Sentencia Interlocutoria N° 144/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de marzo de 2011. No. 144 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EROMAR S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 689/04), y sus acumulados Fichas Nos. 1/05 y 515/05. RESULTANDO : I) En los autos madre del cúmulo se procesa la nulidad de la resolución dictada por el Ministerio de Industria, Energía y Minería de fecha 16/XII/2003, la cual dispuso la revocación de los siguientes actos administrativos: -resolución de la Dirección Nacional de Minería y Geología del 31/V/1996 que dejó sin efecto la solicitud de la empresa PROTIL S.A. en procura de la obtención del título de permiso de prospección. -resolución de la Dirección Nacional de Minería y Geología del 11/XI/1997 que otorgó a la accionante el título minero de permiso de exploración. -resolución de la misma Dirección de fecha 31/V/2002 por la que se otorgó a la parte actora servidumbre de ocupación que accede a dicho título (fs. 4 de ppal.).- Por Sentencia Interlocutoria 719/2007 (fs. 195-196) se dispuso la acumulación de los autos seguidos por “EROMAR S.A. C/ ESTADO-MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA” Fa. 689/04, con los de igual carátula Fichas Nos. 1/05 y 515/05 a efectivizarse cuando los expedientes se hallaren en similar estado. Afirmó la promotora, falsedad en la motivación del acto enjuiciado, en tanto, las razones esgrimidas de omisión en requisitos esenciales para el otorgamiento del título minero de permiso de prospección de su parte, son inexistentes. En efecto, la volición atacada no manifiesta y consigna los requisitos omitidos que vedarían el acceso al título citado por parte de la demandante, es más la propia demandada en informes faccionados por la Directora de División de Minería, Asesoría Letrada, entre otros que son contestes en afirmar el cabal cumplimiento de los extremos exigidos para su acceso. Expresó que es de aplicación, en la especie, la teoría de los actos propios, ya que ha existido una precedente conducta disímil de la Administración respecto a la ahora exteriorizada. Indicó que el acto objetado adolece de vicio formal, ya que el Ministerio de Industria, Energía y Minería carece absolutamente de competencia para revocar la resolución del 31/5/2002 que otorgare servidumbre de ocupación, siendo del acervo competencial exclusivo del Poder Ejecutivo, según lo dispone el orden jurídico vigente.- Manifestó que la revocación dispuesta compromete la firmeza y estabilidad de los actos administrativos, y lesiona abiertamente los derechos adquiridos conjuntamente con la gravedad en los perjuicios que le irroga, coartando la posibilidad de generar un gran emprendimiento, inversiones ya efectuadas, etc. En definitiva, solicitó la suspensión de la ejecución del acto atacado y su respectiva anulación. Autos Fa. 1/05, aquí la accionante demanda la nulidad de la resolución No. 347/2004 de fecha 6/VIII/2004 dictada por el Director de la DINAMIGE por la que se otorgó a la empresa PROTIL S.A. permiso de prospección sobre los predios anteriormente detentados por la promotora. Ensayó similar argumentación al libelo accionatorio de autos Fa. 689/04, y expresó que en el ocurrente el acto procesado avasalla el derecho de preferencia de su parte en la tramitación del permiso multicitado sobre determinados predios, imposibilitando el inicio de otro procedimiento de solicitud de título minero sobre esos padrones.- Autos Fa. 515/05, en estos obrados la actora solicita la anulación de la resolución 410/04 de fecha 30/XII/2005 dictada por el Presidente de la República, que convalidó la resolución 16/XII/2003, en cuanto dispuso la revocación de la resolución del M.I.E.M. dictada en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo de 31/V/2002 (fs. 2 vta. de autos). Afirmó en su embate crítico, que la incompetencia resultante del acto de fecha 16/12/2003 es insubsanable y el acto de convalidación dictado por el Presidente de la República, no produjo efecto alguno, es más, excede las atribuciones propias resolutorias del recurso jerárquico, que pretende recomponer la legalidad de un acto nulo. II) La contraparte (demandada y tercero coadyuvante, resuelta su intervención por Sent. 337/2006 fs. 164-165, dictada en Fa. 689/04 y Sent. 95/2007 fs. 67-68 dictado en Fa. 515/05) en sus contestaciones afirmaron sustancialmente que: Que si bien la DINAMIGE obró con