Sentencia Definitiva N° 493/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de junio de 2011. No. 493 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GANDINI, LUIS GERARDO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE CANELONES. Acción de nulidad (Ficha No. 419/08). RESULTANDO : I) Que con fecha 8/5/08, a fojas 5, compareció el actor, entablando demanda de nulidad contra la Resolución N° 07/05836 dictada por el Intendente Municipal de Canelones con fecha 9 de octubre de 2007, por la cual se ratificó la resolución interna de la Dirección General de Gestión Ambiental Nº 031 de fecha 27 de setiembre de 2007, disponiendo el traslado del actor en forma transitoria, a partir del 1º de octubre de 2007, a la Regional III, Base Sauce. Señaló que por Resolución Nº 364 de fecha 2/2/2000 fue designado en el cargo de Director de División Administrativo de Regional I de la Dirección General de Gestión Ambiental (DGGA), puesto de trabajo Nº 1410, Grado Aa. Indicó que por Resolución de la DGGA Nº 31 de fecha 27/9/07 se dispuso su traslado a la Regional III Base Sauce, acto que fuera impugnado mediante los recursos de reposición y apelación en subsidio, y que resulta ilegítimo en tanto la DGGA no tiene competencia para disponer el traslado. Finalmente, remarcó, por intermedio del acto aquí impugnado, se ratificó por el Intendente la resolución dictada por la DGGA, disponiendo el traslado del compareciente. Afirmó que esta última resolución no puede ratificar una anterior que está viciada de nulidad por haber sido dispuesta violando lo establecido en el art. 55 del Estatuto del Funcionario de la I.M.C. En efecto, los traslados deben ser dispuestos por resolución fundada del Intendente Municipal. La Resolución Nº 31 de la DGGA es ilegal, ya que dicho órgano no tiene competencia para dictar dicho acto, por lo que, en consecuencia, el acto impugnado resulta también viciado al estar ratificando una situación ilegítima. Agregó que la resolución viola el principio de irretroactividad de los actos administrativos, al haberse dictado el 9 de octubre, pretendiendo validar una situación generada a partir del 1º de octubre. A su vez, expresó, el acto no cumple con lo establecido por el art. 55 del Estatuto, ya que no establece el tiempo de duración del traslado. No se trata de un traslado “transitorio”, ya que, por un lado, el acto no fija una fecha predeterminada para su duración, y por otro, a la fecha de presentación de esta demanda, ha excedido largamente el plazo máximo de noventa días fijado en el Estatuto, manteniéndose al compareciente en el mismo lugar. Añadió que la norma citada dispone que el pago de las compensaciones debe realizarse mediante adelantos quincenales, no obstante lo cual, la Intendencia abona al compareciente los boletos en forma mensual adelantado, pero el viático en forma mensual vencido. Manifestó por otra parte que el Decreto 89/98 de la Junta Departamental de Canelones estableció una nueva estructura de cargos en la I.M.C., y por Resolución Nº 364 de fecha 2/2/2000 se le designó en el cargo de Director División Administrativo de Regional I de la DGGA. La resolución impugnada, en tanto, dispuso el traslado del funcionario Gustavo Bentancor a cumplir las funciones que presupuestalmente corresponden al actor. De esta forma, se lesiona el derecho al cargo de quien lo detenta, ya que el mismo supone su existencia, y además de ello, las condiciones para su ejercicio, extremo que no ha sido respetado por la demandada. Concluyó que la resolución atacada no está inspirada en razones de mejor servicio, sino motivadas en fines extraños al normal, correcto y racional cumplimiento de los mismos, ya que se traslada al compareciente a cumplir funciones en otro lugar, y se designa a otra persona que tiene un cargo menor para cumplir funciones para las cuales ni siquiera puede concursar. Solicitó, en resumen, la anulación del acto en causa. II) Que con fecha 20/6/08, a fs. 14, compareció la demandada evacuando el traslado conferido, solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Manifestó en primer lugar que el accionante no ha agotado correctamente la vía administrativa. Expresó a continuación que el acto atacado se ubica dentro de las facultades discrecionales de natural atribución del jerarca en lo que hace a la determinación de lo requerido y conveniente para la mejor y más eficiente prestación de los servicios. Por lo demás, continuó, debe reputarse lícito, en tanto no apareja situación menoscabante para el funcionario, enmarcándose en la reorganización invocada en el Visto de la Resolución Nº 31/07, que abarca a toda la DGGA a la que el actor reporta. A mayor abundamiento, la resolución alude en su Resultando a una “rotación de recursos humanos” y en su Considerando