Sentencia Definitiva N° 712/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de setiembre de 2011. No. 712 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ODRIOZOLA, ANA INÉS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA.- Acción de nulidad” (Ficha No. 534/2009).- RESULTANDO : I) La actora promueve demanda de nulidad contra la resolución Nº 228/08, Acta 208, de 27/11/2008 del Consejo de Educación Técnico Profesional, que modificó lo resuelto por la resolución Nº 1343/08 Acta 190 de 7/8/2008, homologando en esa instancia lo actuado por los Tribunales que entendieron en el llamado a interesados para la configuración de un registro de Aspirantes a nivel nacional, a cargos de Director y Sub-Director para las Escuelas Especiales, cambiando los puntajes asignados en la actuación anterior del Tribunal evaluador. Afirma que en su calidad de funcionaria docente, Profesora de Física efectiva, Grado 7, egresada del Instituto de Profesores Artigas, se presentó al Llamado a Aspirantes para cargos de Director y Sub-Director dispuesto por resolución Nº 708 de fecha 15/5/07. Señala que con posterioridad a la resolución Nº 1343/08 de 7/8/08 que homologó por unanimidad los listados finales de aspirantes de los Tribunales designados, ordenados por puntaje y distribuidos en tres categorías, se dispuso sin expresión de motivos ni fundamentación legal, modificar los puntajes y por ende los órdenes de prelación establecidos. Dice que en esta revisión, se producen diferencias de tal magnitud que en su caso el puntaje para la Escuela de Administración y Servicios, sobre los mismos méritos, pasó a ser de 85.3 a 52.8. Manifiesta que en el capítulo 1.3 de la valoración de Méritos y Deméritos se refiere a Títulos habilitantes para la docencia, en el item “Títulos Expedidos por Institutos de Formación Docente para Enseñanza Media o el Instituto Superior de Educación Física Afín a la Función” en que se le otorgaban 30 puntos correspondiente a su título docente, expedido por el Instituto de Formación Docente, se lo considera como título de materia no afín a la función. Agrega que en el ítem 1.9 (Concursos que generan derecho a cargo, dentro de la Administración Pública) se le adjudicaron 10 puntos, considerando los dos concursos en efectividad de su asignatura y el tercer lugar obtenido en el concurso de Inspección realizado en el Área de su especialidad (Física), sin embargo la resolución impugnada, no le adjudica puntuación en el item. II) La demandada en su contestación expresa, que si bien la resolución que fuera rectificada, fue aprobada por unanimidad, de igual forma se aprobó la que pretende anular la accionante. Señala que la rectificación se produjo por motivos fundados, ya que los criterios de evaluación de los Tribunales fueron diferentes, lo cual violenta el principio de igualdad de los concursantes. Sostiene que el acto impugnado encuadra en el concepto de revocación por razones de legalidad, esto es ajusta el fallo a derecho. En cuanto al agravio referido a la evaluación de los méritos, entiende que el Tribunal se ha pronunciado reiteradamente, respecto del contenido técnico de la tarea el tribunal de concursos es soberano. Agrega por último, que se realizaron reuniones con intervención del Consejo y participación de los aspirantes, donde se acordaron nuevos criterios que determinaron cambios en la valoración de los méritos. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 42, y alegaron las partes por su orden (fs. 44-46 y fs. 52). Previa vista al Sr. Procurador del Estado (Dictamen 628/2010), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes exigidos por la normativa vigente, para el correcto accionamiento en sede de nulidad. II) Se impugnó de nulidad en autos por Ana Inés Odriozola, la Resolución Nº 2228/08 dictada por el Consejo de Educación Técnico-Profesional el día 27 de noviembre de 2008, en virtud de la cual se modificó lo dispuesto por Resolución Nº 1343/08 de fecha 7 de agosto de 2008; cambiando los puntajes asignados en la actuación anterior de los Tribunales creados para evaluar a los inscriptos en el Llamado oportunamente realizado para ocupar cargos interinos