo la que obra certificada a fs. 44; alegando las partes por su orden a fs. 46-47 y fs. 50-52 vta., respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 485/2011, glosado a fs. 55/55 vta.), aconsejó que deberá ampararse la demanda y, en su mérito, anularse el acto procesado. CONSIDERANDO : I) En la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento de nulidad. II) La Corporación, por mayoría constitucionalmente requerida y compartiendo el dictamen de la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria deducida. II.1.- Se impugna en autos la Resolución No. 1525/2008, dictada el 1º de octubre de 2008, por el Directorio de O.S.E., por la que se resolvió: “Rescindir el contrato que, como titular de Empresa de Transporte Contratado mediante Vehículo con Chofer, suscribiera con el Organismo el Sr. Luis Rabazza Barilko, C.I. 2.630.189-1, Fletero No. 10.209, del Servicio de Carmelo, Departamento de Colonia, por reiterado incumplimiento de las normas establecidas en el Reglamento que rige la mencionada contratación, aprobado por la R/D No. 15/08/05 de fecha 6/X/05, actualmente vigente”. (fs. 3 ppal.). III) La resolución resistida fue recurrida en tiempo y forma, mediante la interposición de los recursos de Revocación y Anulación (fs. 39 A.A.); sobreviniendo denegatoria ficta al no haberse expedido la Administración a su respecto en los plazos legalmente previstos (arts. 5 y 6 de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La demanda anulatoria fue deducida correctamente el día 18 de marzo de 2010 (fs. 18 - 23). IV) Sucintamente expuestos, los agravios movilizados por la parte actora en su libelo introductorio refirieron a que, la aludida resolución es un acto administrativo inválido, debido a que los motivos que se tomaron en cuenta como presupuestos para su dictado son inexistentes. En efecto, asevera que no existió incumplimiento ni irregularidad alguna de su parte, respecto a las disposiciones del contrato oportunamente celebrado con la Administración, y que en cambio, hubo un proceder por parte de ésta contrario a la buena fe, durante la ejecución del mismo. V) Tras el análisis detenido del sub causa, el Tribunal en mayoría, en mérito a los fundamentos que se explicitarán, habrá de recibir la pretensión anulatoria deducida y, consecuentemente, declarará la nulidad del acto administrativo impugnado. V.1.- Liminarmente, la Corporación entiende preciso hacer referencia a la procesabilidad del acto impugnado. Respecto a este punto y teniendo presente la jurisprudencia firme que este Cuerpo jurisdiccional ha sostenido en la materia, a juicio de la mayoría de los integrantes de la Sala, resulta imperioso señalar que la resolución resistida en estos autos, es un acto procesable ante esta jurisdicción. Y, ello porque el acto administrativo en cuyo mérito la Administración por sí y ante sí dispone la rescisión de un contrato -como lo es el acto que se procesa en el presente caso- siendo éste separable del mismo, ha de considerarse como una manifestación de voluntad individual que produce efectos jurídicos subjetivos, por cuya virtud, se encuentra comprendido, en principio, en la jurisdicción del Tribunal (art. 309 de la Constitución; Sents. T.C.A. 357/86, 294/89, entre otras). En efecto, en la especie, no nos encontramos en presencia de una situación propia del tracto de ejecución del contrato cuya dilucidación en materia de competencia corresponda a la Justicia ordinaria, sino frente a la existencia de uno de los actos y formalidades administrativas relacionadas con la extinción del vínculo, aspecto separable del contenido estricto de la relación contractual. En ese sentido, entiende el Tribunal que el acto enjuiciado es un acto rescisorio de un contrato con la Administración, por lo tanto, lo que está en juego, exclusivamente, es examinar la legitimidad de la decisión rescisoria. Como enseña CAJARVILLE, el tema de la extinción unilateral de los contratos, no es un tema propio de la contratación administrativa, sino de la teoría del acto administrativo. El autor señala textualmente, en palabras