a condiciones fácticas para “intercambiar funciones”, lo que claramente trasunta las notas de transitoriedad y provisoriedad. Afirmó que el funcionario no vio alterada la jerarquía de su cargo, su grado ni su retribución, resultando por ende sus argumentos totalmente insuficientes para desvirtuar la presunción de legitimidad del acto impugnado. Agregó que no existe tampoco perjuicio habiéndose dispuesto el pago de boletos y viáticos, y en cuanto a la forma de pago, el acto se remite a lo dispuesto por la legislación en la materia, por lo que mal puede causar agravio a este respecto. Sostuvo que al no tratarse de un traslado, sino de una mera rotación al desempeño de funciones propias de un cargo de jerarquía equivalente al que corresponde al actor, no existe contravención alguna a las disposiciones del art. 55 del Estatuto, ni menos aún a lo dispuesto por el art. 49 del Decreto Nº 89/98. Por otra parte, expresó, habiéndose dispuesto originariamente la referida rotación con fecha 27/9/07 para regir a partir del 1/10/07, tampoco puede hablarse de retroactividad. Finalizó afirmando que el actor no puede desconocer la vigencia de las disposiciones del Num. 6º del art. 42 del Estatuto, que impone a todo funcionario el deber fundamental de cumplimiento de los destinos conferidos. Por lo expuesto, solicitó la confirmación de la resolución impugnada. III) De la cuestión formal planteada, se dio traslado al actor, quien lo evacuó con fecha 3/9/08, a fs. 19. IV) Oído al respecto el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 543/2008) a fs. 23, se dictó por la Sede la Sentencia Interlocutoria Nº 670/2008 (fs. 26), por la cual se desestimó la cuestión formal planteada por la demandada, declarando correctamente agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción de nulidad. V) Abierto el juicio a prueba, por auto 2032/2009 de fecha 24/3/2009 a fs. 32, se produjo la que se encuentra certificada a fs. 57, haciéndolo la parte actora de fs. 33 a 42 más un legajo de documentación en 219 fojas; y la demandada de fs. 43 a 45. Asimismo, la demandada produjo contraprueba de fs. 47 a 56 más un legajo de documentación en 113 fojas. A los autos se agregaron por cuerda antecedentes administrativos agregados por la demandada en 42 fojas. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegó la parte demandada de fs. 68 a 70, no habiendo presentado su alegato la parte actora (acuse de rebeldía a fs. 59) VI) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 550/2010, a fs. 74), aconsejó el rechazo de la demanda planteada. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad. II) Se impugna en autos, la Resolución No. 07/05836, dictada el 9 de octubre de 2007, por el Intendente Municipal de Canelones, por la cual se ratificó la resolución interna de la Dirección General de Gestión Ambiental No. 031, de fecha 27 de setiembre de 2007; esta última, dispuso el traslado del actor en forma transitoria, a partir del 1º de octubre de 2007, a la Regional III, Base Sauce (AA, “A”, fs. 30 y 30 vto). III) Respecto a los argumentos sustentados por las partes, habrá de estarse a los explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse “brevitatis causae”. IV) El Tribunal, por unanimidad de sus miembros y apartándose en esta oportunidad de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anulatoria ejercitada en esta causa, en mérito a los fundamentos que se explicitarán a continuación. V) Liminarmente, el Tribunal entiende que es preciso expedirse acerca de la lesividad del acto impugnado. Así, mientras la Administración sostuvo que el acto contra el cual se dirige la presente acción anulatoria, no es susceptible de producir agravios, en tanto no es un acto originario, sino que se limita a ratificar el contenido de una resolución dictada previamente (esto es, la Resolución No. 031/2007); la Corporación, en cambio, advierte que, si bien el contenido del acto impugnado es el mismo que el de la Resolución No. 031/2007, existe una diferencia sustancial entre ellos, la cual radica en que, mientras el encausado ha sido dictado por el Intendente Municipal de Canelones, la Resolución No. 031/2007 fue dictada por la Dirección General de Gestión Ambiental. Pues bien, conforme al art. 55 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia demandada, el órgano competente para disponer los traslados del personal es el Intendente Municipal; por lo tanto, otros órganos de inferior jerarquía -como lo es la Dirección General de Gestión Ambiental- carecen de competencia para adoptar este tipo de decisiones. Siendo así, el acto emitido por la mencionada Dirección, era absolutamente nulo desde su dictado, por lo que el acto que produce la situación lesiva que agravia al accionante es la Resolución No. 