Sentencia Definitiva N° 154/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de marzo de 2011. No. 154 VISTOS en el Acuerdo: El recurso de Aclaración interpuesto por la parte actora contra la Sentencia N° 847 de 19 de Octubre de 2010, en los autos caratulados: “ÁLVAREZ, MARTA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad (Ficha No. 576/04); YCONSIDERANDO : Que en dicha Sentencia se cometió error material por cuanto los “Resultandos” en ella expuestos correspondían a una causa diferente. A fin de subsanar el error mencionado, procede añadir los “Resultandos” correspondientes al caso de autos, por lo que la Sentencia N° 847 del 19 de Octubre de 2010 queda redactada de la siguiente forma: VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ÁLVAREZ MARTA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 576/04). RESULTANDO : I) Con fecha 13 de Septiembre de 2004 se presentó Marta Álvarez demandando la nulidad de la Resolución No. 10/04 de la Intendencia Municipal de Río Negro, del 12 de Enero de 2004, por la que se resolvió exonerar del cargo de Directora del Departamento Municipal de Hacienda a la actora. Se agravia del acto por entender que su motivación es errónea y porque no se respetaron las garantías del debido procedimiento administrativo al no permitírsele presentar descargos en la misma oportunidad del otro funcionario investigado en la misma causa, lo que también violentó el principio de igualdad. La actora no participó en el uso de los fondos de los convenios con el MTOP y MVOTMA para la ejecución de determinadas obras por convenio con la IMRN, ya que no actuó como ordenadora de ningún pago, pues en ese momento no se encontraba en la ciudad sino haciendo un curso en Montevideo. No se podía oponer al gasto (de entenderse que éste hubiera correspondido) ya que la oposición es en oportunidad de efectuar el gasto y no cuando estos fondos estaban colocados en la caja de ahorro íntegros. Los fondos del convenio se encontraban disponibles en oportunidad del cambio de mando de Intendente. Los gastos que se realizaron con el uso transitorio de fondos no fueron gastos extraordinarios, sino que los mismos tenían disponibilidad en sus asignaciones presupuestales correspondientes, por lo que dicha utilización de fondos no se encuentra alcanzada por el art. 16 del TOCAF, como sostuvo el abogado sumariante en su informe. Tan es así, que al momento de efectuar los gastos referidos, el Contador delegado del TCR no realizó ninguna observación. Sobre la aplicación del art. 74 del TOCAF, no hay ninguna Ordenanza del TCR para su aplicación, por lo que la interpretación de esta norma que efectúe a posteriori de la actuación de la accionante, carece de efecto retroactivo porque violaría la seguridad jurídica. Al respecto, los fondos municipales se utilizaron de manera transitoria, sin daño, con la posibilidad de hacerlo y con la finalidad de asegurarle el salario a los funcionarios municipales. Y para hacer uso de dichos fondos no se requería el consentimiento de los Organismos que los otorgaron (tal como se estableció en el procedimiento penal seguido contra la accionante por esta causa). El propio TCR tiene criterios disímiles frente al uso transitorio de los fondos, ya que en sede penal declaró que no es competente sobre los mismos, sino la autoridad municipal. Señala por otra parte, que las reclamaciones que pudieran hacerle los organismos del convenio a la demandada caducaron en virtud del art. 39 de la ley 11.925. La errónea motivación, la falta de la posibilidad de defensa y la violación del principio de igualdad, evidencian la desviación de poder con que actuó la Administración. II) A fs. 79-95 contestó la demandada señalando que con fecha 26 de Julio de 2001, la Junta Departamental de Río Negro resolvió solicitar la intervención del TCR para dictaminar e informar sobre la gestión administrativa y financiera de dicha Intendencia. Dicho Órgano de contralor denunció la existencia de una serie de irregularidades en la administración y el manejo de los fondos públicos con los convenios suscriptos con el MVOTMA y con el MTOP. Tras dicha denuncia, la IMRN decidió iniciar una investigación administrativa en la que se respetaron todas las garantías del debido proceso para con la actora, ya que efectuó sus descargos y hasta tuvo el debido asesoramiento jurídico. Y no importa que no se dé vista en la investigación administrativa, ya que dicha oportunidad procesal queda relegada a otro momento. La investigación culminó con que las partidas de tales convenios fueron desviadas para gastos generales del Municipio; que había desprolijidades en el manejo del erario público y descoordinación de la parte contable de la Intendencia. Ante el desvío de dichos fondos, los contadores