discrecionalidad en tolerar los retardos de la demandante, resulta acreditada la omisión de la actora en cumplimentar los recaudos esenciales exigidos por el Estado para obtener los títulos mineros, lo que echa por tierra el agravio relativo a la falsedad de motivación argüida. La alegada incompetencia para revocar una servidumbre de ocupación, carece de asidero jurídico, pues ésta se rige por varios supuestos y principios, a saber: la previa existencia de un título minero a la que accede, que opera como fundamento o causa jurídica de su existencia; por lo tanto, revocado el permiso que le sirve de base, la servidumbre decae por falta del presupuesto jurídico esencial. La Administración actuó conforme a sus poderes- deberes, apegándose al orden jurídico aplicable, en tanto, la revocación de actos administrativos por razones de legalidad no cercena la estabilidad y firmeza, ni afecta derechos adquiridos, puesto que éstos no pueden tener como fuente la ilegitimidad. Los daños o perjuicios presuntamente irrogados no surgen acreditados, al no existir prueba de las inversiones efectuadas, sumado a la inercia de la contraparte evidenciada en la gestión de los diversos títulos, irregularidades en la obtención de información privilegiada a través de funcionarios luego destituidos. Si se accediese a la anulación tanto de la revocatoria del permiso de prospección minero a favor de EROMAR S.A. (resolución de 16/XII/2003) y el otorgamiento a PROTIL S.A. de dicho permiso sobre el mismo yacimiento, importaría la convalidación de una situación antijurídica e irregular. La pretendida irregularidad jurídica de la convalidación del otorgamiento de una servidumbre, debe ser desestimada al tenor de que caducado el permiso, pierde la vigencia; no obstante la convalidación carece de trascendencia práctica, pues al faltar el presupuesto base, mal puede existir un titular de servidumbre sin un predio en que exista permiso de prospección. III) Abiertos los respectivos litigios a prueba (fs. 175, 155, 74) se produjo la certificada a fs. 282, 237, 128, respectivamente.- IV) Alegó la actora en el cúmulo (fs. 285-301), ulteriormente la demandada (fs. 309 y 312-340 vta.). V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 34/2010, fs. 343-345 de autos), aconsejó la confirmación de los actos impugnados en los acumulados. VI) Citadas las partes para sentencia, previo giro a estudio de los autos por los Sres. Ministros, la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que se han cumplido adecuadamente los requisitos habilitantes del accionamiento anulatorio (arts. 4 y 9 Ley 15.869), por lo que corresponde el ingreso a la cuestión de fondo ventilada. II) Tal como se extrae de los Resultandos previamente pormenorizados, en los tres procesos acumulados se demanda la anulación de las siguientes resoluciones: 1) En la ficha 689/04, la dictada por el Ministerio de Industria, Energía y Minería, con fecha 6/12/03, por la cual se dispuso revocar: a) la resolución de la Dirección Nacional de Minería y Geología del 31/5/1996, que dejó sin efecto la solicitud de la empresa Protil S.A., tendiente a obtener el título minero “Permiso de Prospección”; b) la resolución de la Dirección Nacional de Minería y Geología de 11/11/1997, que otorgó a Eromar S.A. el título “Permiso de Exploración”; c) la resolución de la Dirección Nacional de Minería y Geología del 31/5/2002 por la que se otorgó a Eromar S.A. “la servidumbre de ocupación que accede a este último”. 2) En la Fa, 1/05, la resolución 347/04, dictada por la Dirección de la DINAMIGE con fecha 6/8/04, por la cual se otorgó a Protil S.A. el título minero “permiso de construcción en busca de caliza, afectando los predios padrones 5144 a 5146, 438 y 2697 de la 1ª Sección de Treinta y Tres, en una superficie de 666, 34 Hás. 3) En la Fa. 515/05, la resolución 410/04 del Poder Ejecutivo que desestimó los recursos administrativos interpuestos contra la resolución del MIEM de fecha 16/12/03 (citada en el numeral anterior). III) De los citados Resultandos surgen las respectivas alegaciones de las partes, a las que corresponde remitirse “brevitatis causae”. IV) Como antecedentes imprescindibles para el pronunciamiento acerca de las cuestiones planteadas, deberá tenerse presente que: El 11/10/1993 Eromar S.A. solicitó Permiso de Prospección de Calizas en los predios ubicados en la 1ª y 5ª Sección Judicial del Departamento de Treinta y Tres, Padrones