Sentencia Sentencia N° 964/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de noviembre de 2011. No. 964 VISTOS : Para sentencia estos autos caratulados: “CENTRO DE ASISTENCIA DEL SINDICATO MÉDICO DEL URUGUAY con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 416/08). RESULTANDO : I) La actora promovió demanda de nulidad contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 345/007, de fecha 17/9/2007, que dispuso, en su art. 1º, que todas las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) reducirán, a partir del 1°/7/2007, todas las cuotas de afiliaciones individuales no vitalicias, sin el aporte al Fondo Nacional de Recursos, las cuotas de convenios colectivos, la sobrecuota de gestión y la sobrecuota de inversión; y a partir del 1°/10/2007, todas las tasas moderadoras; y en su art. 2°, que la reducción será del 2,5% sobre los valores calculados de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto N° 275/007, y que el importe correspondiente a julio, agosto y setiembre de 2007 debe devolverse en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2007, respectivamente. Afirmó que el único Considerando del Decreto, alude a que “a efectos de reflejar el cambio tributario, se estima oportuno y conveniente proceder al ajuste de las cuotas de afiliaciones individuales…”, con lo que los motivos del Poder Ejecutivo quedan insuficientemente expuestos, dificultando, prima facie, el control de la legitimidad del acto. Señaló que a la compareciente, en tanto IAMC, le es aplicable el art. 94 de la Ley N° 18.083, que exonera de aportes patronales de las contribuciones de seguridad social a las sociedades de asistencia médica sin fines de lucro. Agregó que la ley aclaró que esta exoneración tendría carácter transitorio, hasta tanto se definiera el marco legal referente al sistema cooperativo. Sostuvo que por intermedio de este decreto, por vía indirecta, se decidió fijar las bases de un tratamiento simétrico para todas las instituciones prestadoras. De tal modo se acotó o limitó la exoneración referida, no siendo el decreto una forma hábil para modificar las exoneraciones dispuestas legalmente. Concluyó que se ha desconocido el principio de igualdad ante las cargas públicas, y la situación especial en la que se encuentra CASMU, lesionando el derecho a la igualdad previsto en el art. 8 de la Constitución, desde que tal Institución no gozó de los beneficios tributarios emanados de la reforma, debido a que los aportes patronales no los hacía a DISSE, sino a cajas de auxilio o seguros convencionales de enfermedad. Por lo cual, la circunstancia que motivó la reducción de las cuotas de afiliación dispuesta en el decreto impugnado, no se cumple en su caso. En suma, solicitó la anulación del acto atacado. II) El demandado, en su contestación, expresó que el decreto está suficientemente motivado, siendo el Decreto Ley No. 14.791 la norma madre que permite al Poder Ejecutivo dictar el mencionado reglamento. Señaló que, en el acto atacado, no se realiza ninguna referencia al art. 94 de la Ley N° 18.083; solamente se menciona la necesidad de reflejar el cambio tributario, teniendo el citado decreto igual fundamento que el Nº 275/007 y los precedentes relacionados, con la fijación de los precios a que se refiere. Sostuvo que la facultad con la que cuenta el Poder Ejecutivo para dictar una norma como el Decreto Nº 345/007 está basada en la ley, y ninguna relación tiene con el art. 94 de la Ley N° 18.083, además de que no limita en modo alguno la exoneración concedida por la misma. Agregó que, independientemente de que dicha exoneración pueda constituir un beneficio para las instituciones comprendidas, la misma ley aclara que se trata de una exoneración de carácter transitorio, hasta que se determine la situación de las cooperativas. Manifestó que se derogó el Impuesto Específico a los Servicios de Salud (IMESA) a la tasa del 5%, y se incorporó el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a la tasa del 10% a los servicios de salud a los seres humanos, en función de que las IAMC pueden deducirlo del IVA correspondiente a sus adquisiciones. Concluyó que, a efectos de la fijación de la rebaja dispuesta en el Decreto Nº 345/007, se estudió además la variación registrada en el costo de los componentes del precio fijado administrativamente. En definitiva, pidió la confirmación del decreto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 108, y alegaron las partes por su orden (fs. 110-115 y fs. 121-123). Previa vista a la Sra. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) (Dictamen 892/2010), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) En obrados, se demanda la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo N° 345/007, de fecha 17 de setiembre de 2007, que dispuso, en su art. 1º, que todas las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) reducirán, a partir del 1º de julio de 2007, todas las cuotas de afiliaciones individuales no vitalicias, sin el aporte al Fondo Nacional de Recursos, las cuotas de convenios colectivos, la sobrecuota de gestión y la sobrecuota de inversión; y a partir del 1° de octubre de 2007, todas las tasas moderadoras; y en su art. 2°, que la reducción será del 2,5% sobre los valores calculados de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto N° 275/007; y que el importe correspondiente a julio, agosto y setiembre de 2007 debe devolverse en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2007, respectivamente (fs. 37 A.A.). El decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial el 24 de setiembre de 2007. El 3 de octubre de 2007, la accionante interpuso contra el mismo, el correspondiente recurso de revocación (fs. 1 A.A. Letra A). Transcurridos ciento cincuenta días desde la interposición del recurso, sin resolución expresa del mismo, se produjo, con fecha 1º de marzo de 2008, la denegatoria ficta. Luego, la demanda de nulidad de autos fue incoada en tiempo y forma, el día 7 de mayo de 2008 (fs. 4 de autos). III) Los argumentos que sustentan las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS a los cuales corresponde remitirse, “brevitatis causae”. IV) Por Dictamen No. 892/2010, a fs. 126, la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (i) aconsejó la anulación del acto administrativo impugnado. V) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría, se pronunciará por el acogimiento de la demanda incoada, en mérito a las consideraciones que se exponen a continuación. VI) Antecedentes. La compareciente es una Institución de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) alcanzada por las disposiciones del decreto impugnado, el cual, en resumidas cuentas, estableció la reducción de las cuotas de afiliaciones -individuales y colectivas-, sobrecuotas y tasas moderadoras, que perciben aquellas instituciones de parte de sus usuarios. VII) La potestad de regular los precios de los bienes y servicios de la actividad privada fue conferida al Poder Ejecutivo mediante el art. 1º del Decreto Ley 14.791. Por su parte, el art. 337 de la Ley 16.320, dispuso que el Poder Ejecutivo fijase mensualmente el valor promedio de la cuota mensual de afiliación individual. Fundándose en esta facultad conferida por la Ley, fue que la Administración procedió al dictado del decreto encausado, el cual, al igual que otros que le antecedieron, reguló el precio que deben pagar los usuarios por la prestación de servicios de salud ofrecida por las IAMC. En este caso, a diferencia de lo que había ocurrido en otras ocasiones, el precio de la cuota de afiliación, así como de las sobrecuotas y tasas moderadoras, fue corregido a la baja, situación que agravió a la institución accionante, que expresó que la mentada reducción de precios no solo disminuye sus ingresos, sino que pone en riesgo su sustentabilidad. VIII) La accionante sostuvo entonces que el decreto atacado resulta ilegítimo, por estar viciada su motivación, por vulnerar los principios de legalidad, igualdad ante las cargas públicas e irretroactividad, por lesionar los derechos a la seguridad jurídica y a la propiedad, y por haber sido dictado con arbitrariedad y abuso de poder. IX) Motivación. Considera la Sede que el primero de los agravios expresados