Sentencia Definitiva N° 847/2010

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de octubre de 2010. No. 847 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ÁLVAREZ, MARTA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad” (Ficha No. 576/04). RESULTANDO : I) Que a fs. 7 compareció Marta Álvarez demandando la nulidad de la resolución No. 56 del 31 de enero de 2003, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro en virtud de la cual se dispuso la instrucción de sumario Administrativo a la accionante, Directora del Departamento de Hacienda Municipal, suspendiéndola preventivamente en el ejercicio del cargo que desempeña con retención de medios sueldos. Afirmó que la resolución procesada es lesiva, contraria a derecho y dictada con desviación de poder. Expresó que contraría el principio constitucional de igualdad, pues pese a tener el mismo fundamento fáctico y jurídico que la resolución No. 58 de la misma fecha en la cual se dispone un tratamiento diferente respecto del Arq. Gonzalo Lazcano, en su caso no se le otorgó la oportunidad de formular descargos ni articular defensa. Indicó que es inválida porque es errónea la motivación esgrimida en el Resultando III en cuanto expresa que tuvo la oportunidad de ser oída a través de los múltiples interrogatorios a que fue sometida por los encargados de las investigaciones dispuestas pues no se ajusta a la verdad de los hechos. Concluyó que la motivación errónea y la violación flagrante de los derechos de igualdad y defensa plasman una inequívoca desviación de poder. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Que, conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 22 la Intendencia Municipal de Río Negro, contestando la demanda. Sostuvo que el acto impugnado no viola el principio de igualdad consagrado en el art. 8 de la Constitución por cuanto el distinto contenido dispositivo de la Resolución No. 58 referida al Arq. Lazcano no obedece a un tratamiento discriminatorio, sino que ambos funcionarios no se hallaban en la misma situación, habiéndose dictado en función de antecedentes compuestos por circunstancias de hecho válidas, verdaderas y objetivas por lo que no hay nada de erróneo en sus motivos determinantes, ni en la explicitación de los mismos. Agregó que no hubo nada de erróneo en la motivación invocada en el acto impugnado, ni de falsedad en la apreciación de las circunstancias de hecho determinantes de la actuación administrativa. Destacó que el acto impugnado no incurrió en violación del derecho de defensa. Por último señaló que el acto impugnado es improcesable en sede de jurisdicción anulatoria en razón de ser una acto absolutamente reglado e ilesivo por su naturaleza de mero trámite. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 34), se produjo la que luce certificada a fs. 68. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs.70 a 78 y 80 a 95). V) Que, conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó desestimar la demanda y declarar que el acto impugnado no es procesable (dictamen No. 558/2004) VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto (arts. 4 y 9 ley 15.869). II) En lo sustancial, la Resolución cuya nulidad se pretende fue dictada por el Intendente Municipal de Río Negro con el Nº 10/04 el 12 de enero de 2004, por la cual se resolvió: exonerar del cargo de Directora del Departamento Municipal de Hacienda a la Cra. Marta Iris Álvarez Blanco.- III) Como antecedente cabe destacar que tal decisión se adoptó a raíz de determinadas irregularidades que se constataron en el Gobierno Departamental de Río Negro, en el uso de fondos públicos, consistente en la trasposición de $450.000 y US$260.000 recibidos de los Ministerios de Transporte y Obras Públicas y Vivienda; Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, para la ejecución de determinadas obras establecidas por convenios suscriptos entre las Intendencias.- A raíz de ello, la Junta Departamental de Río Negro, en sesión de 26 de julio de 2001, resolvió requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para que analizara la situación financiera y administrativa de la Intendencia referida.- De la auditoría realizada por ese organismo se produjo el informe detallado, ante lo cual la Intendencia dispuso se practicara una Investigación Administrativa por Resolución Nº 257 de 1 de abril de 2002.- Culminada la investigación administrativa, y ante la comprobación de faltas administrativas relacionadas con irregularidades en la administración y manejo de los fondos públicos recibidos para ejecutar obras por Convenios, señalando la trasposición de fondos, dado que los mismos fueron afectados a otros destinos con violación de lo dispuesto en el art. 16 del TOCAF, se entendió que existía responsabilidad personal y directa de la accionante al no oponerse en forma expresa al mismo, por lo que se aconsejó se le instruyera sumario administrativo, el que concluyó con el acto resistido.- IV) Conforme surge de los antecedentes agregados, no se advierte que, como señala la actora en sus agravios, se haya incurrido en irregularidad alguna en la tramitación administrativa, tanto sea en oportunidad de la investigación o del correspondiente sumario.- En lo que refiere a la valoración de la prueba o la igualdad de trato respecto del otro funcionario investigado, fueron circunstancias analizadas por este Tribunal en oportunidad de sentenciar en la acción anulatoria entablada por la actora contra el acto que abrió el sumario (Sent. 26/06), que resultó confirmatoria de la impugnada, por entender que la Administración expresó claramente y con fundamento, las razones de hecho y de derecho que justificaban la instrucción del sumario cuestionado.