Sentencia Definitiva N° 465/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de junio de 2011. No. 465 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FANDIÑO SANTELLÁN, JOSÉ ANDRÉS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 619/2007). RESULTANDO : I- Se procesa en autos demanda de nulidad contra la denegatoria ficta que recayó a la petición que con fecha 3 de agosto de 2006, elevó el accionante al organismo demandado a fin de que se modificara su categoría retributiva.- Luego de detallar los aspectos relativos al agotamiento de la vía administrativa e historiar, sucintamente, su situación funcional, expresa que en virtud de lo establecido en el art. 31 de la Ley 17.930, el Directorio de UTE debió modificar la R 92-3190, incluyendo en la Categoría Retributiva 21 a los Ingenieros Tecnológicos con título expedido por la A.N.E.P., pues dicha disposición tiene carácter declarativo. Sostiene que en el caso de otros funcionarios con símil perfil de cargo y nivel de responsabilidad, la remuneración varía sustancialmente según se trate de un Ingeniero egresado de UDELAR o un Ingeniero Tecnológico egresado de ANEP, atentando esta diferencia contra el principio de igualdad. Concluye que la actuación de UTE lesiona el derecho del gestionante, implica una actuación desajustada a la normativa vigente y se aparta con criterio discriminatorio de la solución. II- Que, conferido el correspondiente traslado de la demanda, ésta fue contestada a fs. 26-34 vta. por el representante de la parte demandada, bregando por su rechazo en virtud de que la resolución atacada resulta ajustada a Derecho. Expresa que la obligación de decidir las peticiones es la contrapartida al derecho del administrado a obtener un pronunciamiento de la Administración, obteniendo el actor, a través de la denegatoria ficta, respuesta a la misma, ejerciendo contra ella su derecho de impugnación. Analizando la estructura escalafonaria del Ente, señala que los puestos en la misma no están valorados en función de los títulos que ostentan quienes los ocupan, sino de acuerdo a su contenido funcional; a su vez, de las características que se requieren para poder desempeñar esas funciones, se establece un perfil determinado, por lo que tal circunstancia hecha por tierra la alegada violación al principio de igualdad. Indica que las normas sobre funcionarios contenidas en la ley presupuestal No. 17.930, no le son aplicables a su mandante y ello por cuanto el régimen escalafonario fue establecido en la ley de presupuesto No. 15.809, la cual estableció dentro de su ámbito de aplicación, a los cargos presupuestados y contratados de los Incisos 02 al 26. Afirma que en virtud de la potestad discrecional que le asiste a su mandante, incorpora a sus reglamentos las modificaciones que estime convenientes, sean éstas de su propia iniciativa o de normas de aplicación no preceptiva. Sostiene que tampoco la norma indicada como fundamento del derecho se resume en la necesaria e inmediata inclusión del Ingeniero Tecnológico en el escalafón profesional, sino que la misma los declara aptos para ella. III- Resuelta por sentencia interlocutoria No. 309/2008, la cuestión formal planteada por la demandada (fs. 45 y vta.), se abrió el juicio a prueba (fs. 54), habiéndose diligenciado la que surge certificada a fs. 65. IV- Que alegó de bien probado la parte demandada (fs. 70-77), habiéndose tenido por bien acusada la rebeldía de la actora (fs. 69). V- Que conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 482/2010 de fs. 80) se citó a las partes para sentencia (fs. 82), la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos según fuera determinado por el Tribunal por Resolución No. 309 de fecha 24 de julio de 2008, para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto (arts. 4 y 9 de la ley 15.869). II) Tal como surge de las resultancias de autos previamente pormenorizadas, José Andrés Fandiño Santellán demandó la anulación de la denegatoria ficta recaída a la petición que presentara con fecha 3 de agosto de 2006 ante el Presidente del Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctrica (en adelante: UTE), a fin de obtener su inclusión en la categoría retributiva 21 como Ingeniero Tecnológico, con título expedido por la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP), al amparo de lo establecido por el art. 31 de la Ley No. 17.930, de 19 de diciembre de 2005; disponiéndose el pago de las diferencias salariales correspondientes. III) Emergen asimismo de aquellos Resultandos citados las respectivas argumentaciones de los contendores acerca de la cuestión debatida, a las que