Sentencia Definitiva N° 234/2012

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de mayo de 2012. No. 234 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PORTMAR INVEST GROUP S.A. con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de Nulidad” (Ficha No. 961/06). RESULTANDO : I) La acción de nulidad se promovió contra la Resolución No. 26 de fecha 8/3/2006 dictada por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN, la cual dispuso ejercer el derecho de preferencia establecido en el art. 35 de la Ley No. 11.029 para adquirir, por igual precio que el que resultó ser la mayor oferta -U$S 4:000.000- y en las condiciones establecidas en el edicto de remate (JLC 15° T), el campo sito en la 5ª Sección Judicial y Catastral del Departamento de Maldonado, Padrones Nos. 1293, 15084, 1296, 1392, 6768, 1498, 1379, 1391,, 1393, 1395, 1403, 1404, 5956, 1435, 1494, 4496, 30064, 9064, 30280, 30278, con una superficie total de 3.913 Hás. (fs. 38 del ppal., fs. 39 A.A. “A” foliatura no correlativa).- II) Cabe tener por correctamente agotada la vía administrativa desde que resolución impugnada -según dichos del actor no controvertidos- fue notificada personalmente con fecha 20/3/2006.- También, según sus dichos no controvertidos por la demandada (vide: fs. 59 del ppal.) se interpuso recurso de revocación con fecha 30/3/2006, recayendo Denegatoria Expresa por Resolución No. 14 (Acta No. 4810) dictada con fecha 9/8/2006 (fs. 59 del ppal., fs. 63 A.A. “A”, foliatura irregular no correlativa), notificada personalmente con fecha 13/9/2006 (fs. 58 del ppal., fs. 65 A.A. “A”, foliatura irregular no correlativa).- Por tanto, la Acción de nulidad: entablada con fecha 10/11/2006 (nota de cargo fs. 256 del ppal.), fue en plazo.- III) La empresa actora, PORTMAR INVEST GROUP S.A., representada por el Dr. DIEGO R. VIANA MARTORELL sostuvo que la actuación de la Administración había sido ilegítima al haber violado, en forma flagrante y reiterada, normas legales y administrativas con plena conciencia del incumplimiento de sus fines específicos y de los perjuicios que con su accionar irrogaba a los inversores nacionales y extranjeros que apostaron en el país.- Recapituló que, con fecha 23/2/2006 el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 15° Turno libró un oficio al Instituto Nacional de Colonización, en los autos “BROU y PORTMAR c/ RAUSA. Ejecución Hipotecaria. Ficha 31-772/2004”, con el fin de ofrecerle una serie de inmuebles rematados judicialmente, y el Ente Público resolvió ejercer el derecho conferido por el art. 35 de la Ley 11.029.- Señaló que lo actuado por la Administración era ilegítimo porque no se cumplió con lo dispuesto en el art. 28 de la Ley 11.029 que obliga al órgano público -antes de comprar tierras a colonizarse- a levantar una carta agrológica y estudiar detenidamente la posibilidad de una explotación económica regular, realizando el estudio de viabilidad que justificara la colonización del predio.- El Tribunal de Cuentas señaló que el bien estaba arrendado y observó la inexistencia de rubros presupuestales para ejercer la opción de compra.- Tal actitud obstruyó a que su representada tuviera acceso a información y documentos durante el procedimiento administrativo, colocándosele en posición desventajosa e ilegal.-Violentó el principio de especialidad (art. 190 de la Constitución de la República), en tanto la volición administrativa enjuiciada está motivada en fines extraños al normal, correcto y racional objetivo que debe perseguir el Ente Público.- La Administración incurrió en desviación de poder, lo que se evidenció a través de declaraciones públicas vertidas por diversos Jerarcas, que demostraban que los móviles del Estado que le guiaron a la compra de las tierras mencionadas fueron tanto, la posibilidad de reventa a un precio mayor, y el enjuiciamiento en el uso de las Sociedades Anónimas como titulares de bienes inmuebles rurales.- Apuntó además que, el Instituto Nacional de Colonización no tenía derecho a hacer uso de la opción prevista en el artículo 35 de la Ley 11.029, en caso de tratarse de una ejecución judicial.- En suma, solicitó la anulación del acto administrativo procesado.- IV) Conferido traslado de la demanda, el representante del Instituto de Colonización lo evacuó a fs. 292/299 vta., expuso en su defensa que, el propio Tribunal de Cuentas marcó la legalidad del procedimiento seguido por el Instituto, ajustándose al art. 35 de la Ley 11.029 y Decretos Reglamentarios. La observación del gasto respondió a trámites internos que son resorte exclusivo del Ente y no correspondían la intrusión de los particulares.