por la actora, relativo a la supuesta ausencia de motivación del acto encausado, debe ser descartado. Ello por cuanto, la expresión de motivos contenida en el decreto impugnado, si bien se revela como escasa, no ha impedido a la administrada ejercer las defensas correspondientes contra el acto, por lo que puede afirmarse que ha cumplido con el propósito principal de toda fundamentación. Así, puede leerse en el Considerando único del decreto, que “a efectos de reflejar el cambio tributario, se estima oportuno y conveniente proceder al ajuste de las cuotas (…)”. Se trata de una motivación ciertamente ambigua, pero que, en el contexto de la reciente entrada en vigencia de la Reforma Tributaria operada por la Ley 18.083 - especialmente por lo dispuesto en el art. 94 de la misma, que exoneró de contribuciones patronales a la seguridad social a aquellas sociedades de asistencia médica cuyos estatutos establezcan que no persiguen fines de lucro-; evidentemente se hace referencia a que la rebaja de las tarifas está motivada en el alivio de la carga fiscal que la Reforma Tributaria representó para las IAMC. Por más que la fundamentación no haya sido todo lo clara y explícita que sería deseable, estima el Tribunal que la misma ha sido suficiente. De hecho, emerge de los antecedentes administrativos que la propia actora, desde que tuvo conocimiento de las disposiciones del decreto, interpretó la expresión “reflejar el cambio tributario” con el mismo sentido que se le acaba de conferir, y en atención a ello pudo ejercer las correspondientes defensas contra el mismo. X) Como señala el Sr. Procurador del Estado, la señalada interpretación es además consistente con la existencia del anterior Decreto Nº 248/007, de fecha 6/VII/07, el cual había reducido el valor de la cuota mutual a partir de otro aspecto de la incidencia de la Reforma Tributaria: la sustitución del Impuesto Específico a los Servicios de Salud (IMESA) por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que posibilitó a las IAMC descontar el IVA incluido en sus compras de bienes y servicios, con la consecuente economía. En efecto, si el anterior decreto había tenido en cuenta esa otra consecuencia derivada de la Reforma Tributaria, relativa a la sustitución de la carga impositiva, no podían quedar dudas acerca de que el posterior Decreto Nº 345/007, tenía como fundamento el otro aspecto en el cual dicha reforma incidía sobre la ecuación económica de las IAMC, esto es, la exoneración de los aportes patronales a DISSE. XI) En resumen, cabe consignar que la necesidad de motivar los actos administrativos reside, en última instancia, en el derecho del interesado a ejercer su defensa, ya que sin conocer los motivos que llevan a la Administración a adoptar determinada decisión, no puede éste ejercer cabalmente su control y hacer así respetar su derecho o interés legítimo. De tal manera, si se demuestra que, pese a la ambigüedad de la expresión de motivos, igualmente el interesado pudo desentrañarlos y ejercer adecuadamente su defensa, entonces no existe un vicio trascendente que amerite la anulación, razón por la cual tal agravio resulta rechazado en el presente caso. XII) Principio de legalidad. La actora expresa en su demanda que el decreto atacado viola el principio de legalidad, puesto que acota o limita la exoneración de aportes patronales dispuesta por el art. 94 de la Ley 18.083. A juicio de la Corporación, la regulación de tarifas efectuada por intermedio del decreto impugnado en nada afecta la exención de tributos establecida por la ley, razón por la cual no se aprecia violación alguna al principio de legalidad. Las exoneraciones de contribuciones a la seguridad social de las cuales gozan las IAMC en virtud de lo dispuesto en el art. 94 de la Ley 18.083, no resultan afectadas o alteradas por lo resuelto en el decreto objeto de estos autos. Cierto es que, desde el punto de vista económico, el aumento de las cuotas de afiliación puede determinar un traslado del beneficio, que pasa desde el contribuyente –la IAMC- al usuario del sistema. Pero dicha posible consecuencia opera exclusivamente