Sentencia Definitiva N° 252/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de marzo de 2011. No. 252 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GONZÁLEZ, EDUARDO Y OTROS con INTENDENCIA MUNICIPAL DE ROCHA. Acción de nulidad” (Ficha No. 454/06). RESULTANDO : I) Los actores promueven demanda de nulidad contra las resoluciones de la Intendencia Municipal de Rocha: Nº 3817 de 5/10/05 que decretó el cese de los funcionarios eventuales y contratados ingresados desde el 28/8/98 hasta el 4/10/02; Nº 3855 de 13/10/05, que previa autorización de la Junta Departamental, cesó a los funcionarios eventuales y contratados decretado por la resolución anterior a partir de la notificación; Nº 3937 de 25/10/05, que reglamentó el art. 115 del Estatuto del Funcionario, respecto al reingreso de funcionarios cesados; Nº 4022 de 1º/11/05, que dispuso el reingreso de personas cesadas. Afirman que la resolución Nº 3817/2005, es ilegítima por vicio formal, porque antes de ser dictada no se les confirió vista, para que articularan sus defensas y ofrecieran las pruebas que entendieran del caso. Señalan que sin perjuicio de lo expresado, la resolución citada también es ilegítima por falta de suficiente motivación, dado que refiere a una serie de problemas de orden financiero y presupuestal, con incidencia desproporcionada del rubro 0 en los gastos y la insuficiencia de los recursos para atender las erogaciones, por lo que la motivación ha sido genérica Concluyen que el acto impugnado adolece además de vicio en los motivos, falta de aptitud para el fin debido, vicio de contenido y desviación poder. Con respecto a la resolución Nº 3855/2005, entienden que de considerarse que el cese impugnado no fue dispuesto por la resolución Nº 3817/2005 sino por ésta, adolece de los mismos vicios que la anterior, sin perjuicio de que agrega un nuevo vicio de contenido, en cuanto dispone que el cese opera a partir de la notificación, sin tener en cuenta las licencias no gozadas como lo determina el Estatuto del Funcionario. En cuanto a la resolución Nº 3937/2005, al reglamentar el art. 115 del Estatuto del Funcionario, modifica lo que el mismo establece, al referir para el reingreso de los funcionarios a escalafones y programas, que no menciona la norma reglamentada. Expresan con relación a la resolución Nº 4022/2005, por violación del principio de irretroactividad, porque no podía regir para el reingreso de los funcionarios cesados por la resolución Nº 3817/2005, porque se estaría aplicando a situaciones definidas previamente a su dictado, y en lo sustancial, porque el orden seguido para los reingresos dispuestos no respetó el criterio de la antigüedad, previsto en el art. 115 del Estatuto del Funcionario. II) El demandado en su contestación expresa, que en relación a los agravios de las resoluciones Nos. 3817/205 y 3855/2005, la actora parte de una errónea interpretación de la categoría de cada uno de los actos y en la secuencia que se dio a su conformación, ya que el cese no fue dispuesto por la primer resolución, sino que operó por imperio de la segunda, luego de haber obtenido la autorización de la Junta Departamental, para lo que la primera actuó como iniciativa. Con respecto a la falta de motivos o insuficiente motivación, sostiene que la situación de marcado déficit financiero que afectaba a la Intendencia Municipal de Rocha, era de público y notorio conocimiento, tanto de los funcionarios como de todos los habitantes del Departamento y aún del país. Señala que el déficit financiero de la Comuna, manifestado en el desequilibrio entre ingresos y egresos, la ausencia de pago, con hasta cuatro años de atraso en el abono de haberes a los funcionarios, así como en el exceso en la plantilla funcional, determinaron la adopción de esta medida. En lo que refiere a la falta de vista previa, considera que dada la naturaleza de los actos administrativos mencionados, así como en atención a su contenido, la misma no se presenta como requisito de validez o eficacia de los mismos. En lo que respecta a la resolución 3937/2005, sostiene que la reglamentación dispuesta lejos de ser ilegítima, constituyó un ejemplo de razonabilidad y eficiencia en la aplicación de dicha normativa, racionalizando el reingreso de los funcionarios, atendiendo a la más adecuada prestación de los servicios y considerando las más atendibles condiciones personales de los funcionarios a ser reintegrados. Afirman por último, con relación a la resolución Nº 4022/2005, que del listado de funcionarios reingresados, se aprecia el criterio de amparo a la cobertura de los muy variados servicios que la Comuna tiene a su cargo. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 99, y alegaron las partes por su orden (fs. 102-120 y fs. 123-130). Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 407/10), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley Nº 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad II) En lo sustancial los actores promovieron la anulación de las resoluciones dictadas por el Intendente Municipal de Rocha:- Nº 3817/2005 de 5.10.05 que decretó el cese de los funcionarios eventuales y contratados ingresados desde el 28.8.98 hasta el 4.10.02 y dispuso la remisión a la Junta Departamental de Rocha a los efectos de recabar la autorización correspondiente de acuerdo al art. 114 del Estatuto del Funcionario Municipal; Nº 3855/2005 de 13.10.05 que dispuso que el cese se haría efectivo a partir de la notificación; Nº 3937/2005 de 25.10.05 que reglamentó el art. 115 del Estatuto del Funcionario; Nº 4022/2005 de 1.11.05 que dispuso el reingreso de las personas que detallaba.- Resoluciones estas que, como otras tantas referidas a otros funcionarios, fueron dictadas en el marco de la situación financiera que enfrentaba el Gobierno Departamental de Rocha, que llevó a que se dispusiera el cese de un importante número de funcionarios eventuales o contratados, cuyas retribuciones no podía cubrir con las partidas presupuestales, ni con partidas extraordinarias.- III) Como en todos los procesos similares, se cuestionó que:- no se haya dado vista previa a la resolución; no se fundamentara debidamente el acto lo que viciaba su contenido; invocándose además desviación de poder por parte del Ejecutivo Comunal.- Y a juicio de los integrantes de este Tribunal, y de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, no se advierte que exista vicio alguno que inficione de ilegitimidad los actos atacados, tanto en éste como en los otros pronunciamientos dictados.- IV) En lo que tiene que ver con la Resolución Nº 3817/2005, no asiste razón a los demandantes cuando pretenden que se les debió conferir vista previa a su dictado.- Es de advertir que se trata de una decisión de carácter general, y no de una sanción, situación que si hubiera ameritado que se oyera a aquel a quien se le impone pueda esgrimir sus defensas.- Por otra parte, esta decisión resultaba ser un acto preparatorio de la voluntad del Intendente a fin de recabar la autorización correspondiente de la Junta Departamental, lo que expresamente se hizo constar.- Y como acto preparatorio, carece de la nota de definitividad requerida en el art. 309 de la Constitución, porque su contenido no puede aparejar efectos jurídicos La Junta Departamental se expidió el 7 de octubre de 2005 (fs. 3 ppl), y cumplida esa etapa es que se dictó la Resolución Nº 3855.- V) No asiste razón a los impugnantes que esta Resolución no estuvo motivada.- No solo se expuso en la parte expositiva las razones que llevaron a disponer el cese de los funcionarios, sino que ello se adecuaba a los hechos que fueron de publica notoriedad en lo que concernía al Gobierno Departamental de Rocha, tanto para los funcionarios municipales, como para todo el Departamento y el país.- Sin perjuicio de lo expuesto, el Tribunal no puede pasar por alto que, conforme la documentación allegada a esta causa y a otras idénticas a la presente, la prueba del “deterioro” surge del Convenio celebrado entre el Gobierno Departamental y los Ministerios de Economía y Finanzas y el de Trabajo y Seguridad Social, por el cual se le otorgaron dos préstamos para hacer frente a las deudas salariales que mantenía con los funcionarios bajo el compromiso “a título de contrapartida de equilibrar el peso relativo de las remuneraciones sobre el total de su presupuesto, de forma tal de alcanzar un porcentaje máximo del 45% de los ingresos al final del quinquenio”.