- Respecto a la falta de la carta agrológica, manifestó que desde hacía años existía el Índice CONEAT que marcaba la productividad de los campos, tomándosele como referencia.- Que era potestad discrecional del Ente la decisión de adquirir un inmueble arrendado si se trataba de un negocio conveniente para el cumplimiento de los fines sociales y públicos.- El derecho preferencial del art. 35 de la Ley 11.029 junto con las potestades expropiatorias consagradas en los art. 37 y ss., constituían los instrumentos básicos conferidos por el legislador patrio para el cumplimiento de los fines esenciales.- En ese sentido, expresó que no se comprendía cómo la contraparte pretende la aplicación del art. 35 citado, únicamente a los casos de ventas voluntarias o remates privados y no para los remates judiciales.- En suma, peticionó la confirmación del acto administrativo impugnado en estos obrados.- V) Consta además que: abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 572. Las partes alegaron por su orden (actora a fs. 574/589 y la demandada a fs. 592/598).- Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo Interina (Dictamen No. 167/2011 glosado a fs. 605/606 vta.), aconsejó confirmar el acto administrativo enjuiciado.- Y citadas las partes para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se la acordó y dictó en forma legal.- CONSIDERANDO : I) Se agotó correctamente la vía administrativa y ejercitó en plazo la pretensión anulatoria, por lo que corresponde examinar el fondo del asunto planteado por los litigantes del proceso (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869).- II) A juicio de los integrantes de esta Corporación y, de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), se estima que los elementos de juicio obrantes en la instructoria, como las disposiciones legales aplicables en la materia, autorizan a concluir en la legitimidad del acto impugnado, en tanto no aparece violatorio de la "regla de derecho" ni inspirado por fines ajenos a los que motivaron su dictado.- III) En primer término es necesario dar cuenta de algunos antecedentes vinculados al caso que nos ocupa.-. La Resolución en estudio, concierne a la adquisición en remate público de un establecimiento rural de más de tres mil hectáreas, otrora perteneciente a la empresa RAUSA (Remolacheras y Azucareras del Uruguay Sociedad Anónima), ubicados en la 5a. sección de Maldonado, en la zona conocida como Gregorio Aznárez, próxima a Pan de Azúcar y los principales balnearios del país; y que pasaron casi de inmediato al dominio del Instituto Nacional de Colonización, en virtud de haber ejercido este último el derecho de preferencia establecido en el art. 35 de su Ley Orgánica 11.029 (fs. 41 de autos). - Cabe señalar que la actora fue la ejecutante de RAUSA en el proceso civil que culminó en el remate referido, realizado el día 14/12/05, en virtud de haber adquirido seis meses antes, por vía de cesión, un crédito hipotecario litigioso equivalente a tres millones cuatrocientos mil dólares, del que originariamente había sido titular el BROU, quien en 1999 lo había cedido a otra empresa.- Un mes antes de adquirir el crédito hipotecario antedicho, la actora le arrendó a RAUSA por 15 años el establecimiento próximo a ejecutarse, por un precio de cincuenta mil dólares por todo el período (fs. 20 a 23 ibid.), cifra que por la simple aplicación de una regla de tres permite advertir que el costo del arriendo fue de aproximadamente ochenta centavos de dólar por hectárea y por año.- E inmediatamente solicitó liquidación del crédito y compensación del mismo por un total que estimó en ocho millones ochocientos cincuenta mil ochocientos cincuenta y tres dólares (fs. 125 del principal).- Por resolución Nº 26 de fecha 8/3/06, el INC hizo uso de la opción, adquiriendo aquellas tierras en igualdad de condiciones que la mayor oferta en la almoneda, es decir por los mismos cuatro millones de dólares ofertados por la firma actora en este proceso, efectuando el 25/5/06 la transferencia de fondos equivalente al 30% de aquel valor y solicitando que se le fijara fecha para la entrega del saldo y escrituración del bien (fs. 41 ibid).- La actora lo impugnó sin éxito en sendas instancias judiciales (sentencia del J.L.C. de 15º Turno, confirmada por el T.A.C. de 2º Turno) agregadas en pieza administrativa en 15 fojas.