en el campo de la economía, no así en el ámbito jurídico, donde la exoneración de tributos continúa beneficiando al contribuyente. Se concluye en consecuencia, que el decreto impugnado no resulta violatorio del principio de reserva legal. XIII) Principio de igualdad. Manifiesta la demandante que, de acuerdo a lo que surge de los antecedentes, resulta claro que la razón de ser del decreto residió en la exoneración de aportes dispuesta por el art. 94 de la Ley 18.083; pero que, sin embargo, respecto a su situación, tal efecto no se produjo, en virtud de que el personal de la institución no se encontraba afiliado al seguro estatal de enfermedad -DISSE-, sino a sendas cajas de auxilio o seguros convencionales de enfermedad, motivo por el cual, el CASMU debió seguir pagando el aporte patronal del 5% a dichos seguros privados. En consecuencia, alega que se ha violado el principio de igualdad ante las cargas públicas, al dejar a la entidad en una situación desventajosa respecto de otras instituciones, que aportaban al seguro estatal, y que dejaron de hacerlo a partir de la vigencia de la Ley 18.083. Pues bien. Estima el Tribunal que el agravio expresado resulta de recibo, desde que el decreto encausado coloca a todas las IAMC en igualdad de condiciones -disminuyendo las cuotas en todos los casos-, como si todas se hubieran visto igualmente beneficiadas con la exoneración dispuesta en el art. 94 de la Ley 18.083, hecho que no es así. XIV) En efecto, emerge indubitablemente del informe de la Asesoría Macroeconómica del M.E.F. de fecha 10 de setiembre de 2007, que la reducción de las cuotas de afiliación, sobrecuotas y tasas moderadoras de las IAMC, fue motivada por la exoneración de los aportes a DISSE que tales instituciones gozaron a partir de la entrada en vigencia de la Reforma Tributaria (fs. 19 a 20 A.A. Letra B). Así, se expresa en el citado informe, que constituye un antecedente previo y fundamental del decreto impugnado: “El art.94 de la Ley Nº 18.083 de 27 de diciembre de 2006 exoneró transitoriamente de los aportes patronales de las contribuciones especiales de seguridad social a las sociedades de asistencia médica cuyos estatutos establezcan que no persiguen fines de lucro. En virtud del cambio tributario antedicho, a partir del 1º de Julio de 2007 las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) que tenían cubiertos sus trabajadores por DISSE dejaron de pagar al BPS el 5% del aporte patronal más el complemento de cuota mutual para los salarios más bajos Esto generó una significativa reducción de costos laborales, que no se tuvo en cuenta al momento de ajustar los precios de los servicios, según el Decreto Nº 248/007 de 6 de julio de 2007 y el Decreto Nº 275/007 de 01 de Agosto de 2007. En consecuencia, de la misma manera que se ajustó al alza los precios de los servicios a partir del 01 de julio de 2007 por las variaciones ocurridas en los costos mutuales, es necesario ahora realizar el ajuste a la baja de los precios, de manera de preservar el interés de la población y no perjudicar al consumidor final, manteniendo el criterio de retroactividad establecido en los decretos 248/007 y 275/003” (fs. 19 vto. ibídem). XV) Evidentemente, la razón de ser de la rebaja en los precios, consistió en trasladar el beneficio tributario que habían obtenido las IAMC, a efectos de que el mismo operara en favor de los usuarios. Ahora bien. El decreto debió discriminar las diversas situaciones existentes, con el objeto de no perjudicar a aquellas instituciones que, por tener a su personal afiliado en seguros convencionales, no obtuvieron ningún beneficio con el advenimiento de la exoneración de aportes a DISSE dispuesto por el art. 94 de la Ley 18.083. Al haber tratado a todas las IAMC por igual, sin discernir entre las que aportaban a DISSE y las que lo hacían a cajas de auxilio o seguros convencionales, la Administración vulneró el principio de igualdad, al decir del Prof. VALDES COSTA: “la ley debe dar igual tratamiento a todas las personas que estén en la misma o análogas circunstancias, concepto que generalmente se expresa con el lugar común