07/05836 dictada por el Intendente Municipal de Canelones, aquí impugnada. En consecuencia, el acto cuya nulidad se solicita en estos autos, es susceptible de lesionar un derecho o interés directo, personal y legítimo del accionante, estando éste legitimado para impugnarlo ante esta Sede. VI) Con relación al marco normativo aplicable en la especie, cabe, precisamente, considerar el Estatuto del Funcionario de la Intendencia Municipal de Canelones, antes mencionado. Ciertamente, el art. 55 al cual se hizo alusión en párrafos anteriores, fue el citado por la Administración, quien al contestar la demanda manifestó que se trataba de un traslado transitorio regulado por dicha norma. Este artículo resultó modificado por el Decreto No. 33/01 de la Junta Departamental de Canelones (AA, Carpeta “B”, fs. 107), el cual dispone: “No podrán imponerse traslados que impliquen cambios de localidad, aunque sea para desempeñar funciones de igual grado jerárquico y remuneración. No están comprendidos en estas prohibiciones, los traslados transitorios determinados por razones de trabajo, por un término máximo de noventa días y los que resulten de la naturaleza o especialidad del empleo que desempeñan determinados funcionarios, así como tampoco, los que se originen a causa de ascenso. Todos los traslados deberán ser dispuestos por resolución fundada del Intendente Municipal, determinándose el tiempo de dicho traslado y las compensaciones que deban abonarse a los funcionarios. Esas compensaciones comprenderán los gastos de locomoción, desde el lugar en que viva el funcionario hasta el sitio donde deba prestar funciones transitoriamente y el viático para la alimentación, debiendo serles pagados como adelantos quincenales, desde la fecha en que se haga efectivo el traslado transitorio.” VI.1) Emerge de autos, que el acto impugnado no cumple con lo dispuesto en la norma transcripta ut supra. En efecto, la resolución cuestionada no establece la duración del traslado que dictamina, puesto que no indica la fecha en que finalizará el mismo; y, siendo que, al tiempo de promover la presente demanda, ya habrían transcurrido más de noventa días desde que se produjo el traslado, el plazo máximo autorizado por el artículo referido, no fue respetado. A su vez, ni la naturaleza, ni la especialidad de la función del demandante -Director de División de Gestión Ambiental- entran en la previsión normativa; así como tampoco es posible considerar que se trate de un ascenso, en tanto la remuneración y el grado escalafonario que ocupaba el actor, al tiempo de la emisión de la resolución impugnada, siguieron siendo idénticos luego de la misma. VI.2) Por otro lado, en lo que refiere al pago de las compensaciones y de los viáticos, no se cumplió con lo dispuesto por el multicitado artículo. En este sentido, aún cuando el pago por mes adelantado de los boletos, no sea susceptible de causar un agravio al accionante; advierte el Tribunal que, el pago mensual a mes vencido de las compensaciones ocasiona un perjuicio al actor, además de apartarse de lo dispuesto por la normativa aplicable. VI.3) Por último, en lo que refiere a la motivación del acto impugnado, a juicio de la Sala, indudablemente, el acto administrativo dictado por el Intendente Municipal de Canelones, no satisfizo la exigencia normativa de una motivación idónea y eficaz. Si bien, es de principio reconocer la potestad de la Administración de disponer los traslados de funcionarios por razones de mejor servicio, dicha potestad también tiene sus límites. Precisamente, como señalara la Corporación en pronunciamientos anteriores, las medidas que se adopten en un marco reorganizativo, no pueden implicar perjuicio para los derechos de los funcionarios que resulten involucrados. De modo que, cuando la Administración invoque razones de “mejor servicio” para adoptar ese tipo de medidas, no puede soslayar la obligación de expresar los motivos en los cuales basó su decisión. Como enseña MARIENHOFF, “... la motivación idónea o eficaz requiere que ella sea suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto”. (Tratado de Derecho Administrativo T. II, 1993, págs. 335/336). En esta línea de pensamiento, la Sala ha sostenido que: “la motivación no constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad” (ver: FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio, en su Diccionario de Derecho Público). Debiéndose tener presente que el motivo es el fundamento de hecho o de derecho del acto administrativo; y que por motivación debe entenderse la expresión del motivo que fundamenta el acto; siendo así, un vicio en el motivo es un vicio de fondo, mientras que un vicio en la motivación es un vicio de forma (Cf. DURÁN MARTINÉZ, Augusto: “La obligación de motivar: un principio general