Sentencia Definitiva N° 934/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de noviembre de 2011. No. 934 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SARUBBI, ANDREA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE LAVALLEJA. Acción de nulidad” (Ficha No. 673/09). RESULTANDO : 1) El acto cuya nulidad se procesa es la Resolución Nº 3339/2009 dictada por el Intendente Municipal de Lavalleja con fecha 31 de julio de 2009, por la cual se resolvió dejar sin efecto su recontratación dispuesta por Resolución Nº 2991/2009 de 7/9/09, a partir del 1º de agosto de 2009 (fs. 26 A.A.).- 2) Cabe tener por correctamente agotada la vía administrativa desde que la Resolución en causa fue conocida por la actora el 31.7.09, dichos que no fueron controvertidos.- Contra la misma interpuso el recurso de revocación (canjeable por reposición), con fecha 6/8/09 (fs. 69 y 67 A.A.), recayendo denegatoria expresa, mediante el dictado de la Resolución Nº 3763/2009 de fecha 20/8/09 (fs. 76 A.A.), notificada el 21/8/09 (fs. 76 A.A.), por lo que la Acción de Nulidad promovida el 19/10/09 fue en plazo (fs. 41 de autos). - 3) Para la actora el acto era ilegítimo desde que se dispuso su cese como Contadora de la Intendencia Municipal de Lavalleja (en adelante IML) y como contadora delegada del Tribunal de Cuentas de la República (en adelante TCR), cargo este último para el que fue designada por el propio TCR, en atención a su calidad de contadora municipal, desconociendo no solamente su trayectoria previa sino además las obligaciones emergentes de dicha convención. Se le comunicó el cese por el Intendente Sr. Oscar Ximénez sin dar una sola razón a quien durante nueve años ocupó los cargos mencionados de forma intachable y ampliamente satisfactoria. Se violó, por un lado, el art. 14 de la Ordenanza del TCR y el art. 583 de la Ley 15.903, que prescriben que toda vez que se intente separar del cargo, trasladar o destituir a un contador delegado debe darse vista al TCR , no se podía proceder hasta que éste no exprese su opinión; y por otro lado, violó el contrato que la vincula con la IML, perfeccionado y válido entre las partes desde la Resolución Nº 2991/2009 de fecha 7/7/2009, que obliga a la IML a cursar un preaviso de 30 días para ejercer el derecho de rescisión. 4) Para la demandada el acto era legítimo porque, antes que se perfeccionara la renovación del contrato de la actora dispuesta por la Resolución Nº 2991/2009, fue revocada respecto a ésta por el acto aquí impugnado de fecha 31 de julio de 2009, por lo que era aplicable el art. 61 de la Constitución, que reserva el derecho a la permanencia en el cargo para los funcionarios presupuestados, en tanto la actora revestía el carácter de funcionaria contratada. El contrato de arrendamiento de servicios que vinculó a las partes estaba regulado por las normas del Estatuto del Funcionario Municipal, y la situación concreta por el art. 54 del mismo, que establece que “A partir del vencimiento del plazo contractual, se extingue automáticamente el derecho del funcionario contratado, al ejercicio de las funciones y a la percepción de los haberes correspondientes”, ajustándose las estipulaciones contractuales, incluido el plazo de vigencia a las normas estatutarias, especialmente los arts. 49 y 50 del mismo. No correspondía dar preaviso alguno, por no tratarse de una hipótesis de rescisión unilateral del contrato, que opera durante la vigencia del plazo contractual, y en el caso el contrato había vencido el día 31 de julio de 2009, fecha en la cual se dictó y notificó la no renovación a partir del 1º de agosto. En relación a los fundamentos de la resolución impugnada, eran innecesarios, en virtud de que el fundamento emana de la propia naturaleza del contrato a término, cuya renovación o no, no estaba sujeta a expresión de causa. No se violó el art. 14 de la Ordenanza 64 del TCR ni el art. 583 de la Ley 15.903 porque el caso no se encontraba dentro de las hipótesis previstas por la Ordenanza 64 que requieren la opinión previa del Tribunal, pues el cese de la actora ha operado simplemente por la no renovación a su vencimiento del contrato que la vinculó con la IML. No existe norma alguna que determine que al finalizar el vínculo funcional por situaciones diferentes a las previstas por el art. 14 de la Ordenanza 64, la Administración deba requerir la intervención previa del TCR, no siendo el dictamen de éste vinculante, ya que se limita a una observación formal respecto del procedimiento seguido por la IML, sin expedirse sobre el fondo o contenido mismo de la resolución impugnada, en la medida que está impedida de solicitar la nueva contratación de Cra. Sarubbi, ya que dicho acto, de acuerdo al art. 275, num. 5º, de la Constitución, es competencia privativa del Intendente Municipal. 5) Abierto el juicio a prueba, por auto 169/2010 de fecha 2/2/10, a fs. 60 se produjo la que se encuentra certificada a fs. 77, haciéndolo la parte demandada de fs. 62 a 74, más un expediente proveniente del Juzgado Letrado de Primera Instancia de Lavalleja de 3er. Turno, no habiendo producido prueba alguna la parte actora. A los autos se agregaron por cuerda antecedentes administrativos presentados por la parte demandada en 79 fojas. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes, haciéndolo la actora de fs. 79 a 85 y la demandada de fs. 91 a 94. Pasados los autos a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 887/2010) a fs. 97, aconsejó el acogimiento de la acción incoada. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) A juicio de los integrantes del Tribunal, los elementos que emergen de la instructoria evidencian la ilegitimidad de la Resolución atacada, por lo que y de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, deberá ser anulada.- III) A tales efectos, es necesario relevar los antecedentes que llevaron al dictado del referido acto. La actora era funcionaria contratada de la IML desde el año 2000, fecha a partir de la cual su contratación había sido renovada anualmente en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 49 del Estatuto del Funcionario respectivo, que establece ese plazo máximo. Así ocurrió regularmente hasta 2009, lapso durante el cual se sucedieron dos administraciones municipales. En julio de ese año, próximo a vencerse el vigente, la Intendencia dispuso renovarlo una vez más, así como el de otros funcionarios en idéntica situación, lo que se verificó mediante la resolución 2991 de fecha 7/7/09 (ver fs. 3ª ppl.), que formalizó su continuidad en el cargo a partir del 1/8/09 (dado que el contrato vigente vencía el 31/7/09). - Casi enseguida, el Intendente titular renunció al cargo. Su suplente, que asumió funciones entonces, ratificó aquellos nombramientos, con la única excepción del de la actora, a la que mediante la resolución procesada, el mismo día de la expiración del contrato que ya se había resuelto renovar, dispuso dejar sin efecto la citada resolución de su predecesor, fechada apenas 24 días antes.- IV) De lo expuesto se desprende que al momento en que se dicta el acto en causa existía una resolución de la IML que había renovado el contrato de la actora “en las mismas condiciones que los anteriores, a partir del 1.8.09 y hasta el 31.7.10 inclusive ”, lo que es reconocido expresamente en el propio acto impugnado que la deja sin efecto.- Ahora bien, ello no suponía, como lo pretende la demandada, que la situación de la actora estuviera enmarcada en lo dispuesto en el art. 54 del Estatuto del Funcionario, porque el contrato que vinculaba a la actora con la comuna, no vencía el 31 de julio de 2009 desde que había sido renovado hasta el mismo día de 2010, por un acto legítimo que no fue impugnado.- Si el nuevo titular de la IML pretendía dejarlo sin efecto, a lo que claramente estaba habilitado, debió haber expresado los motivos que lo llevaron a adoptar esa decisión, ya sea por razones de legitimidad o de mérito.- Dicho de otro modo, el caso en estudio no se enmarca en una situación típica de no renovación de un contrato a término, sino de revocación de un contrato vigente, cuyo haz obligacional nació, era vinculante entre las partes y que tiene naturaleza de inmutable (art.1294 C. Civil), por lo que si se pretendía rescindirlo unilateralmente y para ello era imprescindible revocar una resolución anterior se debió fundamentar debidamente, porque cuando los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo” T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 31 y 32). Esto es lo que sucedió en el presente caso, y vició el acto por inexistencia de motivos más que por carencias en la motivación o por falta de motivación.- V) Por tanto, no es de recibo el argumento en que la demandada pretende defender su posición, alegando que el nuevo contrato no estaba perfeccionado porque su vigencia comenzaba al día siguiente, y que por tanto se trató meramente de la revocación de un acto de la misma jerarquía, lo que haría aplicable el principio de la derogación por razones temporales.- La falta de motivación por la cual dejó sin efecto un acto anterior de la misma Administración, inficionó la legitimidad del acto en causa, por cuanto se privó al sujeto al cual iba dirigido, en este caso a la actora, de toda posibilidad de defensa al no poder conocer cuál fue la verdadera voluntad de su emisión, la razón o razones de hecho y de derecho por las cuales se la cesó en el cargo, por lo que cobra vigencia lo estipulado en el contrato que se renovó el 7.7.09, lo que imponía entre otras estipulaciones otorgar el preaviso de 30 días al interesado.- Consecuentemente, existiendo un contrato vigente cae también el argumento de que no era necesaria la intervención del TCR, porque las hipótesis incluidas en lo dispuesto por la Ley 15.903 no refieren al caso del cese por terminación del contrato, porque como se expusiera, esa no era la situación de la actora, que como Contadora Delegada del TCR no podía ser separada del cargo, trasladada o destituida sin previa comunicación al Tribunal en la forma dispuesta por el art. 583 de la citada ley, debiendo este expedirse en el plazo de 20 días de recibidos los antecedentes (art. 14 de la Ordenanza Nº 64).- VI) En suma, lo actuado por la administración departamental, cuando por la decisión del intendente subrogante se dejó sin efecto una resolución adoptada apenas tres semanas antes por el intendente titular, que no hacía más que confirmar en regular forma y por novena vez, la continuidad en el cargo de la actora, deviene nulo y así se debe declarar.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado.- Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).