Sentencia Definitiva N° 792/2010

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de octubre de 2010. No. 792 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CESARCO, RÚBEN con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 1077/06). RESULTANDO : I) Que con fecha 6 de diciembre de 2006, compareció el actor, promoviendo demanda anulatoria contra la resolución dictada por la Comisión de Salud Pública de 5 de setiembre de 2006, por la cual se sancionó al accionante con apercibimiento e inhabilitación para ejercer cargos de Director Técnico de instituciones de asistencia médica por el lapso de diez años. Se agravia por considerar que al momento de dictarse el acto que se resiste ya había transcurrido el plazo de dos años previsto en el inc. 2º del art. 223 del Dto. 500/991, desde que dieron comienzo las actuaciones administrativas, por lo que el acto sería ilegítimo, señalando, además, que no le es aplicable la excepción prevista en el inciso 3º, ya que el accionante no reviste la calidad de funcionario público. En cuanto al trámite del procedimiento administrativo señaló diversas irregularidades tales como negativa de la Administración a permitirle el acceso al expediente. Agregó en este aspecto que la volición hostilizada reenvía a una resolución de 21 de diciembre de 2004 la que nunca le fuera notificada, por lo que desconoce su contenido. El acto se encuentra indebidamente fundado y padece de falta de motivación desde el momento que no se hace referencia en ningún pasaje del mismo a las probanzas ofrecidas en sede administrativa. El accionante cumplía eficazmente con las obligaciones asumidas en los respectivos contratos de alojamiento de adultos mayores para su cuidado y la atención que se brindaba, era la más adecuada al caso, de conformidad con el postulado del art. 186 del Marco Regulatorio de Asistencia Médica. En las inspecciones que realizara el MSP a través de los años en que estuvo funcionando la Clínica, se generó la creencia de que el obrar del accionante era acorde al texto y espíritu de las normas y a los criterios de los órganos de contralor. La normativa vigente en materia sancionatoria para profesionales de la salud no prevé una sanción de inhabilitación. Las sanciones previstas, únicas que se pueden aplicar, se encuentran establecidas en el art. 31 de la Ley Nº 9.202 y en los arts. 13 de la Ley Nº 17.066 y 13 del Dto. Reg. Nº 320/999, siendo además que estas últimas se dirigen a los establecimientos y no a su personal. La sanción de inhabilitación impuesta se encuentra fuera del marco legal y reglamentario de actuación de la Comisión de Salud Pública, violando así el principio de legalidad. Tampoco se prevé la acumulación de sanciones como se dio en la emergencia (apercibimiento e inhabilitación), incurriendo en doble incriminación y por tanto, violentando el principio de non bis in idem. II) La demandada señala que la conducta del accionante fue juzgada de acuerdo con su condición de profesional de la Salud y no como funcionario público, pues, no tiene esa condición. De ello se desprende que no le es aplicable la caducidad prevista en el inc. 2º del art. 223 del Dto. 500/991, no pudiendo asimilarse tampoco la investigación que realizó la Comisión de Salud Pública a un sumario administrativo. La falta de referencia legal específica a la sanción de inhabilitación dispuesta no es signo que la Comisión de Salud Pública carezca de potestades para imponer sanciones distintas al apercibimiento y la multa. En cuanto a la doble sanción expresó que la doctrina afirma que al llamado por una vez a la instancia represiva pueden serle impuestas más de una sanción y con ello no se violenta el principio non bis in ídem puesto que no se está incriminando doblemente sino imponiendo todas las sanciones aplicables. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 190, alegando la parte actora a fs .192 a 196, habiendo sido acusada en rebeldía en el alegato la parte demandada a fs. 199, la que se tuvo por bien acusada por auto 4432/2009 de 29 de mayo de 2009. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 485/09 de fs. 202 a 203 vto.), aconsejó la confirmación del acto procesado; se llamó para sentencia pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad. II) Comparece el actor, pidiendo la anulación de la Resolución dictada por la Comisión Honoraria de Salud Pública, de 5 de setiembre de 2006; por dicho pronunciamiento se sancionó al demandante con un apercibimiento e inhabilitación para ejercer cargos de Director Técnico de Instituciones de Asistencia Médica, por el lapso de diez años. III) Los argumentos de las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de la presente, al cual corresponde remitirse, “brevitatis causae”.- IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, abogó por la confirmación del acto administrativo impugnado y adujo sustancialmente: “Los hechos que dieron lugar a los procedimientos administrativos que culminaron con el acto enjuiciado, consistieron en un siniestro (incendio) en la Residencia para adultos mayores denominada “La Belle Epoque”, a consecuencia del cual fallecieron dos de los cinco residentes y presentaron intoxicación por monóxido de carbono los demás. Dicho establecimiento se encontraba bajo la Dirección Técnica del ocurrente. Se dispuso una investigación técnico-administrativa al amparo de lo dispuesto por el art. 26 de la ley No. 9.202, Orgánica de Salud Pública, que otorga a la Comisión de Salud Pública, una competencia de carácter privativo, exclusivo y excluyente, en materia de juzgamiento y represión de faltas cometidas por los médicos y todos aquellos que ejercen profesiones anexas a la Medicina. Del resultado de la investigación surge que el actor omitía el cumplimiento de sus funciones como Director Técnico. Tal conclusión surge de las declaraciones de las Sras. Mirta Ramos y Mercedes Delgado, cuidadoras particulares de dos de los residentes, que obran a fs. 163-164 y 165-166 vtas., A.A., de cuyas deposiciones se desprende la existencia de un desinterés total del Director Técnico respecto de la atención general de los internados. Por otra parte, el propio accionante declaró no tener conocimiento exhaustivo de las responsabilidades de su cargo, desconociendo, por ejemplo, que cada vez que visitaba la casa, debía dejar constancia en el libro respectivo (respuesta a la pregunta No. 2 del interrogatorio de fs. 133 y sigs. A.A.).- También admite que no realizaba evaluaciones periódicas de los alojados. Sus visitas al lugar eran muy escasas, según declaran Vera Mercader (fs. 148 A.A.) y Angela Gabreira (fs. 150-151 de los A.A.).- Mayor gravedad - por su directa vinculación con el siniestro- reviste el hecho de que en la fecha del mismo, se encontraba vencida la habilitación de Bomberos (fs. 54 A.A.), hecho que el promotor admite desconocer (respuesta 21, fs. 134 de los A.A.). En fin, un escenario que presenta importantes incumplimientos a las innegables responsabilidades de un Director Técnico, “responsable de la salud de las personas alojadas (art. 10, de la ley 17.066 de 24.12.998 y su Decreto Reglamentario No. 146/99 de 1.10.99)” (Cf. dictamen No. 485/09, fs. 202 a 203 vto., en esta causa). Se tendrá presente, al momento de emitir pronunciamiento sobre la “questio” que en ningún momento, el Procurador del Estado pone en duda la legitimidad de la sanción impuesta por la Administración. V) Breve reseña de los agravios invocados. En primer lugar, se agravia el actor por considerar que al momento de dictarse el acto impugnado, había transcurrido el plazo de dos años previsto en el inc. 2do. del art. 223 del decreto 500/991, desde que dieron comienzo las actuaciones administrativas, por lo que -sostiene el demandante- que el acto sería ilícito, señalando además que no le es aplicable la excepción prevista en el inc. 3º, ya que el accionante no reviste la calidad de funcionario público.- En cuanto al trámite asignado al procedimiento administrativo, señaló el actor diversas irregularidades: Entre otras, la negativa de la Administración a permitirle el acceso al expediente; agregó en este aspecto que la volición resistida, reenvía a una resolución de 21 de diciembre de 2004, la que -sostiene- nunca le fue notificada, por lo que desconoce su contenido.- Agrega que el acto se encuentra indebidamente fundado y padece de falta de motivación, desde el momento que no se hace referencia en ningún momento, a las probanzas ofrecidas en sede administrativa.- Sostiene el accionante que cumplía eficazmente con las obligaciones asumidas en los respectivos contratos de alojamiento de adultos mayores para su cuidado; y la atención que se brindaba a las personas alojadas en la mencionada residencia, era la más adecuada al caso, de conformidad con lo previsto en el art. 186 del Marco Regulatorio de Asistencia Médica.- Agrega el demandante que, en las inspecciones que realizó el Ministerio de Salud Pública, a través de los años en que estuvo funcionando la Clínica, se generó la creencia de que el obrar del accionante era acorde al texto y al espíritu de las normas aplicables, así como por los criterios impuestos por los órganos de contralor. Precisó el demandante que la normativa vigente en materia sancionatoria para profesionales de la Salud, no prevé una sanción de inhabilitación.- Las sanciones previstas, únicas que se pueden aplicar, se encuentran establecidas en el art. 31 de la ley No. 9.202 y en los arts. 13 de la ley 17.066 y art. 13 del Decreto reglamentario No. 320/999, siendo además, que estas últimas se dirigen a los establecimientos y no a su personal.