Nros. 276, 438, 441, 442, 2697, 2925, 4297, 5143, 5244, 5145, 5146 y 4534. El 15/6/94 la División Minera dispuso intimar nuevamente a Eromar S.A. la agregación de documentación. El 5/8/1994 Eromar S.A. solicita prórroga del plazo para presentar los documentos faltantes a los efectos de obtener el permiso de prospección previamente solicitado. El 9/8/94 la División Minera informa que Eromar S.A. no dio cabal cumplimiento a las solicitudes formuladas por la Dirección, sugiriendo dejar sin efecto las actuaciones. El 22/9/94 Eromar S.A. agrega algunos de los documentos solicitados, pidiendo nueva prórroga para adjuntar los faltantes. El 29/9/94 la DINAMIGE resuelve dejar sin efecto las tramitaciones realizadas por Eromar S.A. en cuanto al permiso de prospección. El 13/10/94 Eromar S.A. solicita la revocación de la Resolución de 29/9/94 y un día después, la firma Protil S.A. se presenta ante la DINAMIGE solicitando permiso de prospección para la búsqueda de calizas en los padrones ubicados en la 1ª y en la 5ª Sección Judicial del Departamento de Treinta y Tres, entre los que comprende números de padrones sobre los cuales ya había solicitado permiso de prospección. El 9/12/94, subsanando el error padecido, la Asesoría Letrada aconseja revocar la resolución de 29/9/94, por razones de legalidad, y continuar con el trámite de solicitud de Permiso de Prospección impulsado por Eromar S.A. El 16/5/95 la DINAMIGE resuelve otorgar a Eromar S.A. el permiso de prospección solicitado (Exp. 858/93). El 31/5/96 se resuelve dejar sin efecto la solicitud de título minero presentada por Protil S.A. (Exp. 758/94). El 27/6/96 Eromar S.A. solicita permiso de exploración sobre los predios antes mencionados y Servidumbre de Ocupación, formándose un nuevo expediente (397/06). Protil S.A. interpone recursos de revocación y jerárquico contra la resolución que concedió el permiso de prospección a Eromar S.A. la Administración desestima el recurso de revocación interpuesto por Protil contra la resolución del 16/5/95, denegando también el recurso interpuesto contra la resolución de 31/5/96. Con fecha 11/11/97 se otorga a Eromar S.A. el permiso de exploración antes solicitado y luego la servidumbre minera de ocupación que accede al título minero de exploración. El 20/5/03 Protil S.A. presenta una petición administrativa en la que solicita se revoque la resolución del 16/5/95 que otorgó el permiso de prospección a Eromar S.A. y también la que dispuso dejar sin efecto su pedido (exp. Nro. 758/94). Finalmente, el 16/12/2003, el Ministro de Industria, Energía y Minería resuelve revocar tres resoluciones (acto administrativo que se procesa). V) Como bien lo señala la tercerista, el régimen de explotación de minerales presenta reglas especiales: los yacimientos son del Estado, solo los explotan los particulares bajo concesión (salvo los hidrocarburos); el régimen de acceso a la concesión es de estricta prioridad temporal; siendo ilegítimo retener un yacimiento, no explotándolo ni dejándolo explotar a otros.- Y ello fue lo que se verificó en obrados, ya que durante un lapso de 10 años se retuvo un yacimiento de calizas aptas para cemento Pórtland, sin haber explotado o extraído material nunca. Las contravenciones de la actora consistieron en no adjuntar la documentación exigida por la Administración, tales como planos, poderes o nombres de los superficiarios, sostener que no podía brindar la garantía reclamada, pese a las sucesivas prórrogas que surgen acreditadas en los antecedentes administrativos agregados, así como del alegato de la tercerista Protil S.A. de fs. 319 y ssgts. De lo que surge que no existió una errónea interpretación de los hechos. Con referencia al Derecho aplicable, no se percibe una violación de las disposiciones del Código de Minería, derivadas, fundamentalmente, del régimen regalista aplicable a los yacimientos de la clase III.- En efecto, la explotación de las sustancias de la clase III sólo puede realizarse bajo concesión, ya que el Estado es su titular exclusivo (arts. 60, lit. b). 