que por su claridad nos permitimos reproducir lo siguiente: “Cuando la Administración extingue unilateralmente un contrato, lo hace dictando un acto administrativo y por consiguiente, se trata de analizar si ese acto administrativo es o no arreglado a Derecho, si es legítimo o ilegítimo. Este enfoque está impuesto por la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que establece como uno de los tipos de actos impugnables mediante acción de nulidad, el de los “separables de los contratos administrativos” (art. 23), y no otra cosa que un acto separable del contrato es el que se dicta para extinguirlo.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Extinción de los contratos de la Administración” en “Sobre Derecho Administrativo” , T. II, FCU, Montevideo, 2008, p. 442). En definitiva, en la especie resulta preciso analizar si la Administración actuó en forma legítima al dictar el acto rescisorio, o más específicamente, si el acto rescisorio adolece de algunos de los vicios que denuncia la parte actora y para ello es que, precisamente, en esta instancia, el Tribunal se abocará a examinar la legitimidad de sus presupuestos y elementos. VI) Ahora bien, procediendo al análisis del fondo del asunto, resulta de los antecedentes administrativos que, el 9 de octubre de 2007, el actor suscribió con la Administración demandada un contrato de transporte por el cual se obligó a “… realizar los transportes que le encomiende O.S.E. de acuerdo al régimen establecido en el Reglamento para la Contratación de Servicios de Transporte con Chofer…” (fs. 50 A.A. y fs. 2 del ppal.). Asimismo, surge de los recaudos agregados a la causa que, el 1º de octubre de 2008, la accionada resolvió rescindir el mencionado acuerdo, siendo que los hechos que motivaron tal rescisión fueron los siguientes: en primer lugar, la negativa del actor a trasladar materiales desde la ciudad de Minas a Colonia el día 14 de marzo de 2009 (fs. 94 A.A.); asimismo, el no cumplimiento por parte del accionante, de la orden de retirar materiales de Montevideo para trasladarlos a Colonia, el 16 de abril de 2008 (fs. 77 A.A.); en tercer lugar, no haberse presentado a trabajar los días 2 y 3 de mayo de 2008, invocando la existencia de desperfectos en su camión, sin presentar ningún vehículo para su reemplazo (fs. 80 y 82 A.A.); a su vez, la negativa manifestada por el impugnante a trasladar materiales desde Montevideo a Colonia los días 22 y 23 de mayo de 2008 (fs. 75 A.A.); y, por último, la negativa a trasladar materiales desde Montevideo a Colonia los días 24 y 25 de junio de 2008 (fs. 71 A.A.). VI.1.- A juicio del Tribunal, el objeto de la litis se centra en lo que se suele llamar una cuestión de puro Derecho, que en el caso, consiste en determinar el alcance preciso de las cláusulas contenidas en el contrato suscripto, a fin de dilucidar, si efectivamente existió o no, un incumplimiento por parte del actor, de las obligaciones asumidas en el referido contrato, o si en cambio, fue la Administración, quien en abuso de su posición, pretendió de éste, un actuar que excedía lo estipulado en el mencionado acuerdo. En lo que refiere al actor, éste entiende que las solicitudes efectuadas por OSE de transportar materiales desde Montevideo y Minas hacia Colonia, excedía su obligación contractual, en tanto conforme al Reglamento antes referido y, en virtud del vehículo del cual éste dispone (calificado en la categoría C1), el mismo era “apto para el transporte de personal y equipos en zonas urbanas y suburbanas y en distancias no excesivamente largas por carreteras” (fs. 6 ppal.). En consecuencia, entiende que no estaba obligado a transportar materiales y que la distancia solicitada por OSE era excesivamente larga. La Administración, por su parte, sostiene que el Reglamento no regula la prestación del servicio, sino que se limita -en su artículo 3°- a establecer cuáles son las categorías de vehículos inscribibles en el “Registro de Prestadores de Servicios de Transporte con Chofer”, por lo que no está establecido en dicho documento ni la distancia, ni el objeto a transportar. En consecuencia, considera que las negativas manifestadas por el actor, frente a los requerimientos efectuados oportunamente por la demandada, evidencian un incumplimiento del acuerdo celebrado. VI.2.