- La sanción de inhabilitación impuesta, se encuentra fuera del marco legal y reglamentario de actuación de la Comisión de Salud Pública, violando el principio de legalidad.- Agrega el impugnante, que tampoco se prevé la acumulación de sanciones como se dio en la emergencia (apercibimiento e inhabilitación) incurriendo en doble incriminación y violentando, por tanto, el principio de “non bis in idem”.- VI) Los principales argumentos del órgano estatal demandado.- Sostiene el Ministerio de Salud Pública, que la conducta del accionante, fue juzgada de acuerdo a la condición de profesional de la Salud del actor; y no como funcionario público, pues no tiene esa condición; se desprende de ello que no le es aplicable el plazo de caducidad previsto en el inc. 2do. del art. 223 del decreto 500/991, no pudiendo asimilarse la investigación administrativa que dispuso el Ministerio, a un Sumario Administrativo.- Y en su aspecto medular de la “questio” sostuvo el demandado que, la falta de referencia legal específica a la sanción de inhabilitación dispuesta, no es signo revelador que la Comisión de Salud Pública, carezca de potestades para imponer sanciones distintas al apercibimiento y la multa.- En cuanto a la pretensa doble sanción, sostuvo el demandado que de acuerdo a la doctrina dominante, al llamado por una vez a la instancia represiva, se le puede imponer más de una sanción; y con ello, no se violenta el principio del “non bis in idem”, puesto que no se está incriminando dos veces por el mismo hecho sino imponiendo en el caso, todas las sanciones aplicables. VII) Lo que emerge de los antecedentes administrativos.- La investigación administrativa practicada, estuvo motivada por las consecuencias gravemente dañosas que derivaron del siniestro ocurrido el 11 de abril de 2003, ocurrido en la casa de salud para ancianos “La Belle Epoque”, cuya titular era la firma CUIDADOS S.R.L., siendo responsable la Sra. Ana Eglin, esposa del demandante -Dr. Rúben CESARCO, médico internista y Director Técnico de la citada residencia-. En la referida fecha, se produjo un incendio en la planta alta de la casa, a raíz del cual, fallecieron dos internos y otros tres sufrieron intoxicación, de los cuales unos de ellos murió días después.- Entonces, a raíz del siniestro, murieron tres personas -y no dos como indicó en su dictamen el Procurador del Estado-. Con motivo del hecho, de resultado letal, la autoridad competente, dispuso la realización de una investigación administrativa y como medida cautelar, se clausuró la Residencia, por resolución de la Dirección General de la Salud, de fecha 14 de abril de 2003 (ver informe oficial, obrante a fs. 3 en pieza A de los A.A.).- Emerge también de estos obrados que, familiares de una de las víctimas, presentó denuncia penal ante la sede criminal de 6to. turno, y en el año 2007 se promovieron demandas civiles que a la fecha de la presente, se encontrarían aún en trámite.- Una vez culminada la investigación administrativa de marras, la Comisión Honoraria de Salud Pública, constituida en Tribunal Disciplinario, adoptó decisión, la cual es resistida por el acto impugnativo que motiva este proceso.- VIII) Sobre los alcances de la potestad sancionatoria de la Comisión.- Considera el Tribunal que las potestades sancionatorias de la Comisión Honoraria de Salud Pública, se encuentran claramente establecidas, en el art. 26 de la ley No. 9.202 en cuanto prevé: “Corresponde también a esta Comisión, constituida en tribunal disciplinario, juzgar y reprimir las faltas cometidas por los médicos y los que ejercen profesiones anexas en el ejercicio de su profesión, cuando éstos se aparten del cumplimiento de las normas generales que determinen las Ordenanzas y Reglamentos”. Entonces, emerge de la citada disposición legal, que la potestad sancionatoria de la Comisión de Salud Pública, no se circunscribe exclusivamente a la aplicación de aquellas sanciones de menor entidad, que menciona el art. 31 de la ley 9.202 sino que, cuando los hechos antijurídicos imputables a un profesional de la Medicina o de actividades anexas, por su gravedad ontológica , derivan en la afectación de un número indeterminado de personas físicas, la propia Comisión debe poner los hechos en conocimiento de la Justicia Penal, a los efectos que hubiere lugar (art. 177 del C.P.); pero ello no obsta a que, en el ámbito administrativo, esta Comisión Honoraria aplique los correctivos necesarios, inclusive las sanciones que correspondan a los profesionales médicos involucrados. Así, un destacado Catedrático de Derecho Administrativo, ex - Ministro de Salud Pública, el Profesor Carlos E. Delpiazzo, abordando la competencia del citado Ministerio, en materia de Higiene, destaca entre sus potestades la siguiente: “f) reglamentar y contralorear el ejercicio de la medicina, la farmacia y las profesiones derivadas” y en el ap. h) del art. 2º de la ley 9.202, se agrega: “Propender por todos los medios a la educación sanitaria del pueblo” (Cf. Delpiazzo, Carlos E. en su obra Derecho Administrativo Especial, p. 338).