de Director y Sub- Director de las Escuelas Especiales de la Institución; con la consiguiente modificación del orden de prelación establecido liminarmente en el Registro de Aspirantes (AA, 3: fs. 1155/1159vto.). III) Dicha volición fue recurrida útilmente por la accionante, mediante la interposición de los recursos de Revocación y Jerárquico, en subsidio (AA, 1: fs. 2/20); y, no habiéndose pronunciado a su respecto la Administración en el plazo legalmente previsto, operó su denegatoria ficta el 7 de julio de 2009 (arts. 5 y 6 de la Ley Nº 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley Nº 17.292). Luego, la demanda de infolios fue deducida en tiempo y forma por Ana Inés Odriozola, el día 3 de setiembre de 2009 (fs. 19/25 y 26). IV) Que respecto de los argumentos sustentados por las partes litigantes, habrá de estarse a los explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse “brevitatis causae”. V) Considera la Corporación, por el voto mayoritario de sus Ministros integrantes, y en discordancia con la posición adoptada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) expuesta en su dictamen de fs. 55/56, que procede amparar la pretensión anulatoria ejercitada en esta causa en mérito a los específicos fundamentos que se explicitarán. V.1.- Deviene convenientemente acreditado en autos y sus agregados administrativos (1, 2 y 3), que la pretensora es funcionaria docente de la Universidad del Trabajo del Uruguay, siendo Profesora de Física efectiva, Grado 7, egresada del Instituto de Profesores Artigas; habiéndose presentado al Llamado a Aspiraciones -de carácter nacional- realizado por el Consejo de Educación Técnico-Profesional, para proveer cargos interinos de Directores y Sub-Directores de las Escuelas Especiales de la Institución, según Resolución Nº 706/07, de 17 de mayo de 2007. Estableciéndose asimismo, que los postulantes debían presentar carpeta de méritos con originales a la vista y, que la evaluación se completaría con entrevista personal (AA, 1: fs. 53/53vto. y 70). V.2.- Por Resoluciones del Consejo de Educación Técnico-Profesional Nº 1504/07, de 11 de setiembre de 2007 y, su modificativa Nº 1906/07, de 8 de noviembre de 2007, se dispuso la creación de dos Tribunales -cada uno compuesto de tres miembros-, para evaluar a los inscriptos en el Llamado referido, realizándose las correspondientes designaciones de titulares y suplentes (AA, 1: fs. 180/180vto. y 193/193vto.). V.3.- Cada Tribunal realizó las evaluaciones de los inscriptos, con referencia directa a: Escuelas Especiales de Administración, Escuelas Especiales Agrarias y Escuelas Especiales Industriales (AA, 1: fs. 411/764); arribándose a la elaboración de un listado final en las tres categorías llamadas, en la reunión celebrada por ambos Cuerpos con fecha 9 de mayo de 2008 (AA, 2: fs. 765 y 766/772). Después, con fecha 7 de agosto de 2008, el Consejo de Educación Técnico-Profesional, por Resolución Nº 1343/08, de fecha 7 de agosto de 2008, dispuso la homologación de lo actuado por los Tribunales evaluadores en el Llamado a interesados para configurar un Registro de Aspirantes a nivel nacional a cargos de Director y Sub-Director para las Escuelas Especiales de la Institución, y de acuerdo a los listados confeccionados (AA, 2: fs. 774/780). La notificación de la resolución precedente se realizó a través de la Página Web de la Institución, al amparo de la Circular Nº 54/00 del Consejo de Educación Técnico-Profesional (AA, 2: fs. 782). V.4.- Según ACTA de fecha 6 de noviembre de 2008, reunidos nuevamente los dos Tribunales a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el Consejo de Educación Técnico-Profesional con referencia a la revisión de los puntajes otorgados por titulación y efectividad a los aspirantes; se dejó expresa constancia de que previo a la revisión de las carpetas de los Aspirantes, se acordaron los criterios y se estableció que cada una de ellas sería estudiada en forma conjunta por ambos Tribunales (AA, 3: fs. 1146). Y, tras la nueva labor evaluatoria impuesta, se llegó a la confección de nuevos listados de Aspirantes en relación a cada una de las Escuelas Especiales