Sentencia Definitiva N° 584/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de agosto de 2011. No. 584 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COOPERATIVA DE OBREROS DEL TRANSPORTE ARACHANA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS.- Acción de nulidad” (Ficha No. 951/08). RESULTANDO : I) Que con fecha 18 de diciembre de 2008 comparecieron John Kennedy RODRÍGUEZ y Luis Alberto AROZTEGUI BARRIOS, en representación de la Cooperativa actora, promoviendo demanda anulatoria contra la Resolución de fecha 12 de mayo de 2008, dictada por el Presidente de la República, por la cual se intimó a la accionante el cese de la prestación del servicio regular de transporte colectivo de pasajeros por carretera de la línea nacional Montevideo- Melo, en los turnos que cumplía en aquel momento, en el plazo de diez días, bajo apercibimiento de acciones penales y administrativas que tienen por objeto la tutela del derecho del Estado a regular, controlar, vigilar, el cumplimiento del servicio público de transporte respectivo. Por el mismo plazo se le confirió vista a la empresa. Asimismo, se dispuso que el MTOP, por intermedio de la División Servicios Jurídicos, efectuara la denuncia penal correspondiente (art. 177 del Código Penal y art. 176 del Decreto 500/991) y diera cuenta a la Dirección Nacional de Aduanas de las actuaciones cumplidas- Por otra parte, se indicó que por intermedio de la Dirección Nacional de Transporte, se inicien los procesos licitatorios para los servicios cesados y, finalmente, que dicha Dirección asigne provisoriamente los servicios que prestaba “COTA” hasta la culminación de los citados procesos licitatorios. La demandante se agravió por considerar que la Resolución de 12 de mayo de 2008 fue dictada violando las garantías del debido proceso, al consistir en una sanción y no haberse concedido vista en forma previa, lo que le cercenó su derecho de defensa. El vicio resulta patentizado en que la volición concede vista en el mismo momento que intima el cese de la prestación del servicio de transporte. Sobre el tema de fondo, la actora consideró que la Administración llegó a conclusiones erróneas en tanto la imputación de que la empresa contrabandeó combustible, es temeraria y carente de sustento fáctico. Agregó que las muestras y análisis se hicieron sin la participación de la empresa, en un procedimiento que catalogó de inusual, todo lo que conduce a sostener que se violaron las garantías del debido procedimiento. Asimismo, señaló que el MTOP no es el organismo responsable de juzgar ni sancionar el contrabando de combustible, siendo que ello es potestad del Poder Judicial y de la Dirección Nacional de Aduanas. Adujo que la ilicitud manifiesta del procedimiento administrativo llevado adelante por la demandada, implica una desviación de poder. Fundó su acusación en la velocidad sorprendente con la que se llevó a cabo la secuencia de actos administrativos destinados a desplazarla de la explotación de la línea de transporte de pasajeros Montevideo-Melo; en la improvisación que constituyó el hecho de que los formularios que se utilizaron para la comprobación y análisis de los tanques de combustible en realidad estaban pre-impresos para la inspección de las estaciones de servicio; y en la clandestinidad de las diligencias probatorias por las cuales se tomó declaración al chofer y guarda de la unidad de COTA donde se encontró el supuesto combustible contrabandeado. Agregó la accionante que también demuestra la desviación alegada, el hecho de que la volición en proceso manda asignar provisoriamente el servicio a otro concesionario hasta la culminación de los procesos licitatorios, así como la existencia de un acuerdo promovido por el MTOP para que la empresa TURIL (adjudicataria provisoria de la línea Montevideo-Melo) le ofreciera trabajo a la totalidad de los empleados de COTA. Por otra parte, sostuvo que no es cierto, como pretende la Administración en el informe técnico de la División de Servicios Jurídicos de la demandada de 26 de mayo de 2008, que la resolución de 12 de mayo no aplica una sanción a la empresa. Controvirtió que el cese se funde en que COTA tenía el plazo de la concesión vencido, pues el 80% de las empresas estaban en esa misma situación y no se les intimó el cese de la explotación, lo que de por sí implica una violación al principio de igualdad. Agregó que el art. 7.8 del Decreto 285/06 autorizó a la Dirección Nacional de Transporte a autorizar con carácter precario la prestación de los servicios regulares y que, además, por resolución de 1º de setiembre de 2004, por la que se prorrogó por 6 meses el plazo de la concesión a COTA, se estableció que si vencido ese plazo no se hubiera revertido su situación económico-financiera, se promovería la caducidad de la concesión, por lo que la caducidad no operaba de pleno derecho sino que debía ser promovida mediante un debido proceso. Finalmente, indicó