involucrados, como la actora, desconocieron el art. 119 del TOCAF. La investigación de la Junta Departamental culminó en el retiro de la confianza y censura hacia la actora por 30 votos en 31 y en un sentido similar se pronunció el TCR, declarando que la actora tuvo participación personal en las irregularidades, lo que sumado a su conocimiento y jerarquía, la hacían pasible de cometer falta grave. Al haber cancelado el plazo fijo, extremo innecesario porque éste admitía renovación automática, la actora sabía que sus usos no iban a destinarse al uso debido al saber que no habría recursos propios para los gastos de gestión, violando así, el art. 16 del TOCAF. El uso de estos fondos no tuvo el consentimiento de los Organismos que los prestaron, por ende, también se violentó el art. 74 del TOCAF. Finalmente señaló que dada la independencia entre las Sedes, no tiene por qué haber una interrelación necesaria entre lo que decida la Justicia Penal y el TCA, siendo sus fallos totalmente independientes. III) Abierta la causa a prueba, produjeron la suya (la que obra certificada a fs. 232) y alegaron por su orden las partes, luego se oyó el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien aconsejó confirmar el acto impugnado. CONSIDERANDO : I) Se han cumplido los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes, para el útil inicio de la presente acción. II) En lo sustancial, la Resolución cuya nulidad se pretende fue dictada por el Intendente Municipal de Río Negro con el Nº 10/04 el 12 de enero de 2004, por la cual se resolvió: exonerar del cargo de Directora del Departamento Municipal de Hacienda a la Cra. Marta Iris Álvarez Blanco.- III) Como antecedente cabe destacar que tal decisión se adoptó a raíz de determinadas irregularidades que se constataron en el Gobierno Departamental de Río Negro, en el uso de fondos públicos, consistente en la trasposición de $450.000 y US$260.000 recibidos de los Ministerios de Transporte y Obras Públicas y Vivienda; Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, para la ejecución de determinadas obras establecidas por convenios suscriptos entre las Intendencias.- A raíz de ello, la Junta Departamental de Río Negro, en sesión de 26 de julio de 2001, resolvió requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para que analizara la situación financiera y administrativa de la Intendencia referida.- De la auditoría realizada por ese organismo se produjo el informe detallado, ante lo cual la Intendencia dispuso se practicara una Investigación Administrativa por Resolución Nº 257 de 1 de abril de 2002.- Culminada la investigación administrativa, y ante la comprobación de faltas administrativas relacionadas con irregularidades en la administración y manejo de los fondos públicos recibidos para ejecutar obras por Convenios, señalando la trasposición de fondos, dado que los mismos fueron afectados a otros destinos con violación de lo dispuesto en el art. 16 del TOCAF, se entendió que existía responsabilidad personal y directa de la accionante al no oponerse en forma expresa al mismo, por lo que se aconsejó se le instruyera sumario administrativo, el que concluyó con el acto resistido.- IV) Conforme surge de los antecedentes agregados, no se advierte que, como señala la actora en sus agravios, se haya incurrido en irregularidad alguna en la tramitación administrativa, tanto sea en oportunidad de la investigación o del correspondiente sumario.- En lo que refiere a la valoración de la prueba o la igualdad de trato respecto del otro funcionario investigado, fueron circunstancias analizadas por este Tribunal en oportunidad de sentenciar en la acción anulatoria entablada por la actora contra el acto que abrió el sumario (Sent. 26/06), que resultó confirmatoria de la impugnada, por entender que la Administración expresó claramente y con fundamento, las razones de hecho y de derecho que justificaban la instrucción del sumario cuestionado.- En cuanto al sumario propiamente dicho, se cumplió en el mismo con todas las garantías del debido proceso, habiendo gozado la actora de la oportunidad de producir descargos y defensas, aportar prueba, desarrollándose con regularidad y acorde a derecho su tramitación.- V) En cuanto al fondo, se imputó a la actora responsabilidad en la trasposición de rubros correspondientes a obras por convenio con los Ministerios referidos.- En concreto se les imputó responsabilidad por: 1) irregularidad en el uso indebido de fondos públicos consistentes en la trasposición de las sumas recibidas para la ejecución de obras por Convenio, los que fueron afectados a otros destinos; 2) participación personal y directa de la actora en ese acto irregular, comprometiendo su responsabilidad al no haberse opuesto a la misma; y 3) que los fondos de los convenios no se hallaban disponibles en efectivo y/o en créditos exigibles, en oportunidad del cambio de mando de las autoridades municipales operado el 13 de julio de 2000.