Sentencia Definitiva N° 859/2014

Montevideo, trece de octubre de dos mil catorce VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: “SOLARI FARINHA, BENITO C/ PODER EJECUTIVO Y OTRAS - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - ARTS. 1, 2 LITERAL A, 4 LITERALES A, B Y C, 9, 10 Y 11 DE LA LEY NRO. 18.876, IUE: 1–186/2012. RESULTANDO: I) En autos se presentó el Sr. Benito Pedro Solari Farinha promoviendo por vía de acción la declaración de inconstitucionalidad de lo establecido en los artículos 1, 2 literal A, 4 literales A, B y C, 9, 10 y 11 de la Ley No. 18.876. En apoyo de su pretensión, básicamente, sostuvo: - Que se encuentra legitimado para instaurar la presente acción de inconstitucionalidad e inaplicación de las normas cuestionadas, conforme lo dispuesto por el artículo 258 de la Constitución. - Las reglas cuya declaración de inconstitucionalidad pretende vulneran lo establecido en los artículos 7, 8, 10.2, 72, 85 nal. 4, 230, 262, 297 acápite y nal. 1 y 298 nal. 2 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay. - Los artículos 1, 2 literal A y 4 literales A, B y C de la Ley No. 18.876, violan los artículos 7 y 72 de la Constitución que consagran el derecho a la seguridad jurídica de todos los habitantes, los derechos que derivan de la forma republicana de gobierno y el principio de legalidad consagrado en los artículos 10.2 y 85.4 de la Carta Magna. Las normas cuestionadas no definen en forma clara y precisa aspectos del hecho generador del tributo. En todos estos artículos que incluyen la frase “Indice Coneat 100 o equivalentes” se infringe sin lugar a dudas el principio de seguridad o certeza (artículos 7 y 72 de la Constitución), por cuanto al no especificar la base de cálculo a través de la conjunción disyuntiva “o”, no sólo impide conocer si se está o no incluido en el tributo sino también el monto del impuesto a pagar, que al ser progresivo por clase, el equivalente puede generar una carga tributaria aún más gravosa. También se viola el principio de legalidad consagrado en los artículos 10.2 y 85.4 de la Constitución. - El artículo 9 de la Ley No. 18.876 es violatorio de los artículos 7, 8 y 72 de la Carta. Ello surge de la potestad de la administración de declarar grupo económico, al parecer discrecionalmente. - Los artículos 1 y 4 de la Ley No. 18.876 infringen lo establecido en el artículo 298 nal. 2 de la Constitución, porque con la creación de este impuesto se incurre en superposición impositiva, lo que es vedado por la Carta. - De tratarse de un adicional nacional, los artículos 10 y 11 son violatorios de los artículos 297 acápite y nal. 1 y del artículo 230 de la Constitución. - El efecto declarativo desde la vigencia de la Ley ha sido sustentado por la Corporación en reiteradas sentencias y aceptada por la casi unanimidad de la doctrina. En definitiva, solicitó que previo cumplimiento de los trámites correspondientes, se declare inconstitucional lo establecido en los artículos mencionados “...con efectos desde su vigencia...” (fs. 42). II) Por Auto No. 2.593, del 31 de octubre de 2012, se tuvo por presentado al promotor y se confirió traslado a la parte demandada y al Sr. Fiscal de Corte, por el término común de veinte días (fs. 44). III) Los demandados contestaron la acción en los términos que surgen a fs. 149/191 vto. (Estado - Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas) y a fs. 198/203 vto. (Intendencia de Salto). A fs. 215/216 vto. se presentó el representante del Estado - Poder Legislativo, cuyo emplazamiento fue solicitado por el co-demandado Estado - Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas. IV) El Sr. Fiscal de Corte se expidió por Dictamen No. 1.839/13, estimando que “...procede el rechazo del accionamiento en vista” (fs. 220/221). V) Por Decreto No. 580, del 19 de marzo de 2014, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes (fs. 639). VI) No registrándose el quórum requerido a fin de que la Corporación se pronuncie sobre los efectos del presente fallo, por Auto No. 1.396 del 7 de agosto de 2014, se dispuso la integración de la misma. Conforme surge del acta incorporada a fs. 659, realizado el sorteo correspondiente, resultó designado para integrar la Corte el Sr. Ministro Dr. Carlos Baccelli. CONSIDERANDO: 1) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría y debidamente integrada, amparará parcialmente la acción declarando la inconstitu-cionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley No. 18.876, con efectos desde la contienda de intereses, desestimando la pretensión en lo demás. 