que la Resolución de 12 de mayo de 2008 se funda en motivos erróneos. La carencia de permisos nacionales de circulación era un hecho conocido por la Administración y compartido por la mayoría de las empresas de transporte de pasajeros en Uruguay; al no encontrarse al día en el pago de los aportes a BPS y DGI, al no tener certificado, es imposible obtener los permisos; sin embargo la situación se estaba modificando a través del Contrato de Fideicomiso de Administración del Boleto. En cuanto a los certificados de SUCTA, estos se habían agregado al expediente del Poder Judicial, por lo que la Administración estaba en conocimiento que los cinco ómnibus de la empresa tenían el certificado de SUCTA. En lo que hace a la renovación de la flota, ya se había afectado un ómnibus cero kilómetro al Servicio y, finalmente, la Administración no tomó en cuenta los últimos informes de la situación económico-financiera de la empresa. II) Al evacuar el traslado de la demanda, la Secretaría de Estado enjuiciada, expresó, en síntesis: La concesión que tenía COTA para explotar la línea Montevideo – Melo se extinguió por el vencimiento del plazo, atento a que la Resolución de 1º de setiembre de 2004 se encuentra firme, por lo que a la fecha del acto que se procesa (Resolución de 12 de mayo de 2008), la accionante se encontraba prestando de hecho el servicio regular de transporte colectivo de pasajeros por carretera, de la línea nacional Montevideo-Melo. Señaló que existieron múltiples incumplimientos de la empresa que llevaron a disponer el cese de la prestación de hecho del servicio: permisos nacionales de circulación vencidos, dificultades para obtener la aprobación técnica de SUCTA de sus unidades en una primera inspección, adeudos no incluidos en convenios de pago, parque vehicular sin certificado de aptitud técnica mínimo, promedio de antigüedad de las unidades que supera el máximo exigido, situación económico financiera sumamente comprometida, y reclamo de los trabajadores ante el MTSS. Sumado a todo esto, se detectó que la empresa utilizó en uno de sus ómnibus combustible no comercializado por ANCAP, lo que además de eventualemente configurar contrabando, puede tener otras implicancias, sobre todo teniendo en cuenta la mecánica de funcionamiento del beneficio de la redistribución del fideicomiso de administración del boleto. La Administración, fundada en los mencionados argumentos, sostuvo que no es cierto que haya existido una sanción administrativa para la empresa, sino el cese de una prestación de hecho de un servicio regular de transporte a una empresa que ya no tenía derecho para explotarla, por lo que podía ser cesada en cualquier momento. Agregó que en caso de haber sido una sanción, de acuerdo a lo previsto por el art. 8.6 del Dto. Nº 285/006, ello hubiera aparejado la pérdida de la garantía mencionada en el art. 8.3. Sostuvo que el Organismo estatal, que actuó siempre dentro del marco de su competencia, establecido en el artículo 7º del Decreto Nº 574/974 y decreto Nº 285/006, y que actuó así, para tutelar los derechos de los usuarios del servicio público de transporte, la sustentabilidad del sistema, la creación de una adecuada competencia, evitar la concentración excesiva del sector empresarial y, en definitiva, satisfacer el interés general por sobre el particular de las empresas. En cuanto al procedimiento administrativo, entendió que la Resolución de 12 de mayo de 2008 fue un acto preparatorio en tanto fue dictada para hacer posible el acto principal ulterior y, conforme a esa naturaleza, no es capaz de irrogar perjuicios al administrado, prueba de ello es que en el propio acto se otorga vista al administrado. Contra dicho acto la empresa interpuso recursos, sin fundarlos, contra un acto que no era susceptible de generar lesión alguna. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 86 y alegó la parte actora a fs. 88 a 95, no haciéndolo la demandada. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 505/2010 de fs. 100 a 101 vto.), aconsejó el amparo de la demanda incoada; se llamó para sentencia pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que el Tribunal, en mayoría, apartándose del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción, desestimando por tal motivo la demanda de nulidad incoada. II) En la especie, la acción fue dirigida contra la Resolución dictada por el Poder Ejecutivo, de fecha 12 de mayo de 2008, por la cual se resolvió: intimar a la accionante el cese de la prestación de hecho del servicio regular de transporte de la línea nacional Montevideo – Melo, en el plazo de diez días, bajo apercibimiento de acciones penales y administrativas (Num. 1º); conferir vista a la accionante por el plazo de diez días (Num. 1º in fine); ordenar que vuelvan los autos a la División Servicios Jurídicos para que ésta efectúe la denuncia penal correspondiente y de cuenta a la Dirección Nacional de Aduanas