- Además de ello, agotada la vía administrativa respecto de la referida resolución que decidió hacer uso del derecho de preferencia para la adquisición del bien litigioso, promovió el accionamiento a cuya elucidación la Sede se encuentra abocada.- IV) Ingresando, pues, en el análisis de la demanda anulatoria, relevados los antecedentes administrativos y jurisprudenciales de la causa, se podría entender que se trata de un asunto tan complejo como controvertido, adonde la labor de las partes contendientes se complementa con destacados informes realizados por especialistas nacionales en temas administrativos y procesales, que evacuaron las consultas formuladas: Profs. Durán Martínez, Landoni Sosa y Jaime Greif por la actora (fs. 95 a 142 ibid.) y Dr. Camaño Iriondo por la demandada (fs. 1 a 18 A.A. pieza A).- V) Para comenzar es oportuno señalar que la cuestionada regularidad jurídica del multicitado ejercicio del derecho de preferencia por parte del I.N.C., por el cual hizo la opción de compra del campo objeto de la controversia, ya fue zanjada favorablemente en sede civil por los sucesivos fallos contestes del Juzgado Letrado de 15º Turno y del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, que en materia judicial hizo cosa juzgada.- La decisión de hacer uso de dicha opción conferida por la ley, se concretó a través de la resolución del Directorio del Ente impugnada en estos autos, por lo que tal aspecto de la contienda administrativa se encuentra ya resuelto por el fallo definitivo de la justicia civil. - Pero aún si se considerara que el mismo no es vinculante para esta Corporación, dado la autonomía de la justicia administrativa en el ordenamiento jurídico nacional, ha de indicarse que a idéntica solución se arribaría manteniendo su jurisprudencia en asuntos de análogo carácter. Así, se desprende de la S. 190/2005: “En cuanto al agravio referido al hecho de que por haberse realizado la venta en remate público, la misma no quedaba incluida en la hipótesis del Art. 35, tampoco es de recibo por el Tribunal.- “En efecto, si bien es cierto que el texto de la ley hace referencia a las ventas de campos, no es menos cierto que el remate, como tal, es un procedimiento hábil para formalizar la promesa de compra-venta con el mejor postor, que es claramente a lo que apuntó la ley. De esa forma se comparte la posición de la demandada, donde al hacer referencia a que aun habiendo procedido a un remate, el vendedor antes de firmar la compra-venta debe ofrecer el bien al Instituto Nacional de Colonización, de forma de dar cumplimiento al Art. 35”.- Se descarta por lo tanto la posición de los distinguidos consultantes Profs. Landoni y Greif que sobre el punto arriban a la conclusión contraria.- VI) Han de rechazarse los agravios relativos a la irregularidad del ejercicio del derecho de preferencia por parte del I.N.C. y el de la ausencia del mismo para adquirir en remates judiciales, desde que en torno al ejercicio del derecho de preferencia establecido en el art. 35 de la Ley 11.029 no ha hecho disquisiciones entre compraventas voluntariamente celebradas y las forzadas -remate judicial-. Y aunque no ha de desconocerse que el art. 15 de la Ley 18.187 dio nueva redacción al citado art. 35 prescribiendo que: “ La obligación preceptuada por el inciso primero regirá también en el caso de enajenaciones forzosas y en aquellas en las cuales la contraprestación del adquirente consista total o parcialmente en la entrega de acciones, valores, u otros bienes, muebles o inmuebles”, la redacción posterior dada al artículo de referencia ha de ser superabundante y no excluye el remate judicial del derecho potestativo del INC para adquirir campos cuya extensión fuera mayor a 1.000 Hás.- La compraventa forzada -remate judicial- no excluye la voluntad de los contratantes , sino que ésta en el caso del vendedor es suplida por el Juez, quien actúa como representante legal y el vendedor únicamente como tradente a la hora de la escrituración judicial (vide: art. 770 del Código Civil).- VII) En lo que tiene que ver con la inexistencia de rubros presupuestales, ha de versar sobre la legalidad del gasto, mas no sobre la legitimidad del acto encausado, siendo inhábil la inexistencia de rubros -para hacer lugar a la erogación- para inficionar de ilegalidad al acto administrativo.- Tan es así que, el Tribunal de Cuentas se expidió sobre el ajuste legal del procedimiento llevado a cabo que materializara el derecho de preferencia del INC (vide: Resolución adoptada por el Tribunal de Cuentas en Sesión de fecha 31/5/2006, fs. 442/443 vta.).