2) En relación a la pretensión dirigida respecto de los artículos 1, 2, 10 y 11 de la Ley No. 18.876, en concepto de los Sres. Ministros Dres. Ruibal Pino, Larrieux, Chalar y Chediak corresponde amparar parcialmente el accionamiento deducido, declarando la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de dicha norma, desestimando en lo demás, por los fundamentos expuestos por la Corporación en Sentencias Nos. 17 y 30/2013, a cuyos términos se remiten a fin de evitar reiteraciones. 3) En cuanto a la acción dirigida a lograr la inaplicabilidad de los artículos 4 y 9 de la Ley No. 18.876, entienden los Sres. Ministros Dres. Ruibal Pino, Larrieux, Chalar y el redactor que la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1 que se dispondrá torna sin utilidad un pronunciamiento respecto de dichas normas. Como se expresara en Sentencia No. 30/2013, en términos trasladables al subexamine: “...resulta innecesario el pronunciamiento de la Corporación respecto del artículo 7, de concluirse en la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley. De ser inaplicable el impuesto no cabe pensar en la posibilidad de supresión de exoneraciones subordinadas a la existencia de percepción del mismo”. 4) En el libelo introductorio el actor solicita se ampare la declaración de inconstitucionalidad promovida “...con efectos desde su vigencia” (fs. 42). Respecto de este punto, la posición de los Sres. Ministros que concurren con sus voluntades a dictar el presente pronunciamiento se encuentra dividida. Los integrantes naturales de este Colegiado Sres. Ministros Dres. Larrieux y Pérez Manrique consideran que los efectos del fallo que declara la inconstitucionalidad de una norma legal se retrotraen a la fecha de promoción de la demanda. Y citan en apoyo de esta tesis lo expresado en Sentencia de la Corporación No. 547/2008, oportunidad en la cual se sostuvo: “La mayoría que acuerda la presente decisión, entiende que: ‘Los actos jurídicos realizados o que debieron realizarse en cumplimiento de la Ley declarada inconstitucional no se anulan por efecto de la sentencia de la Corte’. ‘La Ley declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia no es derogada, sigue vigente, fue y será eficaz (desde su promulgación y hasta tanto no sea derogada), sólo que es inaplicable respecto de quien obtiene el pronunciamiento, pudiendo hacerla valer en cualquier procedimiento jurisdiccional, inclusive el anulatorio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 521 C.G.P.)’. ‘Aunque cambie la jurisprudencia de la Corte, la declaración estará investida de la autoridad de la cosa juzgada, entre los sujetos con intereses en conflicto y relativamente al objeto y su causa, es decir entre sus límites objetivos y subjetivos (cf. Caviglia-Gorfinkiel, Alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad obtenida por vía de acción, LJU, T. 31, pág. 15)’. ‘Por ello, la sentencia declarativa de inconstitucionalidad participa de alguna de las características de la sentencia de condena (impone la inaplicabilidad de la Ley), retrotrayendo sus efectos al día de la demanda, actuando esa declaración al momento mismo de la acción o excepción...’ ‘Las características gene-rales, los principios de prudencia y certeza con que actúa el instituto en nuestro sistema; la presunción de regularidad constitucional de las normas legales, y su presupuesto: el interés directo, personal y legítimo de la parte afectada, imponen la consideración de limitar los efectos retroactivos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad a la fecha de interposición del recurso, en cualquiera de sus vías’ (Larrieux, Eficacia temporal de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad, Rev. Judicatura No. 33, págs. 167-172)” (Cfme. posición de los Sres. Ministros mencionados en la Sentencia No. 483/2013 de la Suprema Corte de Justicia). A su vez, el Sr. Ministro Dr. Chalar entiende que no corresponde que la Suprema Corte de Justicia se pronuncie sobre el momento a partir del cual desplegaría sus efectos el fallo en cuestión, puesto que ello no integra el objeto del proceso de declaración de inconstitucionalidad de la Ley, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 256 a 261 de la Constitución y 508 a 523 del C.G.P. (Cfme. opinión del referido Sr. Ministro en la Sentencia No. 483/2013 de la Corporación). Por su parte, los miembros naturales de la Corporación Sres. Ministros Dres. Ruibal Pino y Chediak y el Sr. Ministro integrante Dr. Carlos Baccelli -que conforman la mayoría sobre el punto en esta ocasión- consideran que los efectos de la sentencia de declaración de inconstitucionalidad se retrotraen al momento en que el gestionante resultó afectado por la norma declarada inconstitucional. En este sentido, resulta trasladable lo expresado por los Dres. Ruibal Pino y Chediak en Sentencia No. 34/2010 de la Corporación, que el Dr. Baccelli comparte: “En forma reiterada hemos sostenido en cuanto a la eficacia temporal de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de la norma que el referido fallo es declarativo y, como tal, tiene efectos ex tunc. Consideramos que para dar respuesta a la interrogante en cuanto al momento a partir del cual deben fijarse los efectos, el intérprete debe ceñirse a la Constitución, en particular al Capítulo referido a la inconstitucionalidad de las Leyes, con especial énfasis en lo dispuesto por art. 259, y no a una Ley ordinaria que, en definitiva, es de rango inferior que la Carta Magna. Debe aclararse, asimismo, que en nuestro criterio, ese efecto retroactivo no es absoluto y, por lo tanto, no podría retrotraerse a la fecha de entrada en vigencia de la norma tachada de inconstitucional, sino que se retrotrae al momento en que el gestionante resulta afectado por la norma inconstitucional, al configurarse la lesión o contienda de intereses. Ha sostenido la Corte, en Sentencia No. 264/98 en relación al tema que nos convoca ‘...el efecto de declaración de inconstitucionalidad -aunque limitado al caso concreto- se retrotrae al momento en que se suscita la respectiva contienda, en concordancia con el efecto propio de toda sentencia declarativa. Como dice el Dr. Esteva en nota crítica de la sentencia referida (Rev. U.D. Constitucional y Político No. 50 págs. 193 y ss.) el caso concreto al que alude la Carta no surge con el planteo del interesado, sino que lógicamente preexiste a él, y es dicho caso concreto el que señala la eficacia de la decisión de la Corte (conf. Risso Ferrand, Derecho Constitucional, T. I, 1996, pág. 176)’. Si, por el contrario, se recibiera la posición que se afilia a que los efectos surgen a partir de la ejecución de la sentencia, tendríamos un contribuyente cuya situación tributaria frente a la misma norma sería contradictoria, así durante un período de tiempo (sic) estaría alcanzado por el presupuesto de hecho y posteriormente, al ser declarada inconstitucional, no estaría alcanzado por el mismo presupuesto de hecho de la figura tributaria. Cabe recordar, que en la sentencia citada previamente, la Corte puntualizó en relación al dictamen del Fiscal de Corte ‘...de adoptarse la posición que sostiene el Sr. Fiscal de Corte se dejaría al administrado indefenso ante un reclamo ilegítimo del Estado, el que podría promover un juicio ejecutivo dirigido a obtener el cobro de un impuesto inconstitucional, y el administrado no podría defenderse, no podría plantear la inconstitucionalidad de la norma que lo grava con ese tributo’”. En la misma línea de razonamiento, agrega el Sr. Ministro Dr. Baccelli, una Ley que nace