de estas actuaciones (Num. 2º); disponer que por intermedio de la Dirección Nacional de Transporte se inicien los procesos licitatorios para los servicios cesados, y se asignen provisoriamente los servicios que prestaba la accionante (Nums. 3º y 4º) (fs. 268 A.A. II en rojo). III) Los argumentos que sustentan las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS a los cuales corresponde remitirse, “brevitatis causae”. IV) Por Dictamen No. 505/2010, a fs. 100, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por la anulación de la resolución impugnada. V) El Tribunal, en mayoría, se apartará del referido dictamen, considerando que corresponde desestimar la demanda incoada, en virtud de que la misma se ha dirigido contra un acto administrativo no procesable. Antecedentes. VI) En el año 2003, la accionante gestionó ante la Dirección Nacional de Transporte, la renovación de la concesión de su línea Montevideo-Melo, la que le había sido concedida por Resolución de fecha 18 de agosto de 1992. El Grupo de Trabajo creado por R.I. Nº 27/97, en informe de fecha 10 de junio de 2004, concluyó que la situación de la empresa no hacía aconsejable proceder a una renovación de la concesión, por lo que sugirió convalidar los servicios prestados desde el último vencimiento hasta el presente, y disponer una prórroga únicamente por un plazo de seis meses, finalizado el cual -de no mediar un cambio drástico de la situación económica y de los restantes aspectos que menciona en el cuerpo del informe-, se propiciaría la caducidad de la concesión. El 1º de setiembre de 2004, se dictó la Resolución por la cual se convalidaron los servicios prestados por la accionante en la ruta Montevideo-Melo desde el vencimiento del plazo original hasta la fecha. A su vez, se prorrogó la concesión por un plazo de 6 meses, vencido el cual, de no haberse revertido su situación económico-financiera, se promovería la caducidad de la concesión (fs. 87/88 vto. A.A. I en rojo). Dicha resolución fue recurrida por la actora, que se agravió por lo exiguo del plazo otorgado. VII) Meses más tarde, la Asesoría de Estudio y Evaluación Económica de las Concesiones, informó que los Estados Contables de la accionante para el ejercicio finalizado el 31 de julio de 2004 presentaban una mejoría respecto a los dos anteriores, pese a lo cual, la empresa continuaba con una situación económico-financiera crítica, ante lo cual, sugirió a la superioridad tener en cuenta esa situación al momento de estudiar la renovación de la concesión. El 18 de enero de 2006, el Sr. Ministro de Transporte y Obras Públicas solicitó a la Dirección Nacional de Transporte que realizara los controles que correspondieran sobre la accionante, atento a las denuncias recibidas (fs. 2 A.A. I en rojo). El 23 de enero, dicha Dirección informaba que la actora tenía todos los Permisos Nacionales de Circulación vencidos (fs. 10 A.A. I en rojo). Por su parte, la Dirección General de Transporte por Carretera informaba que la empresa tenía dificultades para obtener la aprobación técnica de sus unidades (fs. 14 y vto. A.A. I en rojo). VIII) El 27 de marzo de 2008 se realizó una inspección en la Terminal Tres Cruces a los vehículos ETU 5032 y EM 90132, que efectuaban servicios para la accionante. Como resultado de la inspección, se informó que, del análisis de los combustibles encontrados en los ómnibus inspeccionados, se dedujo que uno de ellos no poseía las características del comercializado por ANCAP, por lo que se trataría de combustible de contrabando (fs. 202 A.A. II en rojo). En atención a ello, se dispuso por Resolución Nº 2008/7/1136, de fecha 1º de abril de 2008, la instrucción de una información de urgencia, con la finalidad de aclarar las responsabilidades en los hechos acaecidos (fs. 204 y vto. AA II en rojo). IX) Finalmente, a fs. 249 a 253 A.A. II en rojo, se produjo el informe de la Directora de la División Asuntos Jurídicos del MTOP, la que luego de un extenso análisis de todos los informes que lucen en los expedientes relativos a la empresa, concluyó en recomendar el dictado del acto que se procesa, el que fuera aprobado el día 12 de mayo de 2008. Determinación del acto impugnado. X) Efectuado el detalle de los profusos antecedentes administrativos allegados a la causa, corresponde identificar cuál es el acto impugnado en la presente acción anulatoria. En el exordio de la demanda, la actora refiere únicamente a la Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 12 de mayo de 2008; sin embargo, en el cuerpo del escrito, también se hace referencia a las Resoluciones de fecha 29 y 30 de mayo de 2008, expresando agravios contra las mismas. Finalmente, en el petitorio, la actora solicita la anulación “del acto impugnado”, por lo que la referencia, hecha en singular, parece corresponder a la resolución del 12 de mayo. Por otra parte, en algún pasaje del escrito, la accionante expresa que los tres actos