de la Institución (AA, 3: fs. 148/153). Con fecha 27 de noviembre de 2008, el Consejo de Educación Técnico-Profesional, por Resolución Nº 2228/08, invocando nuevos los listados finales de Aspirantes del Llamado confeccionadas por los Tribunales evaluadores; señalando que esa tarea involucró la realización de nuevos órdenes de prelación, resultado de la revisión de las carpetas de méritos de los Aspirantes dispuesta por ese Consejo de Educación Técnico- Profesional y, consignando que previo a la revisión los Tribunales acordaron los criterios y el estudio conjunto de cada carpeta; dispuso homologar lo actuado por los Tribunales evaluadores de acuerdo a los últimos listados confeccionados (AA, 3: fs. 1155/1159vto.). V) De la confrontación de ambas series de listados elaborados por los Tribunales evaluatorios, claramente se advierte el perjuicio que ello acarreó a la parte actora en la medida que, mientras que el puntaje inicial obtenido para la Escuela de Administración y Servicios fue de 85.3 puntos, el otorgado consecuencia de la “revisión” fue de tan sólo 52.8 puntos. VI) El Tribunal, por mayoría legal, tras el análisis detenido del subcausa, habrá de amparar el agravio movilizado por la demandante en sede de nulidad, directamente vinculado con el vicio insalvable contenido en el acto residenciado en punto a la inexpresión de causa, “sin fundamentos legales ni reglamentarios”. Se considera por esta mayoría circunstancial, que carece de toda consistencia el argumento expuesto por la Administración accionada tendiente a salvar la observación de su contraria, en el sentido de que la rectificación se produjo por motivos fundados que radicaron en criterios de evaluación diferentes empleados por los Tribunales evaluadores; y, que la Administración tiene la potestad-deber de revocar sus propios actos para ajustarlos a Derecho (fs. 34 y ss.). En primer lugar, debe tenerse presente que la motivación no constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad (Cf. FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio, en su Diccionario de Derecho Público). El autor citado agrega además, en términos plenamente compartibles: “…que la motivación no sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad que se manifiesta en el acto administrativo, sino hacer posible su control o fiscalización, estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de hecho, el derecho aplicable y la decisión adoptada (Op. Cit. págs. 506/507). Debiéndose tener presente que el motivo es el fundamento de hecho o de derecho del acto administrativo; y que por motivación debe entenderse la expresión del motivo que fundamenta el acto; siendo así, un vicio en el motivo es un vicio de fondo, mientras que un vicio en la motivación es un vicio de forma (Cf. DURÁN MARTINÉZ, Augusto: “La obligación de motivar: un principio general de Derecho Administrativo”, en Rev. Uruguaya de Estudios Administrativos, Año II, Nº 2, pág. 100). En términos, también perfectamente compartibles, GARCÍA de ENTERRÍA expresa que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional, sino que por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión (Eduardo GARCÍA de ENTERRÍA – Tomás – Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo” T. I, pág. 555). Específicamente, en nuestro ordenamiento jurídico, existe la obligación -de motivación del acto Administrativo. Así, el art. 21 del Decreto Nº 30/003, de fecha 23 de enero de 2003 establece: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en la resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada. Tratándose de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público.” Más aún, la Corporación entiende que le asiste plena razón a DURÁN MARTÍNEZ cuando postula en el trabajo que viene de citarse que, resulta incuestionable que la obligación de motivar los actos administrativos está íntimamente vinculada a derechos inherentes a la personalidad humana (en la terminología del art. 72 de la Constitución de la República) no escritos: el que tiene un individuo de conocer el motivo de las disposiciones que se le aplican y el poder de impugnarlas en caso de que le causen