85 y 98). Los principios que rigen la explotación están dados por la preferencia cronológica (respecto de la fecha de la solicitud): de acuerdo a ello, el art. 89 del CM señala que mientras se encuentra en trámite un derecho minero, no puede admitirse otra petición por un tercero y solo se admite cuando el área o mineral “hayan quedado expeditos”. Y de la secuela de circunstancias fácticas emergentes de estos expedientes, se extrae que Protil S.A. solicitó el permiso de protección cuando la DINAMIGE tuvo por caducada la solicitud de Eromar S.A. Entendiéndose de especial relevancia lo expresado por el art. 2º del CM, que prioriza el interés general frente al interés simple de los particulares, en cuanto señala que: “la actividad minera tiene como finalidad la explotación de los recursos minerales del país con propósito económico y se califica como de “utilidad pública”. Por otra parte, se exige el cumplimiento de determinados requisitos de orden objetivo: los aspirantes a un título minero deben presentar un plan de trabajo racional y técnicamente aceptable, un plan de inversiones, además de demostrar solvencia económica (lo que incluye la prestación de garantías) (arts. 63, 85 y 100 del CM).- Aspectos éstos con los que no cumplió en forma acabada la demandante.- La actitud desplegada por la actora demuestra una inequívoca voluntad de no hacer minería, sino la intención de practicar maniobras dilatorias que le permitieran retener en exclusividad un yacimiento del Estado, a la vez de impedir que otro u otros pudieran estudiarlo y explotarlo. No se comparte con la accionante que la revocación resistida haya sido dictada por razones de legalidad, ya que la Administración intimó a aquélla en varias oportunidades, e inclusive, en una de ellas lo hizo bajo apercibimiento de dejar sin efecto las actuaciones; en cuya virtud la Resolución del 29/9/94 -constatando el incumplimiento-, lo declaró desistido del trámite correspondiendo insistir en que cuando se dictó la citada resolución, Eromar S.A. continuaba en infracción, sin cumplir, como se expresó, con varias exigencias señaladas por la DINAMIGE.- De lo que se infiere que cuando la Administración revocó el acto lo hizo en base a razones de mérito, concediendo en forma regular a Protil S.A. el derecho a obtener el permiso de prospección en el área delimitada que a esa altura se encontraba libre de cualquier interferencia. Coincidiéndose con la tercerista en que el área estaba libre cuando la solicitó Protil S.A., siendo ilegítima la restitución a Eromar S.A. VI) En lo que tiene que ver con la prueba producida en esta instancia, de las declaraciones testimoniales diligenciadas en el proceso, surge la verdad de la inversión efectuada por Protil S.A. primeramente y luego por Deracor S.A. (en virtud de la cesión de derechos efectuada), para llevar adelante el emprendimiento. VII) En cuanto a la competencia del Ministerio de Industria, Energía y Minería para revocar la resolución que otorgó la servidumbre de ocupación a Eromar S.A., es aplicable el art. 123, num. 5), y si un título minero de prospección o exploración fuere revocado por el órgano competente por razón de ilegalidad, la servidumbre decae al faltarle el presupuesto jurídico esencial.- Por ello, pues, es que la resolución manifiesta que se revoca el acto que confirió la servidumbre de ocupación que accede al permiso de explotación. En mérito a lo explicitado, por tratarse el acto impugnado de una revocación de otros dictados con desviación de poder, su no anulación implicaría consolidar la ilegitimidad de los derechos mineros de Eromar S.A., vulnerándose así el interés general establecido en el art. 2º del CM. VIII) Finalmente, con referencia al expdte. Fa. 1/05 en el que se impugna la Resolución 347/04 -que, en definitiva, confirma la resolución de la DINAMIGE de 6/8/2004 por la que se otorgó a la empresa Plrotil S.A. el título minero “permiso de Prospección” en busca de caliza-, se advierte que tal pronunciamiento es confirmatorio del acto originario. Se coincide así con el dictamen del Sr. Procurador en el sentido de que la anulación del acto procesado no modifica la situación de la demandante, ya que no le asegura la obtención del título minero. Por los expuestos fundamentos, con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y de conformidad con lo preceptuado por los arts. 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda, y, en tal mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin condenación procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de las partes, actora y tercerista, en la suma de $ 17.000 (pesos uruguayos diecisiete mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Monserrat (r.), Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón Dr. Marquisio (Sec. Letrado).