de que se debe tratar igual a los iguales y desigualmente a los desiguales” (VALDES COSTA, Ramón. Instituciones de Derecho Tributario. FCU. 1ª Edición. Reimpresión 1996. Pág. 373). En el caso, no todas las IAMC estaban en las mismas condiciones: algunas -las que aportaban a DISSE- se habían visto beneficiadas con la exoneración de aportes dispuesta por la ley; otras -las que vertían sus aportes a cajas de auxilio o seguros privados- no habían obtenido beneficio alguno. Al conferirse el mismo tratamiento -rebaja uniforme de tarifas- a sujetos que se encontraban en situaciones diversas, se violentó el principio de igualdad. XVI) En lo que refiere a la situación de la actora, la misma ha probado en autos que vierte sus aportes patronales a cajas de auxilio o seguros convencionales de enfermedad, con lo cual, e l beneficio tributario que constituyó el motivo del acto no la podía beneficiar en tanto no incorporara a sus trabajadores al sistema estatal de salud, lo cual, a su vez, requiere, entre otras cosas, de la celebración de nuevos convenios colectivos, por lo que la mutación de sistema no depende de la voluntad autónoma de la institución. Respecto de este punto, resultan concluyentes las contestaciones a los oficios brindadas por CASEMED y CASEFCASMU, a fs. 81 y 84 de los principales, y la declaración de la Cra. María Luisa OTERO, que luce de fs. 45 a 48 ibídem. Puede concluirse, que con relación a la impugnante, el motivo invocado en el Decreto Nº 345/007 fue erróneo, y que, además, ese error originó un tratamiento desigual en relación a las otras instituciones que, por no haber constituido una caja de auxilio o tener solo parte de su personal amparado en éstas, aprovecharon desde el punto de vista económico la exoneración consagrada por el multicitado art. 94 de la Ley de Reforma Tributaria. XVII) Principio de irretroactividad. Sin perjuicio de lo expuesto en los numerales anteriores, considera la Sala que el carácter retroactivo conferido a la reducción de precios ordenada por el decreto encausado, también apareja ilicitud. En tal sentido, el art. 1º del Decreto dispuso la reducción de las cuotas de afiliaciones individuales no vitalicias, las cuotas de convenios colectivos, la sobrecuota de gestión y la sobrecuota de inversión, “a partir del 1º de julio de 2007” , esto es, desde tres meses antes del dictado del decreto y de su publicación en el Diario Oficial. De esta forma, se violentó el principio de irretroactividad de los decretos reglamentarios, largamente postulado por la doctrina nacional, y sustentado asimismo por la jurisprudencia del Tribunal. Como expresa el Maestro SAYAGUÉS, “las normas reglamentarias no tienen efecto retroactivo, salvo que la ley expresamente faculte a la administración para darle ese alcance, lo cual el legislador puede disponer ya que el principio de la irretroactividad tiene únicamente origen legal” (SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. 7ª Edición. Montevideo. 1998. Pág. 112). El decreto impugnado dispuso la baja del precio que los usuarios abonan a las IAMC en forma retroactiva, con un claro perjuicio para éstas, verificado en la obligación de efectuar la devolución de los importes ya percibidos, impuesta en el art. 2º de la norma. Al no existir norma legal que faculte a la Administración a conferir tal efecto retroactivo al decreto reglamentario, éste resulta atentatorio del principio de irretroactividad, y acarrea con ello un claro menoscabo de la certeza y seguridad jurídicas. XVIII) En definitiva, el decreto impugnado resulta contrario a Derecho, en razón de vulnerar los principios de igualdad e irretroactividad. Tales apartamientos de la regla de derecho conducen a la Corporación a acoger la demanda incoada, y consiguientemente a proceder a la anulación del decreto impugnado. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal FALLA : Acógese la demanda; y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 18.000 (pesos uruguayos dieciocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza (r.), Dr. Harriague, Dra. Sassón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).