agravio, que derivan respectivamente del derecho a conocer la verdad y del derecho a defenderse de las agresiones ilegítimas. De la naturaleza específica de ser racional del hombre, nace el derecho a averiguar la verdad. Y el hombre siempre, en todos los órdenes ha tratado y trata de averiguar la verdad. Con mucha más razón tiene el derecho a hacerlo respecto de la actividad de la Administración, por lo menos en lo que le es atinente, pues aquélla sólo puede actuar legítimamente en vistas a la obtención del bien común. Por lo demás, sin conocer los motivos del acto administrativo, mal se puede ejercer el legítimo derecho de defensa frente a la Administración agraviante, derecho incluso constitucionalmente protegido (art. 66 y 72 de la Constitución de la República). Por ello, debe convenirse que la ausencia de motivo en un acto administrativo, lo vicia irremediablemente de nulidad. En tal sentido, sostiene CAJARVILLE PELUFFO que: “ Si los hechos operantes como supuesto normativo o motivos del acto administrativo no existen o no son como la Administración pretende, el acto está viciado por inexistencia de los motivos” (“Op. Cit”, pág. 86). Máxime, que lo relacionado con la “motivación” se agudiza en materia de actos discrecionales (como sin duda lo es, el que motiva este accionamiento anulatorio), donde -con relación a los reglados- es mayor la necesidad de justificar la íntima correlación entre “motivo”, “contenido” y “finalidad” del acto (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” T. II, págs. 330 y ss.). Por su parte, GARCÍA de ENTERRÍA considera que serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho “los actos, que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales…”. Agregando que “… Particularmente importante es la existencia de motivación de los actos discrecionales… por estimar que la expresión de los motivos, en cuya virtud la Administración ha optado por una concreta solución entre las muchas posibles, es sencillamente fundamental a efectos del control jurisdiccional…” (“Op. Cit.”, t. I, págs. 554/555). En el ocurrente, aún recibiéndose la posición doctrinaria que indica que la motivación puede surgir de la expresión de voluntad del acto o, con anterioridad al mismo en su proceso de formación, debe afirmarse que este segundo supuesto tampoco es posible individualizar en el relevamiento de los antecedentes administrativos agregados, desde que, en puridad, la actuación de la Administración que nos ocupa, esencialmente se inicia con una revisión de lo actuado por los dos Tribunales evaluadores en una primera instancia, con sus listas de prelación confeccionadas al amparo de las condicionantes establecidas en la Resolución Nº 706/07 dictada por el Consejo de Educación Técnico-Profesional con fecha 17 de mayo de 2007; a resultas de una indicación expresa impartida por ese mismo Consejo, después que por Resolución Nº 1343 del 7 de agosto de 2008 hubiera homologado aquella actuación. Ciertamente, no se ha explicado en ningún momento en autos por parte de la Administración demandada, bajo qué fundamentos fáctico-jurídicos el Consejo de Educación Técnico-Profesional adoptó esa postrer decisión revisora, luego trasmitida e indudablemente impuesta a los dos Tribunales evaluadores; lo cual de por sí, resulta ser una primera y gravísima omisión a su obligación predeterminada por el art. 21 del Decreto Nº 20/003. Tampoco conforma la argumentación ensayada, lo que debe entenderse por una motivación idónea o eficaz -es decir, suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto-, ya que razonablemente no lo constituye, la mera alusión realizada al “acuerdo” de criterios alcanzado entre los dos Tribunales para abordar la instancia revisiva (impuesta) ni, aún, la realización de un análisis conjunto de las carpetas. ¿A qué “acuerdo” se refiere? ¿Bajo qué directivas o condiciones sobrevinientes tuvo lugar? ¿Cuál fue su contenido? ¿Por qué la necesidad del mismo, cuando su actuación primera fue aprobada por homologación, por el propio Consejo de Educación Técnico-Profesional? Interrogantes que no encuentran respuestas adecuadas en los: VISTO, RESULTANDO y CONSIDERANDO