- Pues bien, conforme surge de la cláusula primera del multicitado contrato: “Luis Rabazza se obliga a realizar los transportes que le encomiende OSE de acuerdo al régimen establecido en el Reglamento para la Contratación de Servicios de Transporte de Choferes, cuyos términos forman parte del presente Contrato y que las partes declaran expresamente conocer y aceptar”. (fs. 50 A.A. y 2 ppal.). A juicio del Tribunal, siendo que el propio texto del contrato declara que el Reglamento para la Contratación de Servicios de Transporte de Choferes es parte integrante del mismo, y siendo a su vez que las obligaciones de los contratantes no se encuentran estipuladas en el mismo, resulta incuestionable interpretar que debe recurrirse a lo dispuesto en dicho Reglamento a fin de comprender el verdadero alcance de las obligaciones asumidas por cada una de las partes contratantes. VI.3.- A su vez, cabe señalar que, a pesar de lo sostenido por la Administración, el mencionado Reglamento no solo regula las categorías donde han de inscribirse los vehículos prestadores del servicio, sino también, otros elementos esenciales de la relación contractual, como lo son: el precio y su fórmula de cálculo, la obligación de llevar carteles que los identifiquen como prestadores de servicios para O.S.E., el régimen de trabajo del contratista y sus obligaciones, incumplimientos, causales de rescisión, garantías, hipótesis de fallecimiento del contratista, responsabilidades, entre otras cuestiones. En consecuencia, a juicio de la Sala, no es de recibo el fundamento de la parte demandada en cuanto a que el artículo 3° del multicitado Reglamento establece únicamente el procedimiento para el registro de los vehículos, ya que ese artículo como el resto del Reglamento, integran el contrato y, en consecuencia, de él puede surgir la forma de prestación del servicio. Por ello, es lógico concluir que el “Reglamento para la Contratación de Servicios de Transporte con Chofer” es parte integrante del contrato celebrado entre el actor y OSE, por lo que en todo aquello que la letra del contrato no establezca, será aplicable lo establecido en dicho Reglamento. VII) En virtud de lo anteriormente expuesto y, en lo que concierne específicamente a las obligaciones asumidas por cada una de las partes, ha de señalarse que de acuerdo con la cláusula número dos del contrato, la obligación asumida por la parte actora debía prestarse con un camión tipo C1; por su parte, el artículo 3 del Reglamento establece que: “Los vehículos se registrarán solamente en una de las siguientes categorías: “C.1. Camión diesel”: (…) Apto para el transporte de personal y equipos en zonas urbanas y suburbanas y en distancias no excesivamente largas por carreteras”. Llegado este punto, resulta menester dilucidar: por un lado, si el accionante estaba obligado a transportar solamente “personal y equipos”, tal como lo indica la categoría en la cual fue inscripto su vehículo (C1); o, si por el contrario, su obligación también comprendía el transporte de materiales, tal como se expresa en el encabezado - nomen iuris- del contrato (fs. 50 A.A. y fs. 2 ppal.). Por otra parte, en lo que a las distancias refiere, es necesario determinar el alcance de la expresión: “en zonas urbanas y suburbanas y en distancias no excesivamente largas por carreteras”, en tanto la misma, no resulta precisa en absoluto. VII.1.- Conforme al artículo 1304 del Código Civil: “ En los casos dudosos que no puedan resolverse según las bases establecidas, las cláusulas ambiguas deben interpretarse a favor del deudor. Pero las cláusulas ambiguas que hayan sido extendidas o dictadas por una de las partes, sea acreedora o deudora, se interpretarán contra ella, siempre que la ambigüedad provenga de su falta de explicación”. Pues bien, en aplicación de la normativa antes señalada, resulta preciso concluir que existiendo otros vehículos enumerados en el mencionado Reglamento, que se describían como aptos para el transporte de “personal, material y equipos” , el contrato rescindido por la Administración y a cuyo estudio se aboca en esta oportunidad el Tribunal, no incluye el transporte de materiales, en tanto el vehículo registrado por el actor, no era apto para efectuar dicho traslado, siendo así calificado en la Categoría C1, la cual solamente abarca “personal y equipos”. VII.2.