de Derecho Administrativo”, en Rev. Uruguaya de Estudios Administrativos, Año II, Nº 2, Pág. 100). En términos plenamente compartibles, GARCÍA de ENTERRÍA expresa que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional, sino que por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión (Eduardo GARCÍA de ENTERRÍA – Tomás – Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo” T. I, Pág. 555). Específicamente, en nuestro ordenamiento jurídico, existe la obligación de motivación del acto administrativo. Así, el art. 21 del Decreto Nº 30/003, de fecha 23 de enero de 2003 establece: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en la resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada. (El subrayado pertenece al redactor de la presente). Tratándose de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público.” (Sent. No. 33/2011). Concretamente, en la resolución impugnada, la Administración no plasmó motivo alguno que justifique su actuar; y, más aún, ampliando el análisis y considerando la Resolución No. 031/07 -cuyo contenido fue ratificado por el acto impugnado- simplemente se advierte en su “Resultando” una fórmula general, que dispone: “se vuelve necesario por razones de servicio y de operatividad proceder a la rotación de sus recursos humanos con el objeto de optimizar la calidad de la gestión”. Sencillamente, la frase antes citada, no aporta ningún elemento concreto que permita al accionante, como a este Cuerpo decisor, realizar un adecuado análisis de la legalidad del acto. Más aún, el Tribunal entiende que le asiste plena razón a DURÁN MARTÍNEZ cuando postula en el trabajo que viene de citarse que, resulta incuestionable que la obligación de motivar los actos administrativos está íntimamente vinculada a derechos inherentes a la personalidad humana (en la terminología del art. 72 de la Constitución de la República) no escritos: el que tiene un individuo de conocer el motivo de las disposiciones que se le aplican y el poder de impugnarlas en caso de que le causen agravio, que derivan respectivamente del derecho a conocer la verdad y del derecho a defenderse de las agresiones ilegítimas. De la naturaleza específica de ser racional del hombre, nace el derecho a averiguar la verdad. Y el hombre siempre, en todos los órdenes ha tratado y trata de averiguar la verdad. Con mucha más razón tiene el derecho a hacerlo respecto de la actividad de la Administración, por lo menos en lo que le es atinente, pues aquélla sólo puede actuar legítimamente en vistas a la obtención del bien común. Por lo demás, sin conocer los motivos del acto administrativo, mal se puede ejercer el legítimo derecho de defensa frente a la Administración agraviante, derecho incluso constitucionalmente protegido (art. 66 y 72 de la Constitución de la República). Por ello, debe convenirse que la ausencia de motivo en un acto administrativo, lo vicia irremediablemente de nulidad. En tal sentido, sostiene CAJARVILLE PELUFFO que: “Si los hechos operantes como supuesto normativo o motivos del acto administrativo no existen o no son como la Administración pretende, el acto está viciado por inexistencia de los motivos” (“Op. Cit”, Pág. 86). (Cfme. Sentencia 33/2011). Por otro lado, aún recibiéndose la posición doctrinaria que indica que la motivación puede surgir de la expresión de voluntad del acto o, con anterioridad al mismo en su proceso de formación, debe afirmarse que este segundo supuesto no surge del relevamiento de los antecedentes administrativos agregados en estos autos. Y, ello por cuanto de la actuación de la demandada en el casus, no resulta explicación razonable alguna del por qué, se produjo el traslado del actor a una localidad diferente al lugar donde fue presupuestado, contraviniendo de este modo, lo dispuesto por el art. 49 del Decreto 89/98 de la Junta Departamental de Canelones, la cual dispone que “los puestos de trabajo asignados… deberán ser ocupados en los lugares donde fueron presupuestados”. . En definitiva, debe convenirse que le asiste razón a GIORGI cuando afirma que la Administración se halla condicionada en su actuación por los motivos y fines que el Derecho le marca. Y, que una decisión sin motivo o causa, al carecer de base racional, no es jurídicamente válida y debe ser anulada (“El Contencioso Administrativo de Anulación”, Pág. 214). En consecuencia, analizada la demanda integralmente, resulta claro, que el acto enjuiciado no es ajustado a Derecho, correspondiendo entonces su anulación. Por los fundamentos expuestos y en virtud de lo establecido en el art. 309 de la Constitución de la República y los artículos 22 a 25 del Decreto Ley 15.524, el Tribunal, por unanimidad de sus miembros, FALLA : Acogiendo la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).