Sentencia Sentencia N° 1009/2010

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de diciembre de 2010. No. 1.009 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “LEÓN BERMÚDEZ, JOANNE IVETTE con PODER EJECUTIVO. Suspensión de ejecución” (Ficha No. 797/09); y CONSIDERANDO : I)Se procesa en autos, el incidente de suspensión de ejecución, de la Resolución dictada por el Poder Ejecutivo, de fecha 28/8/09, por la cual se revocó la resolución de la Comisión de Refugiados de fecha 14/7/09, que había otorgado a la accionante, Sra. Joanne León Bermúdez, la condición de refugiada (fs. 3 y 4 en estos autos).- II) El acto procesado revocó uno anterior que fundado en lo previsto en el art. 2º de la ley 18.076, le había conferido la calidad de refugiada a la actora; la compareciente es una ciudadana colombiana, cuya extradición fue solicitada por las Autoridades de Colombia; la demanda extraditoria se tramitó ante el Juzgado Penal Especializado en Crimen Organizado, de 2do. turno, fundada en la imputación de delitos económicos -lavado de activos y captación masiva y habitual de dinero-. III) Señala el acto impugnado, que en sede penal la Defensa de la accionante no alegó ninguno de los motivos de persecución invocados en sede administrativa (Considerando III); que consintió la sentencia del Juzgado Penal Especializado; el aludido pronunciamiento jurisdiccional, hizo lugar parcialmente a la demanda extraditoria, limitándola únicamente al delito de lavado de activos -ver Considerandos V y VI-; agrega que con posterioridad, la autoridad requirente declinó el pedido de extradición, lo que determinó la inmediata puesta en libertad de la persona requerida, previo a lo cual, la propia accionante había expresado su voluntad de ser extraditada a Colombia para ser juzgada en su país (Considerandos VII y VIII de la sentencia citada. Luego de ser clausuradas las actuaciones penales, la demandante solicitó se le otorgara la condición de refugiada; así se dispuso por la Comisión de Refugiados; pero dicha resolución fue revocada por el Poder Ejecutivo.- IV) Respecto a si se está ante un acto de gobierno.- La Sede, en mayoría, considera que en la especie, no se está ante un acto de gobierno; si lo fuere, este Tribunal no podría conocer en la causa, en función de lo previsto en el numeral 1º del art. 26 del Decreto-Ley 15.524. Aún reconociéndose la opinabilidad de la “questio”, considera este órgano jurisdiccional que no se está ante un acto de gobierno, de acuerdo a la opinión de relevante doctrina especializada; así, Méndez y Giorgi consideran que acto de gobierno es aquél “dominado o impuesto por las necesidades de gobierno” o expresado de otra manera, “aquel que traduce la suprema actividad directiva del Estado, aquel que atañe a sus intereses vitales internos y externos (Cf. Ruocco, Graciela en “Acto político y acto de gobierno” en Estudios en memoria de Héctor Frugone Schiavone, edit. A.F. p. 439 y Giorgi, Héctor en “El Contencioso Administrativo de Anulación” FCU-año 60, cit. en sent. No. 301/2.009 de este Tribunal). Adhiriendo pues al aludido enfoque doctrinario y atendiendo a las características del caso, la Corporación en mayoría, considera que en la sub-causa, no se está ante un acto de gobierno. Ergo, el Cuerpo es competente para resolver la controversia planteada.- V) De si procede la suspensión del acto.- Dilucidado el aspecto formal, este órgano jurisdiccional no accederá a la suspensión del acto administrativo que revocó la resolución anterior, que había otorgado a la actora, la condición de refugiada. Y ello, por los siguientes fundamentos: A) De acuerdo a lo previsto en el art. 2º de la ley No. 15.869 el acto que se resiste, no es manifiestamente ilegítimo puesto que, “prima facie” no vulnera ninguna norma de rango superior; B) Tampoco resulta susceptible de irrogar a la actora daños graves, cuyo alcance y entidad puedan superar los que la suspensión pudiere ocasionar, máxime que el Estado requirente ha declinado el pedido de extradición. C) Y porque en definitiva -lo cual resulta fundamental- la accionante se encuentra en libertad. En consecuencia, no corresponde a esta vía procesal, de carácter excepcional, resolver sobre el fondo de la controversia. Ésta será objeto de pronunciamiento jurisdiccional, con plenas garantías para el justiciable, en el proceso principal. Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en el art. 2º de la ley 15.869, el Tribunal, en mayoría, RESUELVE : No hacer lugar a la suspensión del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Dra. Sassón, Dr. Lombardi (d.), Dr. Preza (r.), Dr. Harriague (d.), Dr. Monserrat. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Lombardi. DISCORDE: A mi juicio se trata de un acto que no es procesable ante esta jurisdicción, y así debe declararse. Estimo, con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que corresponde calificar al acto impugnado como un acto de gobierno y por lo tanto está excluido de la jurisdicción del Tribunal. Comparto doctrina conteste con esa opinión, en cuanto se sostuvo que: “… la discusión doctrinaria acerca de la diferencia entre los actos políticos y de gobierno, que con anterioridad calificamos como mero ejercicio dialéctico, parece tornarse fundamental, en el entendido que la redacción aprobada recoge la distinción, haciendo procesables ante el TCA únicamente los actos políticos” (RUOCCO, GRACIELA “Acto Político y Acto de Gobierno. Derecho Positivo Nacional” en Estudios en Memoria de Héctor Frugone Schiavone, AMF, UCU, año 2000, pág. 435 y ss. particularmente pág. 438). Siguiendo las enseñanzas de MÉNDEZ, la autora distingue el acto político y el acto de gobierno y señala que MÉNDEZ definía al acto de gobierno como aquel dominado o impuesto por las necesidades del gobierno. Agrega que para el Prof. GUISANDE son actos de gobierno aquellos que conciernen al Poder Ejecutivo en sus relaciones con el Parlamento y los relativos a las relaciones internacionales; y que también GIORGI considera que son actos de gobierno no sólo aquellos que tienen que ver con las relaciones del Poder Ejecutivo con el Legislativo (como la convocatoria de la Asamblea General a sesión extraordinaria), o aquellos relativos a las relaciones diplomáticas. Concluye que, “teniendo presente los conceptos y ejemplos de acto de gobierno y acto político antes reseñados, todos aquellos que sean impuestos por el Poder Ejecutivo, en razón de las necesidades del gobierno, en cuestiones relativas a su vinculación con el Parlamente, o a las relaciones internacionales o a medidas tendientes a mantener el orden y la seguridad, serán considerados actos de gobierno” (ob. citada pág. 440). Por su parte este Tribunal en la Sentencia Nº 301/2009, que transcribe la sentencia anterior Nº 84/1999, se inclinó por postular un concepto “restrictivo” del “acto de gobierno” y expresa que: “Como en realidad se trata de voliciones de la Administración con todas las características de actos administrativos, los “actos de gobierno” solo se diferencian de los primeros, por valoraciones sobre su objeto, de tal forma que configurarían tales actos, excluidos de la competencia del Tribunal, los que constituyeran ejercicio de potestades impuestas por “necesidades del gobierno” o que refieran a situaciones que afecten la soberanía o la seguridad pública o las relaciones internacionales”. La resolución, cuya suspensión de ejecución se peticiona en autos, queda a mi juicio comprendida en la calificación de acto de gobierno y por lo tanto no es procesable ante este Tribunal. Discordia del Dr. Harriague. DISCORDE. Declaro no procesable ante esta jurisdicción el acto administrativo impugnado.- Se pide la suspensión de la ejecución de la resolución dictada por el Presidente de la República el 28 de agosto de 2009, en mérito de la cual revocó la resolución de la Comisión de Refugiados del 14 de julio de 2009, declarando nula la condición de Refugiada otorgada por el acto administrativo revocado a la Sra. Joanne León Bermúdez (fs. 3-4 del expediente principal). De los considerandos de la mencionada resolución se extrae que el fundamento del derecho de refugio radica en la existencia de persecución contra el peticionante por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política (art. 2º, numeral A, de la Ley 18.076) y que la peticionante fue requerida por las autoridades de la justicia colombiana bajo la imputación de haber cometido graves delitos económicos (lavado de activos y captación masiva y habitual de dinero), habiéndose sustanciado ante el pedido de extradición el respectivo proceso ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal Especializado en Crimen Organizado de 2º Turno, el que por Sentencia No. 1 de fecha 16 de febrero de 2009, hizo lugar en forma parcial a la requisitoria de extradición limitándola al delito de lavado de activos (AA. Pieza 2, fs. 748 y ss ). Declinando la autoridad requirente la materialización del pedido de extradición (AA. Pieza 1, fs. 400), lo que determinó la inmediata puesta en libertad de la Sra. León Bermúdez. Como consecuencia, se presenta ante la Comisión de