- En cuanto al sumario propiamente dicho, se cumplió en el mismo con todas las garantías del debido proceso, habiendo gozado la actora de la oportunidad de producir descargos y defensas, aportar prueba, desarrollándose con regularidad y acorde a derecho su tramitación.- V) En cuanto al fondo, se imputó a la actora responsabilidad en la trasposición de rubros correspondientes a obras por convenio con los Ministerios referidos.- En concreto se les imputó responsabilidad por: 1) irregularidad en el uso indebido de fondos públicos consistentes en la trasposición de las sumas recibidas para la ejecución de obras por Convenio, los que fueron afectados a otros destinos; 2) participación personal y directa de la actora en ese acto irregular, comprometiendo su responsabilidad al no haberse opuesto a la misma; y 3) que los fondos de los convenios no se hallaban disponibles en efectivo y/o en créditos exigibles, en oportunidad del cambio de mando de las autoridades municipales operado el 13 de julio de 2000.- Es importante destacar que no se cuestionó que los fondos que debían ser afectados a determinados convenios fueron usados para otro fin, esto es, se cambió la colocación de dinero “a plazo fijo” a “caja de ahorro” destinado a obras, y que ello posibilitó su utilización posterior en el pago de sueldos y gastos de funcionamiento.- Ahora bien, la maniobra aludida, si bien comporta cierta desprolijidad, como señala el Sr. Procurador, no constituyó violación de la normativa imperante, al estar amparada en lo dispuesto por el art. 74 del TOCAF, que prevé que “S e podrá autorizar la utilización transitoria de fondos para efectuar pagos, cuando por razones circunstanciales o de tiempo, deba hacerse frente a apremios financieros que pueden solucionarse en esa forma. “Dicha utilización transitoria no significa cambio de financiación ni de destino de los recursos y sólo consiste en el uso circunstancial de dinero efectivo existente sin utilización. “La utilización transitoria de fondos que se autoriza, sólo puede efectuarse con acuerdo del organismo o dependencia que administre los recursos y no deberá provocar perjuicio o entorpecimiento al servicio especial que deba prestarse con los fondos específicamente afectados, bajo la responsabilidad de la autoridad que la disponga”.- En el caso, se estima que se cumplió con los supuestos exigidos por la norma.- Así: La autorización en el uso de los fondos le correspondía al Intendente, como informó el Tribunal de Cuentas a fs. 142 vto., por ser quien en definitiva debía administrar esos recursos, y así fue hecho, según reconoció expresamente dicho jerarca, cuando declaró en sede penal, según transcripción realizada por la Sra. Fiscal Letrado Departamental en su Dictamen de 3 de noviembre de 2003 (fs. 144 y vto.ppl.).- Por otra parte, el dinero depositado en la cuenta bancaria a plazo fijo, no estaba siendo utilizado en 1999, en razón que las obras convenidas estaban en etapa de licitación, lo que reconoció la propia demandada a fs. 288.- También se estima que se configuró el requisito de la transitoriedad de la disposición de los fondos, siendo prueba de ello que estaban disponibles en oportunidad del cambio de autoridades departamentales el 13 de julio de 2000.- En efecto, la pericia contable dispuesta por el Tribunal en la etapa probatoria a pedido de la actora, fue contundente al concluir, luego de un pormenorizado análisis que:- la Intendencia tenía un derecho real sobre el cobro de las partidas que detalla al Gobierno Nacional al 12 de julio de 2000; partidas que se corresponden con el informe efectuado por la actora; dichos valores se hallaban “disponibles en efectivo y/o créditos exigibles” en oportunidad del cambio de autoridades operado al 13 de julio de 2000 por revestir partidas con las características de cobrabilidad, certeza y efectividad.- Esas partidas financieras se pueden calificar como equivalente al efectivo en función de que pueden ser fácilmente convertibles en una cantidad determinada de efectivo y estaban sujetas a un riesgo nulo de cambio de valor (fs. 168-190 ppl.).- A la luz de lo expuesto, se evidencia que el uso de los referidos fondos fue transitorio y se verificó al amparo del art. 74 del TOCAF.- VI) Ahora bien, lo que se imputa a la actora en definitiva fue, no haber cumplido con su responsabilidad funcional al no observar en forma expresa y fundada el uso de dichos fondos para otra cosa que no fuera los convenios.- No obstante, surge de la interlocutoria que archiva el proceso penal que la Cra. Álvarez habría aconsejado no desviar los fondos.- Que el presumario seguido al Intendente por Abuso de Funciones fue archivado sin imputación penal de parte del fiscal actuante (fs. 146 ppl).- Por tanto, si la nota solicitando la cancelación de Plazo Fijo y su traspaso a la Caja de Ahorros fue suscrita por la actora, el Intendente y otro funcionario; si la conducta que asumió el Intendente, que tenía la administración de los fondos, no fue de la gravedad pretendida.- La máxima sanción que se impuso a la actora por el solo hecho de no hacer constar en forma escrita su observación, se advierte desproporcionada en relación a la falta comprobada, por lo que procede anular el acto, sin perjuicio de su eventual recomposición dentro de los limites atribuidos a la Administración.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Amparando la demanda y en su mérito anúlase el acto impugnado; sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 17.000 (pesos uruguayos diecisiete mil). Oportunamente devuélvanle los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dra. Sassón (r.), Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague, Dr. Monserrat. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).