nombrados conformarían un acto complejo. De acuerdo con tal aserto, podría entenderse que la volición impugnada es justamente ese acto complejo integrado por las tres resoluciones a las que se hiciera referencia. XI) Pues bien. A ese respecto, la Sede considera que no puede aceptarse en el caso, la tesis del acto complejo. El mismo es definido por la doctrina y jurisprudencia, en definición que la propia actora recoge, como “aquel en que la voluntad administrativa emana de dos o más órganos, concretada con la intervención conjunta o sucesiva de tales órganos, pero siempre referidos a una única voluntad” (Cfme. Sentencia T.C.A. Nº 88/1989). Analizando la situación de marras, se advierte que la cadena de actos a que refiere la actora no presenta la concatenación de voluntades exigida en aquella definición, puesto que no hay aquí una intervención conjunta o sucesiva de varios órganos, sino que los tres actos en cuestión emanan del mismo agente. XII) En resumen, la Corporación, en mayoría, entiende que si bien la actora alude en su libelo introductorio a tres resoluciones distintas, solamente impugna de nulidad la primera de ellas, de fecha 12 de mayo de 2008, tal como surge del exordio y del petitorio de la demanda, así como del detalle del agotamiento de la vía administrativa. XIII) En segundo término, cabe preguntarse si esa resolución impugnada por la accionante, constituye un acto definitivo, en el sentido de manifestación de voluntad administrativa productora de efectos jurídicos definitivos, o si por el contrario se trata de un acto preparatorio, de trámite, que simplemente prepara un acto ulterior, este sí de naturaleza definitiva. Para responder a dicha interrogante, corresponderá analizar el múltiple contenido de la resolución encausada, tarea a la que el Tribunal se abocará en los siguientes numerales. XIV) El primer numeral del acto impugnado, que es el que en definitiva agravia a la actora, decide, por un lado, intimar a la empresa, en el plazo de diez días, el cese del servicio de transporte de pasajeros que presta en la línea Montevideo – Melo, y por otro lado, conferir vista de las actuaciones a la actora, por el mismo plazo de diez días. Respecto de dicha fraccionabilidad del acto, el Cuerpo considera, en mayoría, que su contenido resulta de carácter preparatorio, puesto que no se dispone un efecto jurídico definitivo e inmediatamente lesivo para la actora -como sería en caso de que el acto directamente ordenara el cese del servicio-, sino que simplemente se le intima el cese de la actividad, confiriéndole en el mismo acto un plazo para evacuar la vista con los descargos correspondientes. La concesión de la vista, evidencia que el cese de la actividad no se produce en forma inmediata, sino que queda supeditado a lo que la accionante esgrima en oportunidad de evacuar su defensa. Por lo tanto, este primer numeral del acto tiene un contenido preparatorio, interlocutorio o instrumental, no comportando una manifestación última de voluntad de la Administración, por lo que mal puede erigirse como objeto de la acción de nulidad, conforme a la previsión normativa de nuestro texto constitucional -art. 309 de la Constitución de la República- (Cfme. Sentencias Nº 58/2009, 732/2007, 574/2006 entre otras). XV) Respecto del segundo numeral, el literal a) ordena a un órgano sometido a jerarquía del Ministerio, la presentación de la denuncia penal correspondiente. De acuerdo a la jurisprudencia de la Sede, tal acto tampoco es considerado procesable ante esta jurisdicción (Cfme. Sentencias Nº 1045/2010 y 95/2010, entre otras). Lo mismo corresponde sostener respecto de la parte final de dicho literal, en la que se ordena dar cuenta a la Dirección Nacional de Aduanas, pues tampoco en ese caso, el acto tiene carácter definitivo, sino que se limita a dar cuenta a otra dependencia de una posible infracción. XVI) Mayores interrogantes plantea el contenido de los literales b) y c) del numeral 2º del acto en proceso, puesto que allí se habla de iniciar los procesos licitatorios para los servicios “cesados” y de asignar provisoriamente los servicios que “prestaba” COTA. La utilización de tales verbos en pasado podría dar a entender que los servicios han cesado ya con esta resolución. Sin embargo, a juicio del Tribunal, tales referencias responden a errores gramaticales contenidos en la resolución, que no alteran el contenido sustancial del acto atacado, el cual se extrae de lo dispuesto en el numeral 1º del mismo, el que, tal como fuera analizado, no determina el cese inmediato de los servicios, sino que intima el mismo con plazo de diez días, confiriéndose vista a la empresa prestataria. En resumen, el contenido decisorio de la resolución, evidencia en forma clara que los servicios no han cesado aún con este acto. XVII) Por otra parte, cabe anotar que estos literales b) y c) del numeral 2º del acto impugnado, son igualmente de carácter