- Ergo, escapa a la lógica y al sentido común, interpretar que la comisión Honoraria de Salud Pública, en su condición de Tribunal Disciplinario no pueda adoptar otro tipo de sanciones administrativas, más allá de las mencionadas en el art. 31 de la Ley, las cuales, desde una interpretación lógico-sistemática del texto normativo, quedan circunscriptas a las faltas de menor gravedad esencial. IX) Es que, la mentada potestad sancionatoria de la Administración, emerge desde el propio encare dogmático de la “questio”; así, una destacada especialista vernácula en el tema de las Sanciones Administrativas, destaca: “A nuestro entender, la sanción administrativa en general, tiene fines colectivos superiores: la defensa de la sociedad. Contiene indudablemente, aspectos aflictivos, teleológicamente educativos y ejemplarizantes desde el punto de vista social” (Cf. Lorenzo, Susana en “Sanciones Administrativas”, edit. B de F. p. 99), subrayado, es autoría del redactor.- X) Ese reconocimiento, sobre los alcances de la potestad sancionatoria de la Comisión Honoraria de Salud Pública ante comportamientos culposos de los médicos, en su actividad profesional, resultó expresamente consagrado por este órgano jurisdiccional, en reciente pronunciamiento; dijo la Sede en dicha oportunidad: “Y probada la responsabilidad fincada en la omisión profesional, al no actuar de acuerdo a las normas propias de su profesión, debe ponderarse el resultado derivado de la misma, con la muerte de la paciente, aun cuando no fue provocada directamente por el médico. Pero la discrecionalidad no comporta arbitrariedad, lo que ha llevado a que la doctrina y jurisprudencia entiendan pacíficamente que el actuar del jerarca está circunscripto a determinados principios; así se hace referencia al de inmediatez, gradualidad, proporcionalidad entre la sanción y la falta, igualdad, etc” (Cf. sent. No. 350 de 25 de mayo de 2.010). Pues bien, trasladando estos conceptos al caso de marras, entiende la Corporación, que si bien la sanción administrativa aplicada al actor, estuvo motivada y debidamente justificada, en atención al comportamiento culposo del demandante en su actuación profesional, de todos modos considera el Tribunal que en la especie, se asiste a una hipótesis de “exceso de poder”, expresamente prevista en el art. 23 del Decreto-Ley 15.524, por estos fundamentos: Entiende el órgano jurisdiccional que en la especie existió una notoria desproporción entre el hecho infraccional imputado -culpa por omisión profesional- con resultado lesivo, y el monto de la sanción aplicada, absolutamente desproporcionado, claramente excesivo, lo cual conduce al reconocimiento de ese “exceso de poder” el que, sobre su contenido conceptual, enseña el Profesor Cajarville: “c) “exceso de poder” existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho o no se ha perseguido el fin debido” (Cf. Cajarville Peluffo, Juan Pablo en “Sobre Derecho Administrativo” tomo II, p. 78). Ergo, si bien es tradicional el criterio de la Sala, respecto a no emitir decisión respecto al monto de la sanción administrativa aplicada, lo cual se justifica por la discrecionalidad que le asiste a la Administración en esta materia, la comprobación de que el acto resistido, ha sido dictado con exceso de poder (ap. a) del art. 23 del Decreto-Ley 15.524, conduce inexorablemente al acogimiento de la pretensión anulatoria.- XI) Por las razones expresadas supra, considera la Corporación, que corresponde acoger la demanda anulatoria; y atento al designio constitucional (art. 310 de la Carta) no puede el órgano jurisdiccional, “reformar” el acto administrativo impugnado: lo confirma o lo anula. Luego, la solución a la cual arriba este Cuerpo Colegiado, torna innecesario, el abordaje jurisdiccional, del resto de los agravios invocados por el accionante. Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado por los arts. 309 y 310 de la Constitución Nacional y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Acógese la demanda instaurada; y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de U$ 18.000 (pesos uruguayos dieciocho mil).- Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dra. Sassón, Dr. Preza (r.), Dr. Harriague, Dr. Monserrat, Dr. Bonavota. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).