Sentencia Definitiva N° 48/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de febrero de 2011. No. 48 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SAGRIN S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 707/08). RESULTANDO : I) Que con fecha 8/9/08, a fojas 5, compareció la accionante, entablando demanda de nulidad contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 132/008 de fecha 29 de febrero de 2008, por el cual se modificó lo dispuesto por el art. 9º, lit. b, num. 2, del Decreto No. 473/006, relativo a la fijación del arancel a las importaciones de bienes originarios de la República Argentina. Manifestó que el Decreto No. 473/006 reglamentó el procedimiento mediante el cual el Poder Ejecutivo, de oficio o a solicitud de parte, podrá fijar un arancel igual o menor a la Tasa Global Arancelaria, a las importaciones de bienes originarios de la República Argentina, y determinó también las excepciones a tales gravámenes. Expresó que el decreto cuya nulidad se solicita aumentó notablemente la posibilidad de aplicar excepciones, desprotegiendo a las industrias nacionales frente a las distorsiones que producen los subsidios de las Zonas de Promoción Industrial (ZPI) argentinas, aun cuando la situación de distorsión no sólo no ha disminuido sino que ha aumentado respecto del momento en que se debieron tomar las medidas. Afirmó entonces que el decreto es ilegítimo puesto que no habiendo cambiado el supuesto de hecho del decreto anterior, y sin que exista ninguna explicitación de nuevos motivos, desprotege a las industrias nacionales en provecho de las firmas que aprovechan las ventajas de las ZPI. Señaló que el régimen establecido por el Decreto No. 473/006 permitía la fijación de aranceles a las importaciones originarias de Argentina de productos que provinieran de ZPI, con las siguientes excepciones: a) que los productos fueran producidos por empresas que no tienen plantas instaladas en ZPI; b) que aún si fueran producidos por empresas que tienen plantas en las ZPI, las mismas: i) cuenten con programas de beneficios ya agotados, o ii) no produzcan en tales zonas productos clasificados en la misma partida arancelaria (4 dígitos de la Nomenclatura Común del Mercosur) que el producto para el cual se solicita la exoneración. Indicó entonces que el acto impugnado modificó las excepciones, puesto que en lo relativo a la última de las referenciadas, permitió exceptuar del pago de aranceles a aquellas empresas que, aún contando con plantas en las ZPI, no produzcan en las mismas productos clasificados en la misma partida arancelaria (8 dígitos de la Nomenclatura Común del Mercosur) que el producto cuya excepción se solicita. Manifestó que el decreto procesado es ilegítimo por haberse dictado sin motivación, puesto que no se invoca motivo alguno que justifique la modificación realizada, ingresándose así en el ámbito de la arbitrariedad. Agregó que el acto es también ilegítimo por ausencia de motivos, desde que no existe motivo plausible que explique el porqué de la modificación del régimen en el sentido de quitar protección a las empresas nacionales en aras de favorecer las empresas extranjeras. Por último, expresó que el acto no beneficia un interés general, sino el interés particular de alguna empresa beneficiaria del régimen argentino, la cual se verá favorecida por las excepciones que no podía hacer al amparo del régimen anterior. Concluyó que esto implica una desviación de poder, desde que el fin querido por la autoridad no coincide con el fin debido de la norma, cual es la protección de las empresas nacionales frente a distorsiones creadas por terceros países. En suma, solicitó la anulación del decreto impugnado. II) Que con fecha 20/10/08, a fs. 18, compareció la demandada evacuando el traslado conferido, solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Expresó en primer término que el régimen consagrado en el Decreto No. 473/006 mostró que el criterio adoptado para implementar la similitud (4 dígitos de la Nomenclatura) era adecuado en la mayoría de los casos, pero que, sin embargo, se configuraron también situaciones en las cuales el criterio resultó en exceso restrictivo al impedir la excepción de productos que no tenían ninguna de las características comunes mencionadas con los producidos en las ZPI. Por ende, prosiguió, en el entendido de que se estaban generando resultados no deseados, se procedió a la modificación del decreto. Destacó que el comercio existente entre los Estados del MERCOSUR se encuentra regido por el principio del libre comercio, y que cualquier apartamiento de este principio, aún mediando razones justificadas, debe revestir carácter restrictivo, a riesgo de constituir una violación del marco normativo del MERCOSUR. Afirmó de acuerdo con ello que el