preparatorio, en tanto se limitan a dar una orden a un órgano inferior para que éste tome determinadas medidas, tales como iniciar los procesos licitatorios y asignar provisoriamente los servicios. El acto definitivo, en tales supuestos, será el que convoque el proceso licitatorio para la adjudicación de la línea, o el que asigne en forma provisoria los servicios que venía prestando la empresa actora, pero no esta resolución, que se reduce a dar una orden a otro órgano para que realice determinada acción. XVIII) En definitiva, la mayoría de la Corporación, considera que todo el contenido del acto impugnado es de carácter preparatorio, y que, por tanto, no tratándose de una manifestación definitiva de voluntad, la misma no resulta procesable ante esta jurisdicción. Acto preparatorio, no procesable. XIX) Por lo antes expresado, entiende el Tribunal, en mayoría, que el acto administrativo preparatorio solo sirve como antecedente para un pronunciamiento posterior de la Administración, no produciendo efectos jurídicos, por cuanto no es el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad (art. 24 inc. 2º del Decreto Ley 15.524). Por ende, al no tratarse del acto principal o decisorio que constituye la última voluntad de la Administración, capaz de producir efectos jurídicos susceptibles de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva de la cual pueda ser titular el accionante, sino de un mero acto de trámite , el mismo no causa lesión a un derecho subjetivo, en los términos del art. 309 de la Carta, y no resulta procesable ante esta Sede. En consecuencia, por los fundamentos expuestos, y lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Declarando que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado patrocinante de la parte actora en la cantidad de $U 18.000 (pesos uruguayos, dieciocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza (r.), Dr. Harriague (d.), Dra. Sassón (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dr. Harriague: Confirmo por otros fundamentos: Aspecto sustancial: Se pide la nulidad de la Resolución emitida por el Poder Ejecutivo el 12 de mayo de 2008 que dispuso: a) intimar a la accionante el cese de la prestación de hecho del servicio de transporte de pasajeros de la línea nacional Montevideo-Melo, en el plazo de 10 días, bajo apercibimiento de acciones penales y administrativas; b) conferir vista al accionante por el plazo de diez días; c) ordenar que vuelvan los autos a la División Servicios Jurídicos para que ésta efectúe la denuncia penal correspondiente y de cuenta a la Dirección Nacional de Aduanas de estas actuaciones; d) disponer que por la Dirección Nacional de Transporte se inicien los procesos licitatorios para los servicios cesados y se asignen provisoriamente los servicios que prestaba la empresa COTA. La actora es una empresa transportista que desde el año 1992 tenía la concesión, ‘entre otras’, de la línea Montevideo-Melo para el transporte de pasajeros. En el año 2003, se presentó ante la Dirección Nacional de Transporte, solicitando la renovación, la que, finalmente sólo fue prorrogada por un plazo de seis meses atento a la crítica situación económica por la que atravesaba LA EMPRESA, la carencia de los permisos nacionales de circulación, la no obtención de los permisos del SUCTA (falta de aprobación técnica de las unidades que prestaban el servicio) y la necesidad de renovación de la flota (AA, fs 87/88). Vencido dicho plazo aventuró la promoción de la caducidad de la concesión. No obstante, continuó ‘de hecho’ prestando el servicio Montevideo-Melo, hasta que el 28/3/08 al realizar ANCAP una inspección de vehículos de transporte de pasajeros en la Terminal de Tres Cruces, detectó que en una de las unidades de COTA el combustible podría ser de contrabando, por no tener las características del comercializado por ANCAP. Este hecho que ameritó la instrucción de una investigación de urgencia la cual en definitiva, precipitó el dictado de la resolución que hoy se procesa (AA. II, fs. 262/265). Se agravia la actora al entender que ‘la intimación de cese’ es una verdadera sanción y que al no estar precedida de vista, la irregularidad se transforma en insubsanable en tanto viola las garantías del debido proceso. En lo que refiere al tema de fondo consideró que la Administración llegó a conclusiones erróneas en relación al combustible, poniendo en tela de juicio el procedimiento seguido por la Administración, a la vez de entender que el Ministerio de Transporte es incompetente para juzgar y sancionar el contrabando de combustible. Finalmente, aludió a los motivos erróneos invocados en la resolución atacada. Estimo que los agravios no son de recibo, aunque no comparto todas las argumentaciones de la demandada, en especial, la que considera que el acto administrativo impugnado es preparatorio y por ello no productor de efectos jurídicos, no siendo el mismo la última palabra de la