defectuosa no puede desplegar válidamente sus efectos jurídicos y mucho menos causar perjuicio. En el caso la norma es inconstitucional y el fallo de la Corte es declarativo, teniendo efectos “ex tunc”. El Código General del Proceso no previó específicamente que la Corte se expida sobre el alcance temporal del fallo y, a criterio del Sr. Ministro Dr. Baccelli –que el redactor comparte-, la omisión no fue por causa de inadvertencia sino por la naturaleza del fallo. Al ser declarativo, por antonomasia tiene efectos desde que el derecho nace o, específicamente en casos como el de autos, desde que la norma entra en vigencia pues es en ese momento que comienza a producir sus efectos en el mundo jurídico. 5) La conducta procesal desplegada por las partes ha sido correcta, no dando mérito a especial condenación en gastos. Por los fundamentos expuestos, y lo dispuesto en los arts. 508 y siguientes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría, FALLA: AMPARASE PARCIALMENTE LA ACCION DE DECLARACION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA Y, EN SU MERITO, DECLARANSE INCONSTITUCIONALES E INAPLICABLES A LA PARTE ACTORA LOS ARTS. 1 Y 2 DE LA LEY No. 18.876, CON EFECTOS PARA EL CASO CONCRETO A PARTIR DE LA CONTIENDA DE INTERESES (DESDE QUE EL PROMOTOR FUE AFECTADO POR DICHAS NORMAS), Y DESESTIMASE LA ACCION EN LO DEMAS, SIN ESPECIAL CONDENACION PROCESAL. A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES, FIJANSE LOS HONORARIOS PROFESIONALES DEL LETRADO PATROCINANTE DE LA PARTE ACTORA EN 300 U.R. NOTIFIQUESE A DOMICILIO, COMUNIQUESE AL PODER LEGISLATIVO Y, OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE. DR. RICARDO PEREZ MANRIQUE DISCORDE: EN CUANTO DESESTIMO LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD, POR LOS SIGUIENTES FUNDAMENTOS: I) Respecto a la impugnación de los arts. 10 y 11 de la Ley No. 18.876, comparto con la mayoría la regularidad constitucional de las referidas normas (Cf. Sentencias Nos. 45, 57, 63/2013), consideraciones a las cuales me remito. II) En lo que dice relación con la impugnación de los arts. 1 y 2 de la Ley mencionada, reitero los fundamentos expuestos en las discordias que extendiera a los pronunciamientos citados ut supra. III) Con relación a la impugnación del art. 4o. de la Ley no puede entenderse que lesione los principios de orden superior invocados. En primer lugar cabe señalar que el excepcionante hace referencia a que la citada norma vulnera la superposición impositiva regulada por el art. 298 nal. 2 de la Carta (fs. 33), aspecto que no corresponde ser recibido por los argumentos desarrollados con relación al art. 1 en las discordias ya citadas. El art. 4o. establece claramente quiénes son los sujetos pasivos del impuesto, no pudiendo imputarse que la utilización del término “equivalente” genere imprecisión en cuanto a la determinación de los sujetos pasivos comprendidos por la norma así como el alcance del tributo. De allí que no pueda entenderse que exista vulneración del art. 10 de la Carta que reza: “Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que no manda la Ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”, cuando en el subexamine es claro el mandato legislativo en tal sentido. No se vulnera la seguridad jurídica en tanto no existe imprecisión susceptible de generar dificultades en cuanto a la determinación de los sujetos pasivos alcanzados por la norma. Y en la medida que comprende a todos los integrantes de la categoría (propietarios de inmuebles con superficies superiores a 2.000 hás. valor coneat 100), tampoco existe violación del principio de igualdad (art. 8 de la Constitución). IV) Con relación al art. 9 de la Ley, que refiere a los conjuntos económicos, se advierte que el promotor carece del interés directo, personal y legítimo para su cuestionamiento al no haber acreditado, como lo requiere el legislador la conformación de una estructura comprendida por la disposición impugnada, lo que determina el rechazo de la impugnación conforme a los arts. 258 de la Constitución y 509 del C.G.P.