mantenimiento de un instrumento excepcional, como lo es el previsto por el Decreto No. 473/006, con un alcance que incluya situaciones que exceden al objetivo de neutralizar los instrumentos de incentivo aplicados por otro Estado Parte y de restablecer de tal forma el principio de equilibrio consagrado en el Tratado de Asunción, expondría al país a una controversia en el ámbito del MERCOSUR. En cuanto a la motivación, señaló que las razones expuestas son suficientes, y que a su vez aquella surge de los antecedentes del acto, concretamente del Decreto No. 473/006, en cuyos considerandos se analiza minuciosamente cuáles fueron las razones que lo motivaron. Expresó que el acto impugnado es de total legalidad, ya que fue dictado al amparo de lo dispuesto por el art. 2, lit. b, de la Ley 12.670, por la cual se facultó al Poder Ejecutivo a establecer recargos a las importaciones no superiores al 300 del precio CIF. Manifestó que la variación del Decreto No. 473/006 fue realizada en virtud de que el presupuesto fáctico del mismo había variado, agregando que existen actualmente otros mecanismos más eficientes para la industria nacional, como el Decreto No. 395/008, que permiten una protección efectiva por el total del daño eventualmente causado por otros países en la rama respectiva de la industria nacional. Finalmente, remarcó que no existe desviación de poder, ya que el fin querido por la Administración coincide con el fin debido impuesto por las reglas de derecho. Concluyó en definitiva que la modificación cuestionada constituía una real exigencia derivada de la obligación de la Administración de actuar, dentro del marco de la discrecionalidad, con criterio de razonabilidad, atendiendo los motivos que determinaron la creación del instrumento de protección, pero sin ir más allá de lo estrictamente necesario. Por lo expuesto, solicitó la confirmación del decreto encausado. III) Abierto el juicio a prueba, por auto 9509/2008 de fecha 3/11/08 a fs. 23, se produjo la que se encuentra certificada a fs. 31, haciéndolo la parte actora de fs. 25 a 27 y la demandada de fs. 28 a 30. A los autos se agregaron por cuerda antecedentes administrativos presentados por la parte demandada en 17 fojas. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes, haciéndolo la actora de fs. 33 a 35 vto., y la demandada de fs. 38 a 40. IV) Pasados los autos al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 26/2010 a fs. 43), aconsejó el rechazo de la demanda incoada. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que la Corporación por unanimidad y, compartiendo el Dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria deducida. III) Se ha impugnado de nulidad el Decreto del Poder Ejecutivo No. 132/2008 de 29 de febrero de 2008, por el cual se modificó lo dispuesto por el art. 9º, lit. b, num. 2, del Decreto No. 473/2006, relativo a la fijación del arancel a las importaciones de bienes originarios de la República Argentina. Dicha volición fue útilmente recurrida el 26 de marzo de 2008 mediante la interposición del recurso de Revocación (AA, fs. 5) y, tras expedirse la Asesoría Jurídica del Ministerio de Economía y Finanzas sobre el recurso incoado (AA, fs. 13/14), el Poder Ejecutivo, por Resolución de fecha 30 de junio de 2008 desestimó la impugnación (AA, fs. 15). Luego, la demanda anulatoria de infolios fue deducida en tiempo y forma el día 8 de setiembre de 2008 (fs. 5/11vto. y 12) II) La parte actora se agravia del acto administrativo impugnado invocando que: a) la compareciente es una empresa 100% uruguaya, de naturaleza industrial, que se encuentra actualmente afectada por la distorsión creada por el régimen de Zonas de Promoción Industrial existente en el República Argentina; b) las ventajas que dichas Zonas de Promoción Industrial brinda a las empresas allí instaladas provoca distorsiones en el mercado de los productos que la Empresa accionante produce tanto en el mercado uruguayo como internacional, en el que es imposible competir con los productos argentinos producidos en dichas zonas; c) el Decreto que se impugna implica un campo mayor para otorgar excepciones a la aplicación de aranceles a la importación a nuestro país a aquellos productos fabricados en las Zonas de Promoción Industrial o por grupos que tienen plantas en las mismas; d) se trata de una medida inconveniente a los intereses del País y su industria la que queda desprotegida frente a las medidas de nuestros hermanos argentinos. A partir de lo cual concreta sus agravios cuestionando la legitimidad del Decreto No. 132/2008, por: ausencia de motivación; ausencia de motivos y, desviación de poder, en los términos que se expresan en el RESULTANDO I de este pronunciamiento definitivo. IV) Ahora bien, en nuestro derecho positivo, la acción de nulidad contra los