Administración. El acto impugnado traduce una férrea posición de la Administración, quizás opacada por la defectuosa redacción al ‘intimar el cese y otorgar vista simultáneamente’, pero las posteriores medidas dispuestas en los otros numerales, que indica deben adoptarse, nos induce a pensar en una concluyente decisión de la Administración, de la que no puede extraerse que no reúna las exigencias del art. 309 de la Constitución. Sobre el tema del acto preparatorio y como lo ha sostenido el Tribunal ‘el acto preparatorio sólo sirve como antecedente para un pronunciamiento posterior de la Administración’. ‘No produce efectos jurídicos, por cuanto no es creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad (art. 24, inc 2º, del DL 15.524). Agregando, al no tratarse del acto principal o decisorio que constituya la última voluntad de la Administración, capaz de producir efectos jurídicos susceptibles de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva de la cual pueda ser titular el accionante, sino de un trámite previo a una resolución definitiva, que debe emitirse posteriormente no causa lesión en su derecho subjetivo en los términos del art. 309 de la Constitución. Más estas notas no las observó en el acto que concretamente identifica la actora como impugnado. En segundo lugar, no estamos en presencia de un acto complejo -como lo califica la actora- que se integraría con la resolución del 12 de mayo ahora procesada y las del 29 y 30 de mayo también dictadas por el Poder Ejecutivo y ello porque no se dan las notas de lo que la doctrina define como ‘acto complejo’, es decir, aquel cuya característica esencial es que la declaración de voluntad de la Administración se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella (Cf. Sayagués Laso, Enrique: ‘Tratado de Derecho Administrativo’, T. I, pág 394). En tercer lugar, considero que no nos encontramos ante una sanción administrativa, entendiéndola como “el evento dañoso impuesto por un órgano estatal actuando en función administrativa, como consecuencia de la violación de un deber impuesto por la norma” (Cf. Susana Lorenzo: ‘Sanciones Administrativas’, pág 8). Por el contrario, el cese puede entenderse como el acto que el órgano con competencia en la materia dispone que un sujeto carente de derechos pueda cumplir determinada actividad dentro de su competencia. En consecuencia, la Administración al ajustarse a lo dispuesto en los decretos 574/74 y 285/06, actuó conforme a derecho, en el ámbito de competencia. En cuarto lugar, la actuación de la Administración obedeció a múltiples incumplimientos de la actora: 1) COTA no contaba con los permisos de circulación vigentes; 2) tenía serias dificultades para obtener la aprobación técnica de SUCTA de sus unidades en una primera inspección; 3) adeudaba multas no incluidas en el convenio de pago y que fueran remitidas a la Asesoría jurídica del Ministerio; 4) el parque vehicular afectado a la empresa era de 7 unidades de las cuales sólo 3 presentaban certificado de aptitud técnica; 5) el promedio de antigüedad de las unidades se encontraba próximo a alcanzar el límite de doce años, por lo que debía sustituirlas; 6) la situación financiera de la empresa era sumamente comprometida. A lo que se agrega que el control verificado por ANCAP en la Terminal de Tres Cruces, en acuerdo con el Ministerio arrojó la existencia de combustible en la unidad vehicular presuntamente de contrabando. Elemento que riñe con lo dispuesto en el fideicomiso de administración del boleto ya que la información brindada por la empresa en lo que refiere a los litros de combustible consumido era errónea. En definitiva, el acto impugnado no impresiona como meramente preparatorio; ya que de por sí produce efectos negativos para la actora, los que se traducen en la ‘licitación del recorrido realizado por COTA y que ahora será concesionaria otra compañía en tanto reúna los requerimientos exigidos por el Ministerio de Transporte a través de la Dirección Nacional de Transporte. Y, en lo que refiere a la falta de vista previa -agravio trascendente para el actor-; su omisión no se observa trascendental, por lo que podría ser incluida en los vicios calificados por la doctrina como ‘ininfluyentes’. Al respecto en Sentencia No. 787/98 la Sala en mayoría con Discordias de los Sres. Ministros Víctor H. Bermúdez y W. Burella sostuvo que no obstante mantener firmemente el criterio de que la debida observancia de la garantía de defensa que consagra el art. 66 de la Constitución constituye un requisito fundamental de juridicidad de la volición conclusiva de un procedimiento administrativo también ha establecido que no toda irregularidad vicia el acto, de modo que solamente lo afecta de tal forma ‘…aquella que lo inficiona pesando o influyendo, de manera decisiva, en el contenido del pronunciamiento de la Administración (Sentencias Nos. 589/90, 599/90, 1068/92). Y en expresiones