- Es importante destacar que no se cuestionó que los fondos que debían ser afectados a determinados convenios fueron usados para otro fin, esto es, se cambió la colocación de dinero “a plazo fijo” a “caja de ahorro” destinado a obras, y que ello posibilitó su utilización posterior en el pago de sueldos y gastos de funcionamiento.- Ahora bien, la maniobra aludida, si bien comporta cierta desprolijidad, como señala el Sr. Procurador, no constituyó violación de la normativa imperante, al estar amparada en lo dispuesto por el art. 74 del TOCAF, que prevé que “S e podrá autorizar la utilización transitoria de fondos para efectuar pagos, cuando por razones circunstanciales o de tiempo, deba hacerse frente a apremios financieros que pueden solucionarse en esa forma. “Dicha utilización transitoria no significa cambio de financiación ni de destino de los recursos y sólo consiste en el uso circunstancial de dinero efectivo existente sin utilización. “La utilización transitoria de fondos que se autoriza, sólo puede efectuarse con acuerdo del organismo o dependencia que administre los recursos y no deberá provocar perjuicio o entorpecimiento al servicio especial que deba prestarse con los fondos específicamente afectados, bajo la responsabilidad de la autoridad que la disponga”.- En el caso, se estima que se cumplió con los supuestos exigidos por la norma.- Así: La autorización en el uso de los fondos le correspondía al Intendente, como informó el Tribunal de Cuentas a fs. 142 vto., por ser quien en definitiva debía administrar esos recursos, y así fue hecho, según reconoció expresamente dicho jerarca, cuando declaró en sede penal, según transcripción realizada por la Sra. Fiscal Letrado Departamental en su Dictamen de 3 de noviembre de 2003 (fs. 144 y vto.ppl.).- Por otra parte, el dinero depositado en la cuenta bancaria a plazo fijo, no estaba siendo utilizado en 1999, en razón que las obras convenidas estaban en etapa de licitación, lo que reconoció la propia demandada a fs. 288.- También se estima que se configuró el requisito de la transitoriedad de la disposición de los fondos, siendo prueba de ello que estaban disponibles en oportunidad del cambio de autoridades departamentales el 13 de julio de 2000.- En efecto, la pericia contable dispuesta por el Tribunal en la etapa probatoria a pedido de la actora, fue contundente al concluir, luego de un pormenorizado análisis que:- la Intendencia tenía un derecho real sobre el cobro de las partidas que detalla al Gobierno Nacional al 12 de julio de 2000; partidas que se corresponden con el informe efectuado por la actora; dichos valores se hallaban “disponibles en efectivo y/o créditos exigibles” en oportunidad del cambio de autoridades operado al 13 de julio de 2000 por revestir partidas con las características de cobrabilidad, certeza y efectividad.- Esas partidas financieras se pueden calificar como equivalente al efectivo en función de que pueden ser fácilmente convertibles en una cantidad determinada de efectivo y estaban sujetas a un riesgo nulo de cambio de valor (fs. 168-190 ppl.).- A la luz de lo expuesto, se evidencia que el uso de los referidos fondos fue transitorio y se verificó al amparo del art. 74 del TOCAF.- VI) Ahora bien, lo que se imputa a la actora en definitiva fue, no haber cumplido con su responsabilidad funcional al no observar en forma expresa y fundada el uso de dichos fondos para otra cosa que no fuera los convenios.- No obstante, surge de la interlocutoria que archiva el proceso penal que la Cra. Álvarez habría aconsejado no desviar los fondos.- Que el presumario seguido al Intendente por Abuso de Funciones fue archivado sin imputación penal de parte del fiscal actuante (fs. 146 ppl).- Por tanto, si la nota solicitando la cancelación de Plazo Fijo y su traspaso a la Caja de Ahorros fue suscrita por la actora, el Intendente y otro funcionario; si la conducta que asumió el Intendente, que tenía la administración de los fondos, no fue de la gravedad pretendida.- La máxima sanción que se impuso a la actora por el solo hecho de no hacer constar en forma escrita su observación, se advierte desproporcionada en relación a la falta comprobada, por lo que procede anular el acto, sin perjuicio de su eventual recomposición dentro de los limites atribuidos a la Administración.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Amparando la demanda y en su mérito anúlase el acto impugnado; sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 17.000 (pesos uruguayos diecisiete mil). Oportunamente devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).