actos administrativos contrarios a una regla de derecho, o dictados con desviación de poder, está reservada a los titulares de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por los mismos: arts. 309 de la Constitución de la República y 49 del D.L. No. 15.524 (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, págs. 574/575). Como consecuencia de lo anterior, todo aquel que pretenda obtener un fallo anulatorio debe acreditar, además de la ilegalidad del acto, que es titular de un derecho o de un interés de tales características lesionado por el mismo; porque como enseña GIORGI, la “ legitimatio ad causam” no es un presupuesto procesal sino la condición indispensable para obtener una sentencia favorable (Cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo Anulatorio”, págs. 122 y 187). Como fuera señalado antes, la empresa demandante fincó liminarmente sus agravios respecto del Decreto del Poder Ejecutivo No. 132/2008 a partir de determinadas condicionantes derivadas de sus propias características productivas industriales, la incidencia negativa que le provocaba la actividad de empresas instaladas en Zonas de Promoción Industrial de la Argentina, etc. y, no obstante, esa situación jurídica subjetiva invocada no aparece a lo largo del proceso (fs. 25) ni, aún en las actuaciones administrativas agregadas, acreditada mínimamente. El constituyente no instituyó un contencioso anulatorio objetivo, como proceso al acto, sino que exigió que esa ilegitimidad dañara una situación jurídica activa particular, especial, siendo su inexistencia una causa de inadmisibilidad de la demanda. En puridad, más allá de que la Administración accionada no hiciera hincapié en la cuestión que viene siendo objeto de análisis, corresponde a la Corporación relevar la ausencia de un presupuesto material de la sentencia de mérito. Ello, porque es la norma positiva la que estableció un “contencioso subjetivo”, repeliendo así la idea de un contencioso objetivo en interés de la legalidad en sentido general y abstracto. Es obvio, entonces, que no basta con la invocación de un MERO INTERÉS, o de un interés objetivo, impersonal o genérico y abstracto de defensa de la legalidad “ lato sensu ”, ya que ello es propio de la “actio popularis” y no de un contencioso subjetivo como el nuestro. Y, esa relación sujeto-objeto en que consiste la legitimación, obstaculiza en los casos que ella falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis (Cf. BERMÚDEZ, Víctor Hugo: “El control de admisión de la pretensión en el proceso contencioso administrativo de anulación”; Cf. Sent. 708/2003). V) Sin perjuicio de ello, reconociéndose la complejidad que la temática planteada en torno a la aplicación del Decreto No. 132/2008, el Tribunal excepcionalmente ingresará al tratamiento de los agravios explicitados en el libelo introductorio de esta litis. V.1.- Después de un examen detenido del sub causa, la Sala considera que no son de recibo las causales de ilegitimidad aducidas por la parte actora en relación al Decreto en cuestión. En primer lugar, siendo que la motivación consiste en la exposición de los motivos que indujeron a la Administración Pública a la emisión del acto; que la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de la voluntad administrativa, o anterior a tal expresión, apareciendo en el proceso de formación del acto; y aún, que una motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” t. II, págs. 327 y ss.), en opinión del Tribunal el Decreto del Poder Ejecutivo impugnado de nulidad aparece a su simple lectura munido de una motivación adecuada. Basta para ello reparar en el contenido de sus: VISTO, RESULTANDO y CONSIDERANDO, para comprender acabadamente que el mismo remite al Decreto No. 473/2006 al que reconoce como su fuente, introduciendo de manera por demás clara y precisa una modificación al mismo, sustituyendo su originario literal b, numeral 2, del art. 9º por el siguiente: “b.2) no produzcan en Zonas de Promoción Industrial productos clasificados en la misma posición arancelaria (8 dígitos de la Nomenclatura Común del MERCOSUR), que el producto incluido en el régimen y/o productos que sean insumos o formen parte del producto final incluido en el régimen”. Es decir, teniendo presente que el art. 1º del Decreto No. 473/2006 autoriza al Poder Ejecutivo a fijar un arancel menor o igual a la Tasa Global Arancelaria a las importaciones originarias de Argentina cuando se cumplan las condiciones previstas en el mismo; que sin perjuicio de ello, el art. 9º consagraba la excepción a la aplicación del arancel fijado por el art. 1º, cuando los bienes cumplieran condiciones preceptuadas por los literales establecidos en el mismo; que en su redacción original el literal b.2) del art. 9º se refería a productos clasificados en