de Couture ‘no hay nulidad de forma, si la desviación no tiene trascendencia sobre las garantías esenciales de la defensa en juicio’. ‘La antigua máxima ‘pas de nullité sans grief’, recuerda que las nulidades no tienen por finalidad satisfacer pruritos formales, sino enmendar los perjuicios efectivos que pudieran surgir de la desviación y que supongan restricción de las garantías a que tienen derecho los litigantes’. Sería incurrir en una excesiva solemnidad y en un formalismo vacío, sancionar con nulidad todos los apartamientos del texto legal, aún aquellos que no provocan perjuicio. (Autor citado: ‘Fundamentos…’, ed. 1978, pág 390). En definitiva, la decisión a la que llegó la Administración fue dictada luego de un largo proceso en el cual la actora pudo ejercitar sus defensas, en tanto presentó notas, peticiones y recursos sobre varias de las decisiones tomadas por la Administración. Como consecuencia y atendiendo a la prerrogativa del Estado que ejerce la tutela del interés general, deberá confirmarse la resolución atacada. Por último, tampoco le asiste razón a la actora en cuanto finca uno de sus agravios en la carencia de motivación, ya que la misma está presente en todo el proceso administrativo que, determinó el cese de la autorización a la empresa de realizar un recorrido ‘sólo de hecho’, ya que la concesión tuvo un punto final. Por lo expresado confirmo, no dejando de reconocer las dificultades que se plantean en autos. Discordia de la Dra. Sassón. Discorde en cuanto entiendo que el acto impugnado no puede ser calificado como un acto preparatorio.- I) A tal efecto y como expuse en mi voto, es importante tener en cuenta los antecedentes que llevaron a dictar el auto en causa.- Surge de fs. 55 AA I, que en el año 2003 la accionante gestionó, ante la Dirección Nacional de Transporte la renovación de la concesión de su línea Montevideo-Melo, la que le había sido concedida por Resolución de 18 de agosto de 1992 (vide fs. 72/73 AA I en rojo, en adelante todas las referencias son a esa foliatura).- En informe que obra a fs. 74 y vto. AA I se estableció que la empresa contaba con 7 unidades (ómnibus) de las cuales sólo 3 tenían Certificado de Aptitud Técnica Vigente, siendo necesario que al menos 5 lo poseyeran según resolución del P.E. de 05.04.90.- A fs. 77 AA I, la División Fiscalización del Depto. de Transporte de Pasajeros, informó que la empresa no se encontraba al día con sus obligaciones tributarias y mantenía sanciones económicas firmes.- El Grupo de Trabajo creado por RI Nº 27/97, en informe de 10 de junio de 2004 (fs. 81/82 AA I) concluyó que la situación de la empresa no hacía aconsejable proceder a una renovación de la concesión, por lo que sugirió convalidar los servicios prestados desde el último vencimiento hasta el presente y disponer una prórroga únicamente por un plazo de seis meses, finalizado el cual -de no mediar cambio drástico de situación económica y restantes aspectos que menciona en el cuerpo del informe- se propiciará la caducidad de la concesión.- El 1º de setiembre de 2004 se dictó la resolución (fs. 87/88 vto. AA I) por la cual se convalidaron los servicios prestados por la accionante en la ruta Montevideo-Melo desde el vencimiento del plazo original (18 de agosto de 1997) hasta la fecha. Se prorrogó la concesión por un plazo de 6 meses a partir de esa resolución vencido el cual de no haberse revertido su situación económica financiera se promovería la caducidad de la concesión. El 13.09.04 se notificó a la accionante de la mencionada volición (fs. 91 AA I).- El 27.12.04 los representantes de la accionante interponen recurso de revocación contra la resolución de 01.09.04 (fs. 95/99 AA I) agraviándose por exiguo plazo de 6 meses, que le otorgó el acto. Asimismo, solicitó la suspensión de ejecución del acto. Vuelve a informar el Grupo de Trabajo (fs. 103 AA I) y sostuvo que atento a que el agravio de la accionante se funda en que se tomaron en cuenta los estados contables de los años 2002 y 2003 -siendo estos años malos debido a la crisis económica reinante en el país- se procediera a solicitar a la empresa que proporcionara los estados del ejercicio cerrado en 2004.- A fs. 108/109 AA I informó la Asesoría de Estudio y Evaluación Económica de las Concesiones y concluyendo que los Estados Contables de la accionante para el ejercicio finalizado el 31.07.04 presentaban una mejoría respecto a los dos anteriores, sin embargo la empresa continuó con una situación económica-financiera crítica y por tanto sugirió a la Superioridad tener en cuenta esa situación al momento de estudiar la renovación de la concesión. A conclusiones similares se arriba en el Informe de 2.01.07 (fs. 111/113 AA I), en el que se analizan los Estados Contables de 2005 y 2006.- El 18 de enero de 2006, el Sr. Ministro de Transporte y Obras Públicas solicita a la DNT que realice los controles que correspondan sobre la accionante atento a las denuncias recibidas (fs. 2 AA I ). El 23.01.06 se informa que la accionante tiene todos los Permisos Nacionales de Circulación vencidos (fs. 10 AA I ).