de la resolución impugnada, dando la pauta entonces de que la razón le asiste a la Profesora Ana Inés Odriozola cuando se agravia por la ausencia de motivación que caracteriza a la resolución resistida. Y, demás está decir, que el intento de motivación “sucesiva” o “ posterior” a la emisión del acto impugnado, fincada en el informe producido por los integrantes de los Tribunales evaluadores con fecha 24 de abril de 2009 (AA, 1: fs. 37), deviene totalmente inaceptable a los fines pretendidos, desde que semejante motivación traslada el problema al “saneamiento” del acto administrativo, por cuanto un acto que debiendo ser motivado no lo es, resulta un acto viciado (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” t. II, pág. 335). VII) Asimismo, nada permite vislumbrar la invocada ilegitimidad de la Resolución Nº 1343/08 dictada por el Consejo de Educación Técnico-Profesional el día 7 de agosto de 2008, dando por tierra así, con el argumento esgrimido por la accionada de que en la especie se está frente a un caso de “revocación por razones de legalidad”. El Tribunal, como lo ha sostenido en múltiples pronunciamientos, en principio considera que frente a un acto afectado de irregularidad que produce invalidez, se genera el PODER-DEBER de revocarlo por parte de la Administración, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Justamente, se trata de un “poder-deber y es factible la declaración ex officio en mérito a que la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a Derecho. Ello es tan relevante, que el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el Derecho, de ahí que tradicionalmente se afirme que no existen derechos adquiridos “contra leggem” (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo” t. I, pág. 521; CASSINELLI MUÑOZ, H.: R.D.J.A. t. 55, pág. 40; Sents. 343/90, 829/92, 866/92, 52/93, 252/93, 1157/93, 85/94, 291/94, 795/96, 229/98, 169/99, etc.). No obstante, en el ocurrente, se omitió por parte de la Administración demandada especificar dónde radica la ilegitimidad del acto administrativo modificado por el acto en causa, lo cual desmerece absolutamente la defensa exculpatoria ensayada. VIII) Lo que viene de expresarse, ciertamente torna innecesario ingresar al análisis de los restantes agravios formulados por Ana Inés Odriozola en su libelo introductorio. Por lo fundamentos expuestos y, lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría legal, FALLA : Acogiendo la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $U23.000 (pesos uruguayos veintitrés mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Monserrat, Dr. Lombardi (d.), Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Lombardi. Discorde: Entiendo que corresponde confirmar el acto resistido, rechazando la demanda incoada. La cuestionada revisión de los puntajes deviene como resultado de la unificación de los criterios utilizados por los tribunales intervinientes que, según surge de los Antecedentes Administrativos, adoptaron la decisión luego de realizar varias reuniones con intervención del Consejo y la participación de los aspirantes. Allí se acordaron los nuevos criterios que determinaron los cambios en la valoración de los méritos, lo cual constituye la motivación del acto en proceso. Como sostiene la Administración demandada, se buscó respetar el principio de igualdad puesto que los criterios evaluatorios de ambos tribunales fueron diferentes cuando debieron pronunciarse en cada oportunidad. En consecuencia, la aprobación que oportunamente se hiciera de los puntajes obtenidos por los concursantes y el orden de prelación en la lista, fue modificada legítimamente por el Consejo en acto revocatorio fundado en razones de legalidad, estableciendo los nuevos puntajes en base al criterio unificado. Si bien cabe admitir que la actora sufrió un perjuicio con el cambio, pues vio abatido el puntaje que obtuviera en primera instancia, esa circunstancia lesiva no deriva de un acto ilegítimo pues la Administración tiene el poder-deber de revocar sus actos cuando advierte que con ellos se ha contrariado alguna regla de Derecho. Que en el caso es el principio de igualdad.