- VIII) Otro tanto cabe decir respecto del referido a que no se cumplió con la realización de la carta agrológica, prevista en la vieja redacción del art. 28 de la Ley (derogada en la actualidad por la Ley 18.187) y que ya había perdido vigencia y operatividad.- Adviértase que por tratarse de una norma que data del año 1949, su ratio legis debe contextualizarse históricamente, en que lo querido por el legislador era indudablemente que el Ente evaluara la viabilidad económica de la adquisición antes de llevarla a cabo.- Sin embargo, desde hace muchos años, el Instituto de Colonización posee la base de datos sobre el índice de productividad de los suelos, conocido con la sigla CONEAT (Comisión Nacional para el Estudio Agrológico de la Tierra), lo que le permitía conocer la calidad de los campos sin tener que abocarse a realizar la carta agrológica en el exiguo plazo legal de diez días de que disponía para hacer uso de la opción, según el propio art. 35 de la ley.- Si bien la forma no ha sido cumplida, el vicio no tiene incidencia anulatoria, porque la finalidad perseguida por el Instituto ha dado cima a los cometidos legalmente asignados (arts. 1 y 6 de la Ley 11.029).- Y, ello porque existieron estudios técnicos que relevaron la calidad productiva de los suelos , estimándolos aptos para el proceso de colonización que procura el uso racional y productivo de la tierra (vide: fs. 36 A.A en 172 fojas, foliatura irregular, Considerandos del acto administrativo, fs. 39 ibídem).- Así, las cosas el testigo Carlos Deambrosis Sorrondeguy explicó que: “El término agrológico que está inserto en la ley que data del año 1998 es un término obsoleto que hace como 30 o 40 años no se usa más, porque fue reemplazado por los términos levantamiento de suelos, y luego en forma mucho más práctica y corriente por lo que hoy se conoce como los suelos CONEAT (…)” (fs. 351 del ppal., ver también fs. 509 ibídem).- IX) Podría ser distinta la cuestión relativa a la conveniencia de adquirir un predio arrendado por 15 años, que posiblemente no se podría explotar durante dicho lapso. Pero precisamente por ello, tratándose de un asunto de mérito o conveniencia, le está vedado a este Tribunal ingresar en su consideración, dada su jurisdicción limitada al examen de la regularidad jurídica del acto administrativo, aspecto con el cual coincide el dictamen de la Sra. Procuradora Interina en lo Contencioso Administrativo (fs. 605). X) Tampoco puede ser admitida la supuesta intencionalidad política denunciada por la actora, e ilustrada mediante profusa agregación de notas de prensa (piezas B y C de los A.A.), puesto que ello no acredita que hubiera mediado desviación de poder en el dictado del acto o en el curso del procedimiento administrativo posterior, durante la tramitación de la recurrencia planteada. Igualmente rechazable ha de ser el agravio basado en el incumplimiento del principio de especialidad (art. 190 de la Carta), porque en modo alguno ha sido acreditado el apartamiento del fin legalmente asignado al Instituto cuyo corolario sería el acto enjuiciado.- La calidad productiva y aptitud de las tierras para ser objeto de colonización ha sido acreditada, por lo que el fin perseguido por la Administración al momento del ejercicio del derecho potestativo se ciñó a la pauta legal, no avizorándose disonancia entre el fin perseguido con el legalmente previsto, susceptible de viciar de ilegitimidad la volición resistida por desviación de poder. Porque, la prueba reunida infolios, analizada y sopesada globalmente no habilita en modo alguno inferir la ocurrencia de fines espurios, los artículos de prensa no dan cuenta de fin desviado perseguido, pese a los “encontronazos políticos”, declaraciones vertidas que la operación suscitó (vide: fs. 13 de ambos ejemplares del Diario El Observador, legajo de documentación “C”; fs. 7/8 Semanario Búsqueda, Legajo de Documentación “B”).- XI) En conclusión, en atención a que la motivación del acto hostilizado ha de ser congruente y correspondiente con la realidad imperante, las actuaciones previas y determinantes de su dictado trasuntaron en un informe técnico conteste en la conveniencia de la adquisición de los predios, fundamentación que por sí constituye base adecuada de las razones de hecho que ameritaron la emisión del acto resistido, que corresponde sea confirmado en todos sus términos.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. No. 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 18.000 (pesos uruguayos dieciocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.) Gómez Tedeschi, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).