la misma partida arancelaria (4 dígitos en la Nomenclatura Común del MERCOSUR) y, que la sustitución de ese literal b.2) del art. 9º por el art. 1º del Decreto 132/2008 se refiere a productos clasificados en la misma posición arancelaria (8 dígitos en la Nomenclatura Común del MERCOSUR), involucra una ampliación a las excepciones arancelarias liminarmente decretadas; no es posible afirmar que el acto en causa carezca de una motivación precisa y eficaz. Porque, como este Tribunal ha expresado en su sentencia No. 176/06, el principio de la libre circulación de mercaderías emanado del Tratado de Asunción (Ley No. 16.196) reconoce excepciones en tanto existan disparidades y asimetrías entre las economías del los Estados partes. Y, en ese sentido debe tenerse presente que los Decretos Nos. 137/2002, 473/2006 y 573/2006 tuvieron como fundamento la existencia en la República Argentina de Zonas de Promoción Industrial y retenciones a las exportaciones que provocan también distorsiones a la libre circulación. Por lo que en ese marco fue legítimo buscar mecanismos que compensaran tales distorsiones. Se expresa con acierto en su dictamen por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que sin perjuicio de lo anterior, la libre circulación continúa siendo el principio y va de suyo que cuando se amplían como en el caso los mecanismos que permiten exceptuarse de un régimen limitativo a aquellos exportadores argentinos que no se encuentran protegidos por los beneficios que derivan de tal régimen de promoción, el motivo ínsito en los actos que disponen tal ampliación radica justamente en la mejor observancia de tal principio. De allí que no pueda alegarse ausencia de motivación del Decreto No. 132/2008. Al respecto, resulta de la mayor importancia el concepto de que la conducción de la política económica de la República trátase de un cometido que corresponde ejercer al Poder Ejecutivo conforme a las normas constitucionales y legales vigentes, potestad que en principio ejerce en forma discrecional. Precisamente, la amplia libertad de que dispone la Administración Pública para valorar las necesidades generales y la forma de satisfacerlas, hace que la actividad administrativa sea principalmente discrecional, enseña MARIENHOFF; y, luego, citando a SANTAMARÍA de PAREDES, se expresa con acierto indudable que, solo así, podrán las autoridades obrar con la oportunidad, la prudencia, la rapidez o la energía que la apreciación del caso les aconseje como más conveniente, según el conocimiento que tienen de las personas, tiempos, lugares y demás circunstancias. Claro está que, la actividad discrecional de la Administración no es enteramente libre, pues su ejercicio ha de mantenerse dentro del ámbito demarcado por el orden jurídico vigente, que obliga al órgano administrativo a respetar celosamente la “finalidad” de la norma y los respectivos valores morales (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: Op. Cit., t. II, págs. 418/419). Bajo este marco conceptual, luego de las explicaciones brindadas al contestar la demanda por el Poder Ejecutivo (refrendadas por las opiniones de las oficinas técnicas del Ministerio de Economía y Finanzas), respecto del porqué se especifica de forma más exacta las mercaderías con los 8 dígitos, lo que garantiza el cumplimiento de los fines eventualmente proteccionistas y, a la vez sin habilitar el ingreso de productos subsidiados, logra evitar que el país al extender la aplicación del instrumento de protección a mercaderías no subvencionadas por terceros países, esté a salvo de reclamos de los mismos, y la habilitación de mecanismos propios para subsanarlo. En suma, la lógica de lo razonable indica que el objetivo del Decreto No. 473/2006 con la modificación introducida por el Decreto No. 132/2008 -no habiéndose probado por la parte actora lo contrario-, pasa por neutralizar los efectos negativos de políticas domésticas de países partes, pero al mismo tiempo no generar efectos negativos a otros países partes como pretende el actor al sostener la permanencia de los 4 dígitos, provocando subsidios encubiertos a productos que no tienen una competencia desleal de industrias de otro país parte. Siendo entonces los motivos conocidos, obviamente, se constituye en una cuestión estrictamente probatoria el hecho de que en realidad tales motivos no se apeguen a la situación invocada en el acto regla resistido; prueba ésta que la parte actora omitió por completo movilizar en el proceso. Con lo cual, tampoco cabe recibir el agravio referido a la desviación de poder invocada. Por los expresados fundamentos, lo establecido en los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $19.000 (pesos uruguayos, diecinueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón Dr. Marquisio (Sec. Letrado).