corresponde aquí remitirse, “brevitatis causae”. IV) Se desprende de los antecedentes administrativos agregados por cordón, que por R. 92-3190 de fecha 2 de diciembre de 1992, modificada en lo pertinente por R. 93-1920 de 21 de julio de 1993, UTE asignó la categoría retributiva 19 (Personal Técnico Profesional) a determinados profesionales, entre los que se encuentran los Ingenieros Tecnológico. Con fecha 3 de agosto de 2006, José Andrés Fandiño Santillán -que el día 9 de junio de 1998 había obtenido el título de Ingeniero Tecnológico, opción Electrotecnia, expedido por ANEP, y a quien se le había signado la categoría retributiva 19 a partir del mes de enero de 2001 por R. 00-2175 de 12 de octubre de 2000-, presentó una solicitud dirigida al Presidente de UTE a fin de que se modificara la R. 92- 3190, y se le asignara la categoría retributiva 21, atento a lo dispuesto por el art. 31 de la Ley No. 17.930 (AA, fs. 2, 56 y 59). V) Liminarmente, ha de consignarse por la Corporación que en el ocurrente no se advierte irregularidad alguna en el trámite administrativo generado a partir del ejercicio del derecho constitucionalmente admitido de “petición” (art. 30 de la Constitución de la República), debiéndose tener presente que el vencimiento del plazo para decidir vino a configurar su denegatoria ficta (art. 318 de la Constitución de la República y, art. 8 de la Ley No. 15.869); frente a la cual legítimamente, en tiempo y forma, se dedujo la presente acción anulatoria. VI) En lo que hace a la cuestión de fondo objeto de debate, este Tribunal reiteradamente a sostenido su pleno reconocimiento a la potestad de la Administración de estructurar y reestructurar sus servicios de la manera que considere más beneficiosa para el desempeño de las funciones e intereses propios del Organismo; todo lo cual debe necesariamente llevarse a cabo observando la normativa jurídica que preside su obrar administrativo. Precisamente, ello ocurre a poco que se repare que el art. 59 de la Constitución dispone que es la ley la que establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Que el art. 63 de la misma, le impone a UTE (como Ente Autónomo comercial e industrial) la obligación de proyectar “dentro del año de promulgada la presente Constitución”, el Estatuto para los funcionarios de su dependencia, el cual será sometido a la aprobación del Poder Ejecutivo. Estatuto que contendrá las disposiciones conducentes a asegurar el normal funcionamiento de los servicios y las reglas de garantía establecidas en los artículos anteriores para los funcionarios, en lo que fuere conciliable con los fines específicos de cada Ente Autónomo. Que el art. 2º del Decreto No. 469/80, reglamentario de la Ley Orgánica de UTE (D.L. No. 15.031), establece que para el cumplimiento de sus funciones, corresponde al Directorio: … “c) Establecer las normas generales de la administración del personal del Ente, fijar las remuneraciones del mismo de acuerdo con las normas vigentes y con las directivas generales que establezca el Poder Ejecutivo”. Y que, el art. 16 del Estatuto del Funcionario de UTE establece que: “La estructura del personal del Organismo se determinará sobre la base de una clasificación sistemática de los puestos de trabajo para la que se tomará especialmente en cuenta la naturaleza, volumen y complejidad de las tareas que los definan, y el grado de autoridad y responsabilidad que estas tareas impliquen; todo ello, de acuerdo con las reglamentaciones que establecerá el Directorio”. Todavía, si esa potestad es reconocida expresamente en el Convenio Laboral UTE - AUTE, cuyo objeto consiste en el establecimiento de las condiciones específicas que deberán regular las relaciones laborales. Ya que -sin contradicción de su contraparte- UTE acude a su cláusula 5, inc. 2º, para consignar que: “La determinación, clasificación, evaluación y la modificación de las distintas unidades y puestos de trabajo es facultad de la dirección de la Empresa”. Legítimo resulta concluir la legitimidad del actual Sistema de Remuneraciones de UTE que surge de la implementación del Modelo Organizativo impulsado en el Plan de Mejora de Gestión, definido por la R. 90-4044; sistema que conforma una Escala Salarial de 14 Grados y 37 Categorías Retributivas asociadas a los mismos. En tal sentido, cobra indudable consistencia lo afirmado por la Administración accionada, respecto de que una escala salarial responde a la necesidad de fijar una jerarquización de los cargos que conforman la Estructura Organizativa, que se basa en el contenido funcional de los puestos a fin de asegurar una misma remuneración básica