- A lo que se agrega la importantísima “bolsa” creada con todos los funcionarios de la Intendencia, cuyo monto correspondiente a rubros salariales alcanzaban importantísimas sumas de dinero que hacía imposible la continuación de la gestión municipal, con una plantilla tan extensa de funcionarios.- En consecuencia, no existió insuficiencia de motivación, la realidad imperante en el Departamento llevó a la Intendencia a tomar una decisión al amparo de lo dispuesto en los arts. 113 y 114 del Estatuto, y así se señaló en la sentencia Nº 654/2009, recaída en una causa análoga a la presente “[…] cuando los recursos previstos en los rubros correspondientes o las disponibilidades afectadas al pago de dichos funcionarios sean insuficientes parcial o totalmente, para atender las erogaciones pertinentes, y que la relación funcional cuente con tres años consecutivos de antigüedad, la Resolución impugnada no es violatoria de la norma mencionada”.- En lo que sí asiste razón a los impugnantes es en cuanto se dispuso que el cese se debería verificar desde la fecha de su notificación, dado que el Estatuto prevé en el art. 63 que, previo a que se haga efectivo aquél, deberá otorgarse al funcionario afectado la licencia generada que aún no hubiera gozado, por lo que en este extremo la resolución habrá de ser anulada.- VI) Por último, en cuanto a las Resoluciones Nos. 3937/2005 y 4022/2005, fueron dictadas conforme a la normativa departamental.- Respecto a la primera, reglamenta lo establecido en el citado art. 115 que menciona como criterio de selección para el reingreso del personal eventual o contratado que hubiera sido cesado, la antigüedad e integración del núcleo familiar, haciendo prevalecer la situación de aquellos ex funcionarios con hijos menores a su cargo, circunstancia que la norma estatutaria prevé; a la vez que racionalizó los reingresos atendiendo a la más adecuada prestación de los servicios.- Pero por otro lado es importante señalar lo discutible de la legitimación de los actores para accionar contra una resolución dictada con posterioridad a su cese, puesto que ya no eran funcionarios y la reglamentación de una disposición del Estatuto, no le podía producir lesión, en tanto su normativa no le era aplicable.- Tampoco se puede afirmar que l a Resolución 4022/2005 esté viciada de nulidad por no haber dado vista previa o por carecer de la debida motivación.- En el numeral segundo de la parte dispositiva compelió a los funcionarios que deseaban reingresar a manifestar conformidad con la resolución 3855/2005.- Y la ilegitimidad que se alega, no pareció desplegar efectos negativos en los actores, que contaron con las garantías para acceder al Tribunal.- No se advierte, por otra parte, que no se haya respetado “el recto criterio de la antigüedad previsto en el art. 115, dado que esa norma no exige que necesariamente reingresen primero los más antiguos, sino que establece que “cuando fuese posible o necesario volver a tomar personal eventual o contratado, deberá tenerse en cuenta en primer término sin excepción alguna, a los que hubiesen sido declarados cesantes o suspendidos, primando su antigüedad anterior”.- Esto es, en lo que no puede hacerse excepción es en dar prioridad al reingreso de funcionarios cesados, pero no en cuanto a la antigüedad de los mismos, sino que resulta meramente aconsejable e implícitamente sujeto a otras variables que el jerarca deberá ponderar por razones de mejor servicio, como por ejemplo, la formación o profesión de los candidatos en relación al tipo de personal necesitado por la comuna.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito confírmase los actos impugnados, salvo en la parte final del Nº 1 de la resolución Nº 3855/05 (ver considerando v) in fine). Sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $U 20.000 (pesos uruguayos veinte mil).- Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).