Refugiados creada por la ley 18.076 de 19 de diciembre de 2006 con el fin de obtener dicho ‘status’, lo que se materializó mediante resolución de fecha 14 de julio de 2009 (AA. Pieza 2, fs. 428). Inmediatamente, el 20 de julio, la Encargada de Negocios de la Embajada de la República de Colombia, Sra. Cielo González Villa, interpone los recursos de revocación y jerárquico contra la resolución de la Comisión que concedió el refugio a la ahora accionante (AA. Pieza 2, fs. 426/427). Recursos que fueron finalmente resueltos por la resolución que se procesa. Pues bien. El punto central planteado en autos va más allá del incidente de suspensión de ejecución y reside en resolver si el acto materia del proceso es factible de ser catalogado como ‘acto de gobierno’ y por tanto excluido de la competencia del Tribunal (art. 26, num 1º, del DL 15.524, con la modificación operada por el art. 1º de la Ley 15.869). Y como se expresara el Dr. José Baldi en la discordia de la Sentencia No. 84/99 ‘… no hay normas positivas que definan o precisen los caracteres distintivos de este tipo de actos, por lo que queda librado al juicio del Tribunal, calificar ‘el acto de gobierno’, desentrañando su naturaleza y fines al examinar el acto concreto que se impugna’. La cuestión radica en examinar si la resolución emanada de esa autoridad (Poder Ejecutivo), en su contenido sustancial, tiene o no el carácter o la materia propia de la ‘función administrativa’ y de sus actos correlativos. A ello nos abocaremos. Según enseña Sayagués Laso: ‘la función administrativa en su concepción sustancial o material es la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica mediante actos jurídicos -que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición- y operaciones materiales’ (Tratado de Derecho Administrativo, T. I, 8ª ed., pág 58). Por su parte, Aparicio Méndez afirmaba que ‘la actividad gubernativa responde a la realidad de la vida del Estado’ y ella supone necesariamente la formulación de actos de igual naturaleza. Nuestra Constitución contiene preceptos que alejan toda duda en cuanto a la existencia de la función gubernativa. Los actos dictados en su cumplimiento tendrán forzosamente el tratamiento técnico-jurídico que requiere la actividad misma. Agrega que ‘el concepto de acto de gobierno, claro en sí mismo, fácilmente apreciable para el técnico en los casos típicos, ofrece en sus aplicaciones jurisprudenciales y aún doctrinarias, grandes dificultades’. Y citando a Appleton, estima ‘que la frontera entre las funciones gubernativas y administrativas será muchas veces difícil de fijar, variará según las épocas; será la jurisprudencia la encargada de jalonarla y, si hay lugar, de rectificarla según sus necesidades’. Y concluye expresando que el acto de gobierno, en principio, escapa por sí mismo a la competencia del Tribunal ya que su anulación comprometería la estabilidad institucional’ (El Contencioso de Anulación en el Derecho Uruguayo’, Montevideo, 1952, págs. 90 y ss). En igual sentido, Antonio Guisande en el Curso de Post Grado de Derecho Administrativo dictado en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales en el año 1987 y publicado en Anales del Foro, 1989, Número 88-89, pág. 64) expresaba: ‘la lista jurisprudencial de actos de gobierno comprende dos grandes dominios: el que concierne a los actos del Poder Ejecutivo en sus relaciones con el Parlamento y el que refiere a los actos relativos a las RELACIONES INTERNACIONALES; entre los primeros se encuentran los actos de iniciativa, decretos de promulgación sometimiento de un proyecto de ley a referendum y en la segunda categoría los actos relacionados con la elaboración o denuncia de tratados, los cumplidos por diplomáticos en el ejercicio de su función, los relativos a la conducción de la guerra, las decisiones relativas a los recursos ante las jurisdicciones internacionales, etc. Y, más recientemente, la Dra. Graciela Ruocco en ‘Estudios en Memoria de Héctor Fugone’, compilados por el Dr. Augusto Durán, AMF – UCU, 200’, págs. 435 y ss. refiriéndose al Acto Político y al Acto de Gobierno, parte de las definiciones de Méndez advirtiendo que el reconocía la existencia, bien diferenciada, de una función gubernativa a cargo del Poder Ejecutivo, cuyo ejercicio a través del dictado de actos de gobierno, escapa a la competencia del Tribunal y de la distinción realizada por el Dr. Antonio Guisande quien señala como actos de gobierno aquellos que conciernen al Poder Ejecutivo en sus relaciones con el Parlamento y los relativos a las relaciones