para las mismas funciones. Luego, deviene lógico, que la etapa de asignación de grados, estos es, en la de valoración de cada puesto de trabajo, se efectúe aplicando un Sistema de Valoración de Cargos, aprobado por la R. 90-3299, que consiste en síntesis en contemplar distintos factores: conocimientos, experiencia, complejidad de la tarea, responsabilidad, etc. De allí, que la determinación de los factores a ponderar esté claramente estipulada al momento de la valoración, y es de aplicación preceptiva a todos los puestos de la empresa. Entonces, cada cargo tiene asignado un único grado, por lo que resulta que todos los funcionarios que desempeñan un determinado cargo, acceden al mismo grado, asegurándose de este modo la remuneración básica a que se hiciera referencia ut supra. Sin perjuicio de lo anterior, se establece que la estructura salarial de la empresa se complementa con un sistema de bandas salariales donde cada grado puede corresponderse con una o más categorías retributivas, y que el ingreso al grado se realiza siempre por la categoría retributiva más baja de esa banda salarial. Agregándose, que la evolución a partir de ese mínimo, se define en UTE en función a la capacitación formal terciaria. Lo cual quiere decir que el incremento salarial del funcionario puede obedecer o al ascenso dentro del escalafón en que revista, o al desarrollo de su formación profesional en aquellos cargos cuyo perfil lo habilita. De todo lo anterior se extrae, que los puestos en la estructura no están valorados en función de los títulos que ostentan quienes los ocupan, sino de acuerdo a su contenido funcional; a su vez, de las características que se requieren para poder desempeñar esas funciones, se establece un perfil determinado. Consecuentemente, debe coincidirse con la demandada en que esa circunstancia se opone a la alegada violación al principio de igualdad constitucionalmente consagrado (art. 8º), en la medida que de ninguna manera puede calificarse de “igual función” aquellas ejercidas específicamente por el actor y las desempeñadas en su caso por profesionales egresados de la Universidad de la República. Por lo demás, es claro que el fundamento jurídico en el cual descansa la pretensión del actor carece de cualquier eficacia a los fines perseguidos. Véase que el art. 31 de la Ley No. 17.930 no es de aplicación en el caso de un Ente Autónomo comercial como lo es UTE, dado que únicamente rige para la Administración Central y Organismos del art. 220 de la Constitución de la República. Más aún, una lectura detenida de la referida norma legal permite concluir que la misma no establece una obligación a cargo de la Administración de adecuar cargos, sino que, simplemente, se expresa que los títulos de Ingeniero Tecnológico expedidos por la ANEP habilitan el acceso a los cargos y contratos del escalafón A “Personal Técnico Profesional”. Claramente la norma referida aporta un criterio interpretativo del art. 3 de la ley 15.851, pero no establece en absoluto una obligación para el Estado, indicando solamente una pauta para categorizar una clase de títulos de educación terciaria, los que podrán habilitar ingresar a una categoría específica dentro del presupuesto. El art. 3 de la ley 15.851 -que modifica el art. 29 de la ley 15.809 (el cual es interpretado por el art. 31 de la ley 17.930), norma ésta sobre la cual el actor también asienta su pretensión-, tampoco obliga al Estado a incorporar funcionarios a sus escalafones, indicando solamente qué títulos habilitan a acceder al escalafón Técnico Profesional A (actualmente, la lista aumentada por varias leyes, incluida la 17.930). Y estas leyes, aún, sólo alcanzan subjetivamente a la Administración Central, no siendo aplicables a un Ente Autónomo como es UTE. Por lo tanto, el actor sólo tiene una mera expectativa de que en algún momento le modifiquen su situación funcional, ya que no hay obligación inmediata de incluir a los funcionarios que tengan título de Ingeniero Tecnológico en otra categoría retributiva, puesto que no hay ley que así lo determine, ni para el Estado en su globalidad y menos aún para el Organismo accionado. En consecuencia, cabe concluir que no se ha verificado violación de un derecho, entendiendo, en definitiva, la Sala que el acto impugnado es legítimo, mereciendo ser confirmado.” Por los fundamentos expuestos, lo establecido por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad. FALLA : Desestimando la demanda, y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $18.000 (pesos uruguayos, dieciocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón Dr. Marquisio (Sec. Letrado).