- Por otra parte, en lo que a la distancia se refiere, resulta palpable el problema de la vaguedad o, más propiamente, de la falta de especificidad del lenguaje utilizado por la Administración en el contrato suscripto, lo que constituye un inconveniente a la hora de llevar adelante la labor interpretativa. En efecto, la expresión “en zonas urbanas y suburbanas y en distancias no excesivamente largas por carreteras”, resulta confusa y poco clara, no siendo posible determinar con certeza el alcance que se le quiso dar a la misma y menos aún, cuál fue la verdadera voluntad de las partes contratantes al momento de suscribir el acuerdo. Como consecuencia de ello, tal circunstancia dificulta la labor del aplicador del Derecho, al pretender establecer un límite preciso a este vocablo (Sobre este punto, véase Prieto Sanchís, L., “Apuntes de teoría del Derecho”, Trotta, Madrid, 2005, p. 255-258; Haba, E. P., “El espejismo de la interpretación literal”, T. I, Valmarán, San José de Costa Rica, 2003, ps. 170 y ss.; Caffera, G. y Mariño, A., “Elementos básicos de semiótica jurídica. Aplicación práctica a algunas cuestiones de Derecho Civil”, Revista de la AEU, Vol. 81, No. 1-6, Enero–Julio, 1995, ps. 118 y ss.). Pues bien, sin perjuicio de reconocer la subjetividad del tema, en cuanto al alcance de la expresión en análisis , ha de señalarse que, en virtud del artículo 1304 antes transcripto, el Tribunal entiende que las distancias por carretera mayores a 200 Km, no pueden considerarse insertas en la descripción del art. 3° previamente referido. En definitiva, a juicio de este Cuerpo decisor, es posible afirmar que la negativa expresada por parte del actor en cumplir con traslados que superaban los 200 Km, así como efectuar el transporte de materiales, no constituyó un incumplimiento del contrato celebrado con la Administración. VII.3.- Finalmente, entiende el Tribunal que, en cuanto a las inasistencias del Sr. Rabazza aludiendo a desperfectos en el camión (días 24 de marzo, fs. 100 AA y 2 y 3 de mayo, fs. 80-82 AA), las mismas, tampoco tienen la entidad pretendida por la Administración. En efecto, conforme lo establece el artículo 9° del citado Reglamento, “cuando el vehículo deba ser retirado de circulación para realizar reparaciones o tareas de mantenimiento, el contratista deberá sustituir el vehículo en un lapso de 48 horas, por otro de semejantes características...”. (fs. 9 A.A.). Pues bien, en la especie, no habiéndose excedido el lapso establecido en la norma, las ausencias de un día en el primer caso, y de dos días en el segundo, no conforman incumplimientos a lo contratado. Por los fundamentos expuestos, lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de las partes, actora y demandada, en la suma de $18.000 (pesos uruguayos dieciocho mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (d). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Tobía. Discorde: Estimo que la vinculación del promotor con la accionada perfeccionada por el negocio del 9/10/2007 (fs. 2), resulta regulada por el Derecho Privado, razón por la cual, el acto impugnado (Res. 1525/08 del 1/10/2008), por el que se dispuso la extinción del mentado vínculo contractual en aplicación del art. 12 del Reglamento vigente (fs. 3, 12, 18-23; 128-129 A.A.), no resulta procesable ante el Cuerpo, habida cuenta que no amerita ser categorizado como separable de la citada contratación (arts. 23, lit. b; 27, num. 4 y conc. D.L. 15.524), según se ha sostenido en argumentaciones a las que conviene remitirse evitando inútiles reiteraciones (discordias en sents. Nos. 724/2007, 9/2008, etc.).