internacionales. Agregaba que la enumeración efectuada de uno y otro tipo de acto no resulta inconmovible y absoluta, por cuanto al decir de Héctor Giorgi, en expresiones que resultan aplicables a ambas categorías, ‘los actos de gobierno en una sociedad política no lo son en otra y actos que fueron impuestos por necesidades supremas de gobierno ayer, pueden no responder hoy a exigencias de esa índole. El mismo autor, citado por Durán Martínez, definía al acto de gobierno como ‘aquel que traduce la suprema actividad directiva del Estado, aquel que atañe a sus intereses vitales -internos y externos’ (Durán Martínez, A: ‘Contencioso administrativo’, FCU, 2007, pág. 57). La aplicación de los conceptos precedentes me llevan a sostener, sin duda alguna, que nos encontramos en obrados ante un ‘acto de gobierno’ porque el impugnado refiere a las RELACIONES ENTRE ESTADOS (que como viéramos anteriormente forma parte de la lista a la que aludiera el Dr. Guisande). Y para llegar a esta conclusión deben analizarse los antecedentes que precedieron al acto impugnado, así como a las manifestaciones de la propia accionante. En primer lugar, he de referirme a la nota presentada por la Encargada de Negocios de la República de Colombia, en la que interpone los recursos de revocación y jerárquico contra la resolución de la Comisión de Refugiados que otorgó tal ‘status’ a la ahora accionante. Ya que, luego de referir a los requisitos establecidos en el art. 2º de la ley 18.076, expresa que la Sra. Joanne León Bermúdez no pudo argumentar ninguna de las causales mencionadas en la ley ya que ‘mal podría un ciudadano colombiano investigado penalmente por un hecho delictivo ocurrido en su país argumentar ante las autoridades de otro país –en el caso, Uruguay- alguna de las situaciones que hacen a la persecución para evadir decisiones judiciales. Surge, también, de las actuaciones administrativas, a fs. 444 nota cursada por el Fiscal General de la Nación de la República de Colombia a la entonces Ministra del Interior de nuestro país, en la que expresa ‘le ruego de la manera más respetuosa y en aras de la cooperación entre nuestras naciones contra conductas que afecten de manera grave los intereses de los habitantes, no se renueve el permiso de permanencia o estadía en su país y menos aún se le otorgue el permiso de residencia…’. En segundo lugar, consta en las actuaciones administrativas, notas cursadas por autoridades de Colombia, así como de nuestro representante en aquel país al Ministro de Relaciones Exteriores en las que se daba a conocer detalles de los ilícitos imputados a la Sra. León como vicepresidenta de la empresa ‘DMG’ (David Murcia Gusman) y los efectos nefastos ocasionados a la sociedad, entre ellas puedo indicar la fechada el 17/3/09 en la que se da a conocer los motivos de la declinación de la materialización del pedido de extradición (AA. Pieza 1, fs. 398 y s). Demostrativas de que la temática que nos ocupa se inscribe en el marco de las relaciones internacionales pues era manejada ‘en forma reservada’ (como surge de varias misivas) entre nuestra Cancillería y el Gobierno Colombiano, a través de sus organismos y la Embajada de Uruguay en Colombia. En tercer lugar, de las propias expresiones de la actora en el escrito de demanda de fs. 7, se extraen aspectos vinculados a las relaciones internacionales entre Estados, al hacer expresa alusión ‘a la injerencia del estado colombiano, mencionando las directivas de la Declaración de las Naciones Unidas en cuanto a la intervención del Estado de origen en los trámites de refugio. En cuarto lugar, el texto legal -art. 47 de la Ley de Derecho al Refugio y a los Refugiados- dispone la aplicación directa del derecho internacional: ‘en materia regulada por la presente ley se aplicará directamente el Derecho Internacional, especialmente el relativo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, El Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Refugiados, contenido en Normas, Tratados y Convenciones ratificados por el Uruguay (art. 168 numeral 20 y artículo 85 numeral 7º de la Constitución de la República) o Declaraciones de organismos internacionales de los cuales el país forma parte y a las cuales ha adherido’. En suma, compartiendo el dictamen del Procurador, estimo que el acto administrativo impugnado debe ser incluido en la categoría de los actos de gobierno y por tanto, excluido del control de regularidad jurídica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por lo expresado, declaro que el acto merita la calificación de acto de gobierno.