- A fs. 14 y vto. AA I la Dirección General de Transporte por Carretera informó que la empresa tiene dificultades para obtener la aprobación técnica de sus unidades en una primera inspección; históricamente los resultados obtenidos en esas circunstancias era de Aprobado Condicional (re inspección obligatoria a los 60 días) o Rechazado (prohibición de circular). Por su parte el Grupo de Trabajo, en su informe de 10.01.07 (fs. 127 AA I), aconsejó mantener la caducidad de la concesión y llamar a licitación. Se confirió vista el 30.03.07 (fs. 136 AA I ), la que es evacuada a fs. 138/140 AA I.- El 27.12.07 (fs. 184 AA II) la empresa solicitó autorización al MTOP para ceder el 70% del paquete accionario al Sr. Dardo RODRÍGUEZ REALAN; ante este pedido informó nuevamente la Asesoría de Estudio y Evaluación Económica de las Concesiones (fs. 187/192 y 193 y vto. AA II ), la que arribó a la conclusión que, a pesar que en esa oportunidad el resultado operativo era positivo, los EC al 31.07.07 continúan presentando una situación económica-financiera muy comprometida asociada a un alto endeudamiento y a un patrimonio negativo.- El 28.03.08 (fs. 201 AA II) se informa que el 27.03.08 se realizó una inspección en la Terminal Tres Cruces con personal de ANCAP a los vehículos ETU 5032 y EM 90132, ambos realizando servicio para la accionante. A fs. 202 AA II, se informó que del análisis de los combustibles encontrados en los ómnibus inspeccionados se deduce que uno de ellos no poseía las características del combustible comercializado por ANCAP, deduciendo que era de contrabando.- Por Resol. Nº 2008/7/1136 de 01.04.08 (fs. 204 y vto. AA II) se dispuso la instrucción de una información de urgencia con la finalidad de aclarar las responsabilidades en los hechos acaecidos. Asimismo, se cometió a la División Servicios Jurídicos la designación de un Abogado y un Escribano para actuar en los procedimientos.- En cumplimiento de lo dispuesto y según resulta del acta luciente a fs. 205/207 AA II en rojo, el 1º de abril de 2008 se tomó declaración al Chofer y al Guarda del ómnibus donde se había encontrado el combustible presuntamente de contrabando.- A fs. 212 AA II, la Asesoría de Estudio y Evaluación Económica de las Concesiones informó que a partir de la modificación del contrato de Fideicomiso de Administración de Boleto de 03.09.07, la Corporación Nacional para el Desarrollo ha depositado a BPS, por cuenta y orden de COTA un total de $ 2:162.153,27. El Contrato de Fideicomiso de referencia puede ser consultado a fs. 215/225 AA II , y la modificación a que se hizo referencia a fs. 232/238. A fs. 249/253 informó la Directora de la División Asuntos Jurídicos del MTOP, la que luego de un extenso análisis de todos los informes que lucen en los expedientes relativos a la empresa, concluye en recomendar el dictado del acto que se procesa, el que en definitiva es aprobado el 12.05.08 (fs. 262/265 AA II). II) La relación de los antecedentes expuestos permite sin la menor hesitación concluir que el acto resistido no puede ser calificado de preparatorio, como postuló la demandada y sostiene la sentencia de mérito.- Adviértase que no se trata de una simple intimación que se realiza a la accionante, sino de un acto administrativo con efectos jurídicos potencialmente lesivos; contiene la posibilidad cierta de afectar a la actora, en su propio interés, desde que dispone el “cese de la prestación de servicio regular de transporte”, dispuso se efectuara la denuncia penal, como así también se “iniciaran los procesos licitatorios para los servicios cesados”, lo que evidencia se trata de un acto decisorio de la Administración.- Este por otra parte ha sido el criterio adoptado por el Tribunal en diversos pronunciamientos, trasladables al presente en que se dijo :- “…se entiende que el acto en proceso posee contenido decisorio productor de efectos jurídicos, por lo que es impugnable en vía anulatoria, en tanto por medio de la intimación impuso al accionante la obligación de cumplir con todo el cronograma propuesto en un determinado plazo.- “Y aun cuando no se aperciba a la empresa de las consecuencias que le acarrearía el incumplimiento a lo intimado, como señalara el Sr. Procurador del Estado, en atención a lo perentorio del plazo, las consecuencias que se tomarían medidas concretas, contrarias a los intereses de aquélla, resultan previsibles”.- “El Tribunal ha entendido que “la intimación, como acto que utiliza la Administración para advertir al administrado que si él no realizaba determinada conducta o no cumple con determinado mandato, adoptará ante tal omisión medidas que serán contrarias a sus intereses, es procesable ante la Sede” (Sent. Nº 453/02).-“ (Sent. Nº 93/09, en el mismo sentido ver sentencia Nº 705/10).-